如何重塑城市獨(dú)立工礦區(qū)

王書春

在廣大資源型城市，一些長期從事礦產(chǎn)資源開采的區(qū)域，在發(fā)展中逐漸形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)生活區(qū)。因?yàn)檫h(yuǎn)離主城區(qū)，這些區(qū)域在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、公共服務(wù)上存在突出矛盾，被譽(yù)為“城市孤島”。

黨的二十大報(bào)告提出，要實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益；健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平。加快推進(jìn)獨(dú)立工礦區(qū)改造提升，有助于讓全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果，增強(qiáng)人民群眾獲得感幸福感安全感，意義重大、責(zé)任重大。

獨(dú)立工礦區(qū)的“前世今生”

新中國成立伊始，國家各種礦產(chǎn)資源極其緊張，導(dǎo)致國防工業(yè)和與民生緊密相關(guān)的輕工業(yè)處于“無米之炊”的狀況。為此，在社會(huì)主義改造時(shí)期，黨中央和國務(wù)院著手對(duì)舊中國的礦產(chǎn)開發(fā)加工業(yè)進(jìn)行改造，引入蘇聯(lián)的設(shè)備與開采技術(shù)，發(fā)現(xiàn)了一批新的礦產(chǎn)資源富集區(qū)域，新建與擴(kuò)建各類礦井，為我國新時(shí)期社會(huì)主義建設(shè)提供了有力的保障，也逐漸形成眾多獨(dú)立工礦區(qū)。

獨(dú)立工礦區(qū)作為重要的能源資源供應(yīng)地而興起，輸出了大量重要的礦產(chǎn)資源和專業(yè)技術(shù)人才，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。然而，在我國經(jīng)濟(jì)新發(fā)展階段和高質(zhì)量發(fā)展要求的大背景下，絕大多數(shù)獨(dú)立工礦區(qū)資源儲(chǔ)量大幅衰減，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以為繼，生存環(huán)境十分惡劣，地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，失業(yè)人口居高不下，居民生活異常困苦，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊破敗，城鎮(zhèn)功能極不完善，體制機(jī)制矛盾凸顯，發(fā)展空間嚴(yán)重不足。為此，中央領(lǐng)導(dǎo)曾專門作出重要批示，并在2013年全國資源型城市與獨(dú)立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造工作座談會(huì)上作出專門部署，要求國家發(fā)改委將獨(dú)立工礦區(qū)納入資源型城市可持續(xù)發(fā)展政策支持范圍，會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)籌規(guī)劃、分步推進(jìn)，逐步解決獨(dú)立工礦區(qū)基本發(fā)展條件和礦區(qū)群眾基本生活保障問題。

目前納入全國重點(diǎn)研究的150多個(gè)獨(dú)立工礦區(qū)，涉及23個(gè)省市區(qū)。從全國來看，根據(jù)礦產(chǎn)資源的富集程度，獨(dú)立工礦區(qū)在中部和西部地區(qū)分布最為密集。從獨(dú)立工礦區(qū)與鄰近的地級(jí)行政區(qū)中心城市距離看，平均距離約為46公里。從安徽省來看，全省共有15個(gè)獨(dú)立工礦區(qū)亟需改造提升，涉及8市、11個(gè)縣（市區(qū)），總面積396平方公里，2021年底常住人口28.3萬人。

改造提升的“銅官路徑”

獅子山獨(dú)立工礦區(qū)位于安徽省銅陵市銅官區(qū)，依托1958年設(shè)立的省屬大型礦山企業(yè)銅陵有色獅子山銅礦逐步形成，面積約13.6平方公里，常住人口2萬人，在安徽省獨(dú)立工礦區(qū)中比較具有代表性。自2020年納入資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中央預(yù)算內(nèi)投資支持范圍以來，銅陵市大力實(shí)施獨(dú)立工礦區(qū)改造提升工程，不斷探索創(chuàng)新發(fā)展模式和體制機(jī)制，著力優(yōu)環(huán)境、惠民生、促發(fā)展，逐步走出一條獨(dú)具特色的獨(dú)立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展新路子，工作經(jīng)驗(yàn)獲得國家發(fā)改委專題推介。具體而言，主要有以下做法。

