我國糧食供需格局演變與開放條件下的糧食安全政策研究

◎張陸

我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，用接近9%的耕地面積為全世界近20%的國家和人口輸送糧食，因此糧食安全一直是我們需要密切關注的重要問題。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)飛速發(fā)展，糧食產(chǎn)量也迅速提升，滿足了許多國家的糧食需求。但是目前我國的糧食市場也面臨著產(chǎn)量增加、進口量多、儲備量和自給率低的狀況，以及設施成本、人力成本和土地成本不斷提高的問題。同時，我國也是世界上人口最多、糧食需求量最大的國家，目前我國還處在工業(yè)化進程中，對于糧食需求的剛性增長依然會延續(xù)較長時間。

隨著國內(nèi)外政治、經(jīng)濟局勢的變化以及受到近兩年疫情蔓延的影響，我國糧食供需矛盾具有更深層次的體現(xiàn)。從供給方面看，我國糧食產(chǎn)量提升受到資源因素和其他支持性要素的限制，耕地數(shù)量和質量有所下降、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢、農(nóng)業(yè)生態(tài)治理滯后、生產(chǎn)經(jīng)營成本增加等，再加上科技應用推廣水平較低、生產(chǎn)過度以及庫存量超標等為糧食安全埋下了隱患。從需求上看，商品糧需求不斷提升，為糧食供給帶來了不小的壓力。此外，糧食市場存在的價格倒掛、產(chǎn)需缺口明顯、結構性危機等也一定程度上威脅著糧食安全。為了重新梳理糧食供需格局演變、保障糧食安全，我們需要在農(nóng)產(chǎn)品自給基礎上，將對外開放背景下的適度進口也納入我國的糧食安全戰(zhàn)略體系中。對此，黨和政府提出要構建以國內(nèi)大循環(huán)為主，國內(nèi)外雙向循環(huán)為輔的多元化發(fā)展模式，要將發(fā)展的焦點轉向推動內(nèi)需，將穩(wěn)定內(nèi)需作為我們維護糧食安全的基礎措施。

一、我國糧食供給格局的演變

我國的糧食供給整體比較充足，但是隨著資源生態(tài)、支持性要素和成本收益的限制，增產(chǎn)壓力越來越大，也需要通過提升儲備量和適當進口來調(diào)整。

（一）糧食生產(chǎn)的具體情況

我國的糧食種植面積的變化按照時間分析，可以劃分為四個階段：1978 至1998 年，我國的種植面積逐漸呈波動下降趨勢；1998 至2003 年糧食種植面積直線下降；2013 至2016 年糧食種植面積大幅度提升；2016 年至今，糧食播種面積又開始逐步下降。糧食產(chǎn)量也經(jīng)歷了四個階段：1978 至1998 年，糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)波動式上升；1998 至2003 年，由于種植面積的減少而導致了糧食產(chǎn)量下降；2003 至2015 年，是糧食產(chǎn)量持續(xù)遞增的一個階段。［1］主要是由于我國在這一期間相繼出臺了一系列促進糧食生產(chǎn)的扶持政策，為產(chǎn)量提升帶來了非常好的效果；第四階段就是2015 年至今，糧食產(chǎn)量依然維持波動式上漲。整體來說，我國的糧食單產(chǎn)水平是在持續(xù)提升的，總產(chǎn)量也在增加，人均糧食擁有量也普遍高于國際平均水平。但是我國的糧食自給率卻存在較大的浮動，從2000 年開始保持在100%左右，到2010 年下降到90%，之后一直在下降，直到2017 年已經(jīng)跌到了接近80%，處在世界安全標準的90%之外了，此后，則開始有所緩解，到了2019 年，水稻、小麥和玉米這三類糧食作物的自給率達到98%以上。另外，我們還需要處理不斷吃緊的非糧化問題所引發(fā)的糧食生產(chǎn)危機，使得未來糧食產(chǎn)量的大幅度增長面臨很大難度。

（二）糧食生產(chǎn)面臨的資源和生產(chǎn)要素的束縛

首先，我國的糧食生產(chǎn)受到土地資源和水資源以及生態(tài)環(huán)境的限制。第一，目前我國的土地資源存在質量和數(shù)量兩方面的限制，一方面，由于建設占用、生態(tài)退耕還林和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，人均耕地面積不斷縮小。另一方面，受到自然災害以及過度的耕種和養(yǎng)護不及時等因素影響，耕地質量，尤其是優(yōu)質耕地質量提升困難。第二，水資源限制。我國的水資源供給原本就不足，降水量低、空間分布不均衡也進一步加劇了糧食種植的水資源束縛。從時間上看，大部分耕種地域的降水量時間僅占全年的四分之一，在空間上，水資源則是東南最大、越往西北則越少，水資源和耕地資源的配比不合理。水資源灌溉應用效率低和開發(fā)過度同時存在，為生態(tài)安全帶來了很大的隱患。第三，環(huán)境治理危機?；?、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)塑膜等使用不科學和治理不及時打破了原有的生態(tài)平衡，也造成了耕地質量下降和水土流失問題。

其次，其他支持性要素的限制。我國的糧食生產(chǎn)面臨著技術、資金、人才等支持性要素投入不足和生產(chǎn)成本高、收益率低的問題。第一，技術制約。目前我國農(nóng)業(yè)科技的貢獻率較低，農(nóng)業(yè)技術研發(fā)資金投入不足，科技成果推廣轉化率不高，這說明了我國農(nóng)業(yè)科技成果沒有很好的作用于生產(chǎn)力的提升，科技創(chuàng)新水平較低。農(nóng)業(yè)技術推廣體系不完善，推廣人才缺乏。第二，其他要素制約。在引導農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的道路上，資金和勞動力都面臨著離農(nóng)化和非糧化的危機，生產(chǎn)要素開始朝著非糧種植和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大部分青壯年勞動力也開始選擇進城務工，導致農(nóng)田荒置，農(nóng)村發(fā)展“空心化”的狀況。第三，收益成本限制。近幾年，隨著我國種糧收益的下滑，再加上人口的流動，使得農(nóng)民糧食種植的熱情受到了影響，再加上單產(chǎn)較低，成本升高，使得我們在國際競爭中處于下風。

（三）糧食存儲和進口情況

首先，我國的糧食存儲主要包含政府儲備、政策性存儲和企業(yè)市場化存儲以及個別的農(nóng)戶個人行為的存糧。新中國剛成立的時候，由于我們面臨糧食短缺，因此庫存量較少。到了改革開放以后，通過農(nóng)業(yè)市場結構的改革，我們開始逐步發(fā)展糧食種植，糧食產(chǎn)量增加，因此庫存量也開始提升。現(xiàn)階段我國的各類糧食儲備都比較充足。其次，從糧食進口綜合情況來看，我國的糧食貿(mào)易逆差局勢突出，隨著對外開放的不斷深化，我國的經(jīng)濟結構、消費結構和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本都受到了一定的沖擊。糧食進口數(shù)量增加，而出口量則一直維持在較低的水平。我國糧食進口國中小麥的進口國主要是加拿大、法國和俄羅斯等，玉米向烏克蘭、美國等進口，而水稻則主要來自巴基斯坦、泰國等。維持糧食的適度進口不僅能夠滿足我國的糧食需求，也有助于減輕國內(nèi)糧食生產(chǎn)壓力，是我們在生態(tài)資源和技術推廣限制下保障糧食安全的必然要求。

二、我國糧食需求的基本情況

目前我國的糧食需求情況還比較平穩(wěn)也相對充足，但是由于我們的消費結構、人口結構和消費理念轉變的影響，需求趨勢開始朝著多元化的方向發(fā)展?，F(xiàn)階段我國的糧食產(chǎn)量還比較穩(wěn)定，也能夠滿足國民的基本消費需求。從空間結構上看，我國農(nóng)村居民的人均糧食消費占整個消費比例要遠高于城市居民，這主要受到收入高低、消費習慣和飲食習慣的影響。再分析其變化趨勢，城鄉(xiāng)居民的整體人均糧食消費呈逐漸下降。而肉蛋奶等農(nóng)產(chǎn)品的消費趨勢則在平穩(wěn)中稍有增加，這其中，由于城鄉(xiāng)差距和受到這些農(nóng)產(chǎn)品的價格較高的影響，城鎮(zhèn)居民人均肉蛋奶消費要高于農(nóng)村。

隨著我國人口數(shù)量的增加、飲食結構的優(yōu)化、人口流動和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的提升。我國糧食需求在很長時間內(nèi)將維持剛性增長業(yè)態(tài)，而糧食生產(chǎn)能力由于各項限制提升緩慢，因此糧食的供求關系將長時間處于邊緣化平衡狀態(tài)中。［2］首先，人口數(shù)量的增加帶動糧食消費需求上漲，人口帶來的供給壓力依然長期存在。其次，我國居民的飲食結構在不斷優(yōu)化，基本溫飽消費開始下降，養(yǎng)殖用糧和工業(yè)用糧開始增加，因此糧食需求總量仍表現(xiàn)為上升趨勢。最后是人口結構的不斷變化也帶動了糧食消費需求的提升。改革開放以來，我國陸續(xù)出臺了城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，大量農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移，也對我們的糧食消費總需求帶來了很大的影響。