首先是聚焦體制機(jī)制，夯實(shí)改造提升基礎(chǔ)。深化省市區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)，按照“省級(jí)統(tǒng)籌、市區(qū)共建、區(qū)企聯(lián)合”的模式，省發(fā)展改革委牽頭成立省獨(dú)立工礦區(qū)改造提升工作專班，協(xié)調(diào)解決工作推進(jìn)中遇到的困難和問題。市、區(qū)兩級(jí)成立了獅子山獨(dú)立工礦區(qū)改造提升領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“銅陵市人民政府—銅官區(qū)人民政府—獅子山獨(dú)立工礦區(qū)改造提升領(lǐng)導(dǎo)小組—各獨(dú)立項(xiàng)目法人”的四級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組織體系，市、區(qū)、企業(yè)三方協(xié)同推進(jìn)工礦區(qū)改造提升。拓寬資金渠道，實(shí)行“企業(yè)自籌+銀行融資+政策配套”資金爭取聯(lián)動(dòng)機(jī)制，匯集各方面資金，成功爭取獨(dú)立工礦區(qū)改造提升中央預(yù)算內(nèi)投資2.55億元；工礦區(qū)內(nèi)土地實(shí)施收益封閉運(yùn)行，土地出讓金扣除上繳省級(jí)資金后全部用于獨(dú)立工礦區(qū)建設(shè)；深化與獲得政策性銀行（國開行）、國有銀行（農(nóng)業(yè)銀行）、股份制銀行（徽商銀行）務(wù)實(shí)合作，累計(jì)獲得銀行貸款授信18.28億元。強(qiáng)化土地保障。突出規(guī)劃引領(lǐng)，調(diào)整優(yōu)化礦區(qū)城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局，礦區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)增加2665畝。盤活存量資源，銅陵有色集團(tuán)公司和321地質(zhì)隊(duì)在獨(dú)立工礦區(qū)范圍內(nèi)，除生產(chǎn)廠區(qū)以外的生活性用地等土地均移交政府處置。同時(shí)，將獨(dú)立工礦區(qū)范圍內(nèi)新增城市建設(shè)用地，納入新一輪國土空間和城市建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。

其次是聚焦民憂民心，不斷增進(jìn)民生福祉。高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施避險(xiǎn)安置工程。按照“科學(xué)規(guī)劃、節(jié)約用地、方便生產(chǎn)生活”原則，采取市場化安置與集中安置相結(jié)合方式，建設(shè)青霞路周邊居民避險(xiǎn)安置、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)移民安置、新華山礦周邊居民避險(xiǎn)安置等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害區(qū)內(nèi)居民應(yīng)搬盡搬。優(yōu)化提升公共服務(wù)設(shè)施。持續(xù)推進(jìn)工礦區(qū)范圍內(nèi)老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、雨污水管網(wǎng)改造提升工程，規(guī)范管理工礦區(qū)老舊房屋，逐年對(duì)老舊房屋進(jìn)行維修加固，獨(dú)立工礦區(qū)鄰里中心建成投用。強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)教育資源向獅子山獨(dú)立工礦區(qū)傾斜，從主城區(qū)選拔學(xué)校中層管理人員、教師交流到獨(dú)立工礦區(qū)任職、任教。推進(jìn)全域采礦塌陷區(qū)治理。開展礦區(qū)歷史遺留受損礦山基本情況調(diào)查，全面掌握采空區(qū)、露天采坑基本情況，大力推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)治理，實(shí)施采礦塌陷區(qū)地質(zhì)災(zāi)害治理工程、新華山周邊礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工程等重點(diǎn)項(xiàng)目，推進(jìn)解決工礦廢棄地、尾礦庫等歷史遺留問題。

三是聚焦產(chǎn)業(yè)升級(jí)，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。推動(dòng)制造業(yè)提質(zhì)增效。以工礦區(qū)內(nèi)國家級(jí)獅子山高新區(qū)作為主要載體，圍繞銅基新材料產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展光電信息、先進(jìn)裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，打造“樹脂粒料-電工薄膜-薄膜電容-儲(chǔ)能裝備”等為主體的薄膜電容產(chǎn)業(yè)園。2022年，銅官區(qū)躋身全省制造業(yè)發(fā)展綜合10強(qiáng)區(qū)，產(chǎn)值超億元企業(yè)達(dá)26家，新開工制造業(yè)投資、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資分別增長291.7%、140.7%；獅子山高新區(qū)在安徽省園區(qū)綜合考評(píng)中位列第17位、較上年上升10位。提升平臺(tái)發(fā)展能級(jí)。全面推動(dòng)“標(biāo)準(zhǔn)地+拿地即開工”改革，6宗665畝工業(yè)用地全部以“標(biāo)準(zhǔn)地”模式出讓，10個(gè)工業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“拿地即開工”。大力盤活低效閑置資產(chǎn)，加快推進(jìn)“騰籠換鳥”和“二次招商”，中熹科技產(chǎn)業(yè)園閑置存量資產(chǎn)盤活經(jīng)驗(yàn)被國家發(fā)改委作為典型案例宣傳推介。深化工業(yè)企業(yè)畝均效益評(píng)價(jià)，實(shí)施畝均效益評(píng)價(jià)2.0版，畝均工業(yè)稅收達(dá)34.2萬元/畝，同比增長38%。高效推進(jìn)招商引資。整合優(yōu)化區(qū)內(nèi)6大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，攥指成拳構(gòu)建大招商格局，獅子山高新區(qū)全年新簽約億元以上產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目50個(gè)、同比增長58%，引進(jìn)省外內(nèi)資90億元、同比增長50%。其中，聆達(dá)股份年產(chǎn)20GW高效光伏生產(chǎn)基地暨綠色能源產(chǎn)業(yè)基地項(xiàng)目正式開工。這是銅官區(qū)招引的第一百億級(jí)項(xiàng)目，將助力全區(qū)在新能源賽道上提檔加速、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。總投資60億元的至信搏遠(yuǎn)新能源電池用鋁塑膜項(xiàng)目刷新了建區(qū)以來單體投資紀(jì)錄，賽得利水刺無紡布等46個(gè)項(xiàng)目當(dāng)年簽約、當(dāng)年開工。

銅陵一工礦區(qū)。

最后是聚焦產(chǎn)城融合，打造宜居宜業(yè)新區(qū)。完善礦區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。按照“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城一體、融合發(fā)展”模式，以獅子山獨(dú)立工礦區(qū)為基礎(chǔ)，以高新區(qū)為工業(yè)經(jīng)濟(jì)核心，實(shí)施銅井路東延工程、獅子山獨(dú)立工礦區(qū)路網(wǎng)建設(shè)工程、獅子山老城區(qū)循環(huán)道路改造提升工程，打通礦區(qū)與主城區(qū)的連接通道，加強(qiáng)與主城區(qū)以及東部城區(qū)的聯(lián)絡(luò)，共享核心城區(qū)服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)與中心城區(qū)高效連通。提升就業(yè)保障能力。大力實(shí)施獅子山獨(dú)立工礦區(qū)失業(yè)礦工就業(yè)街區(qū)、獅子山科技創(chuàng)業(yè)園二期、獅子山高新區(qū)5G通信科技產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心等一批重點(diǎn)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)平臺(tái)項(xiàng)目，建設(shè)“三公里”就業(yè)圈，可為獨(dú)立工礦區(qū)提供超過5000個(gè)就業(yè)崗位，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2020年49616元增長到2022年56049元，年均增速6%。優(yōu)化民生配套設(shè)施。建成獅子山老年助餐點(diǎn)和老年食堂，新改擴(kuò)建小學(xué)、幼兒園、養(yǎng)老服務(wù)中心、衛(wèi)生服務(wù)中心各1個(gè)，新增校舍6818平方米、學(xué)位750個(gè)、養(yǎng)老床位135張，改善工礦區(qū)公共醫(yī)療保障水平，提升居民生活幸福指數(shù)。