糧食需求優(yōu)質化、多元化。消費觀念的轉變讓我們對優(yōu)質、高端和豐富的糧食品類有了更多的需求。隨著我們生活質量的提升，我們的消費理念不僅限于吃得飽，而是轉向優(yōu)質化和多樣化，這就推動了糧食深加工的發(fā)展，也提升了整體性的原糧需求。這種多元化的需求必須依托于糧食育種技術的研發(fā)和推廣，否則就只能通過“削肥減藥”的綠色食品來提升糧食的口感和質量，但是這又和糧食單產(chǎn)的要求形成矛盾。另外，面對居民消費結構的優(yōu)化和綠色優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品的供應不足的情況，農(nóng)產(chǎn)品的結構性問題也逐漸“浮出水面”。雖然我們一直在進行農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)增加，但是依然面臨著低端產(chǎn)品較多的局面。據(jù)估測，未來很長一段時間我們的眾多糧食品種例如稻谷、小麥、大豆等，為了緩解供需不平衡，還需要利用進口來協(xié)調(diào)。

糧食產(chǎn)業(yè)鏈面臨整體性產(chǎn)后損耗。產(chǎn)后耗損是目前的國際化難題，一般發(fā)展中國家高于發(fā)達國家，產(chǎn)后損耗的恢復，會增加糧食供給和，降低糧食需求。首先是糧食的收割、存放、運輸、加工和市場化等環(huán)節(jié)都會發(fā)生一定程度的損耗。其次，我們還面臨著食物普遍性浪費嚴重問題，也為糧食安全和糧食需求帶了極大的威脅。隨著我們生活收入水平的提升，外出就餐的比例占整個飲食結構的很大部分，而且還在不斷升高，使得餐桌上的浪費量和浪費率都持續(xù)增加。

三、開放條件下保障糧食安全的政策建議

隨著我國對外開放的持續(xù)加深，國際糧食市場已經(jīng)成為我國糧食供給結構的關鍵組成部分，同時也為我們的糧食安全帶來了一定的沖擊。國際糧食市場的波動性、未知性的風險加劇，通過分析我國現(xiàn)階段的糧食供需格局演變，可以看出降低糧食成本、提升管國際競爭力勢在必行。因此，我們要從構建具有國際競爭力的糧食生產(chǎn)機制、設立符合國際規(guī)則的糧食貿(mào)易政策、完善穩(wěn)定的糧食供應體系、參與整合糧食安全國際化治理，從而保障我國的糧食安全。

第一，轉變糧食安全的目標機制，完成從產(chǎn)量向競爭力的改革。要完成我們糧食安全理念的蛻變，適當調(diào)整我們糧食高產(chǎn)量和高自給率的生產(chǎn)方向，將關注點放在怎樣降低糧食生產(chǎn)成本和提升國際競爭力上，進而保障糧食安全。一方面，要深入探究我們糧食生產(chǎn)成本不斷上升的重要影響因素，尋找有針對性和指向性的解決模式，著力降低糧食生產(chǎn)成本，構筑競爭優(yōu)勢，例如可以借助土地大規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)機械化含量增加、培育新型農(nóng)業(yè)人才，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工成本；［3］加緊研發(fā)優(yōu)質作物品種、提升科技研發(fā)和農(nóng)業(yè)技術推廣，來增強土地種植的單產(chǎn)率和資源高效利用率；加大政府農(nóng)業(yè)資金扶持力度，用公共投資取代個人投資來減輕農(nóng)民的糧食生產(chǎn)壓力；另一方面，也可以借助豐富農(nóng)產(chǎn)品品類、提升農(nóng)產(chǎn)品附加值來實現(xiàn)差異化競爭以填補成本上的弱勢，通過高端化品質和品牌打造，步入優(yōu)質低價的競爭道路；通過產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)產(chǎn)品深加工，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)模式，來促進我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的升級，重塑綜合競爭力。

第二，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持保護體系，將國內(nèi)糧食貿(mào)易支持規(guī)則與國際要求更好銜接。根據(jù)國際規(guī)則的要求，敏銳挖掘我國民生的焦點，將對外開放視角下提升國際競爭力的農(nóng)業(yè)改革和完善我國的農(nóng)業(yè)支持保護體系相結合。首先，我們要優(yōu)化國際規(guī)則限制下的補貼手段，發(fā)揮規(guī)則允許的補貼空間的最優(yōu)利用價值。二是要系統(tǒng)分析對外貿(mào)易規(guī)則的具體內(nèi)容，通過增強使用規(guī)則的意識和水平，來探索國內(nèi)支持與這些規(guī)則之間的契合程度。三是在國際規(guī)則商討和制定的過程中，我們要加強參與，通過提出合理的建議來促進和引導貿(mào)易規(guī)則的優(yōu)化和改革。一方面，在對外貿(mào)易中涉及的國內(nèi)支持規(guī)則對不同發(fā)展水平的國家之間存在區(qū)別對待問題，要在未來的談判和商討中進行糾正和調(diào)整，推動貿(mào)易公平的實現(xiàn)。另一方面，在國際對外貿(mào)易架構下的農(nóng)業(yè)改革中，我們也要發(fā)揮重要的話語權，在糧食安全儲備、國內(nèi)糧食貿(mào)易支持，以及出口要求等議題研討上發(fā)揮關鍵作用，盡量促成談判有利結果。

第三，建立我國在外部市場的應用管控機制，提升風險管控的主動性。積極提升我國對外開放背景下的糧食市場運營能力和資源配置水平，要主動出擊，提升風險預警，加大力度完善設防和管控機制，來分解和降低國際糧食貿(mào)易中的輸入風險。首先，要增加糧食進口來源路徑，打造健康穩(wěn)定的國際糧源貿(mào)易鏈。其次是要強化支持和保護性政策空間，提升農(nóng)產(chǎn)品進口整合水平。由于我國協(xié)調(diào)糧食進口的有效方法受限，急需在未來的貿(mào)易商榷中積極維護糧食關稅不讓、貿(mào)易配額穩(wěn)定、國內(nèi)支持空間不被弱化。同時，加強貿(mào)易救濟的應用水平，依照反傾銷、反補貼和保障措施的相關協(xié)定，使得我們在國際貿(mào)易發(fā)展中，能夠為調(diào)節(jié)糧食進口保留合理的空間。最后，要及時設置農(nóng)產(chǎn)品進口監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)侵害預警機制，構筑快速反應措施。我們要貫徹落實大規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品的國際市場監(jiān)測、預判和警示，健全農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易侵害補償政策，積極向受損害的產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和農(nóng)戶施以援手，幫助他們優(yōu)化生產(chǎn)結構、增強競爭力，通過自身能力的提升來應對國際競爭。

第四，提升糧食安全國際治理和制度創(chuàng)新的話語權，營造健康的外部市場環(huán)境。妥善處理國際貿(mào)易和外部資源與推動我國糧食安全之間的關系，不光需要提升對進口風險的防控水平，更需要我們先發(fā)制人，利用和其他國家或者國際組織的密切合作，積極營造一個健康的國際糧食市場化環(huán)境，構筑糧食安全的有利格局。一方面，要正確看待“引進來”和“走出去”這兩個對外貿(mào)易模式，將兩者有機結合，加強農(nóng)業(yè)貿(mào)易和對外投資。利用“引進來”，在糧食貿(mào)易、境外資本和高新技術的支持下，彌補國內(nèi)糧食供應的缺口；利用“走出去”，加強我們在農(nóng)業(yè)國際資源和國際市場競爭中的競爭能力。［4］在對外開放的背景下，可以扶持具備條件的企業(yè)率先實現(xiàn)“走出去”，通過產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化重組，深化對國際產(chǎn)業(yè)市場的掌控。另一方面，要構筑我們在糧食安全國際治理中的話語權，幫助構建良好的治理秩序。尤其是當下全球都面臨著新冠疫情的持續(xù)蔓延和未來很長一段時間的疫情常態(tài)化，我國要在打造人類命運共同體的基礎上，與世界攜手，共擊疫情，通力配合實現(xiàn)全球糧食生產(chǎn)供應的充足，扭轉世界范圍內(nèi)的糧食安全困局，實現(xiàn)糧食貿(mào)易穩(wěn)定。同時我們還要在國際治理體系制定中發(fā)揮成員國作用，增強世界糧食安全措施的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，推進共討共建共享的國際治理觀。

糧食生產(chǎn)是與國計民生相結合的重要議題，本文主要通過分析我國糧食主產(chǎn)區(qū)的需求和供應的具體格局演化，了解我們糧食供應發(fā)展歷史、現(xiàn)階段存在的一些限制因素以及未來的趨勢走向。挖掘其中潛在的糧食安全問題，進而在對外開放的背景下，探索通過怎樣的措施，來保障在國際貿(mào)易競爭和糧食輸入進口的過程中，實現(xiàn)我國糧食安全的穩(wěn)定發(fā)展。