探索可持續(xù)發(fā)展的未來

當(dāng)前，獨(dú)立工礦區(qū)在加快培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌修復(fù)生態(tài)環(huán)境等方面仍存在財(cái)力保障亟需破難、接續(xù)產(chǎn)業(yè)亟需破局、歷史欠賬亟需破題等一些問題。要推動(dòng)“城市孤島”的破繭重塑，需要省市縣（區(qū)）三級(jí)聯(lián)動(dòng)、形成合力，具體而言有以下三個(gè)方面建議。

首先是多方共擔(dān)平衡資金。完善“中央+省級(jí)”財(cái)政配套支持，設(shè)立省級(jí)支持獨(dú)立工礦區(qū)專項(xiàng)資金，在中央預(yù)算內(nèi)投資支持基礎(chǔ)上，配套一定比例資金，適當(dāng)提高棚戶區(qū)和老舊小區(qū)改造等省級(jí)專項(xiàng)資金傾斜支持獨(dú)立工礦區(qū)的資金額度，通過省市共擔(dān)加大對(duì)獨(dú)立工礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域投入力度，同時(shí)積極爭取全省更多獨(dú)立工礦區(qū)納入國家政策支持范圍。深化與國開行安徽省分行合作，建立獨(dú)立工礦區(qū)改造提升低利率專項(xiàng)融資，省級(jí)財(cái)政給予專項(xiàng)貼息支持。

其次是多重保障供給用地。堅(jiān)持“一地一策”“一企一策”，針對(duì)獨(dú)立工礦區(qū)內(nèi)歸屬于省屬國有企業(yè)資產(chǎn)，出臺(tái)具體細(xì)化政策，依法依規(guī)支持工礦區(qū)內(nèi)避險(xiǎn)安置、棚戶區(qū)改造、路網(wǎng)建設(shè)需要騰退住宅和生活配套等非生產(chǎn)性用地及長期閑置資產(chǎn)盡快移交地方政府，保障有效投資用地和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。在政策范圍內(nèi)，大力支持廢棄礦山建設(shè)用地等修復(fù)治理后轉(zhuǎn)換為城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源，給予獨(dú)立工礦區(qū)專項(xiàng)使用。

最后是多元模式發(fā)展產(chǎn)業(yè)。結(jié)合獨(dú)立工礦區(qū)資源稟賦、承載能力和8市、11縣（區(qū)）自身發(fā)展基礎(chǔ)等，強(qiáng)化獨(dú)立工礦區(qū)改造提升差異化調(diào)研指導(dǎo)，分類推進(jìn)城市功能拓展、產(chǎn)城融合成長、產(chǎn)業(yè)升級(jí)承接、易地轉(zhuǎn)型發(fā)展等功能區(qū)，依據(jù)空間、區(qū)位等條件，統(tǒng)籌空間面積較大的獨(dú)立工礦區(qū)發(fā)展多個(gè)功能區(qū)，空間范圍較小及“飛地型”獨(dú)立工礦區(qū)適時(shí)進(jìn)行功能整合，分類探索“一區(qū)分多功能”“多功能合一區(qū)”模式，避免“貪大求全”“一刀切”，因地制宜做好相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃儲(chǔ)備、技能型人才引育培育等，加速推動(dòng)獨(dú)立工礦區(qū)“城市孤島”現(xiàn)狀改變。

（作者系中共銅陵市銅官區(qū)委書記）