鄉(xiāng)村治理法治化亟須解決的問題及對策

胡 淵

（中共修文縣委黨校）

黨的二十大報告指出，要推進多層次多領(lǐng)域依法治理，提升社會治理法治化水平。鄉(xiāng)村治理法治化不僅是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的應有之義，更是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇。

在有關(guān)鄉(xiāng)村治理法治化問題的研究上，有學者認為，鄉(xiāng)村法治需要一定經(jīng)濟支撐。也有學者認為，鄉(xiāng)村治理法治化的效果較為依賴鄉(xiāng)村社會的具體情況，同樣的鄉(xiāng)村治理制度，因不同地區(qū)的市場經(jīng)濟發(fā)展程度、農(nóng)民組織化程度、經(jīng)濟收入構(gòu)成等不同，效果可能千差萬別。

在鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)村治理法治化應平衡各方利益、更好地解決發(fā)展不平衡不充分的問題。此外，2023 年中央一號文件強調(diào)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化與糧食安全，在這一背景下，調(diào)動起廣大農(nóng)民的積極性參與國家建設(shè)，是鄉(xiāng)村治理的重要目的。

一、當前鄉(xiāng)村治理法治化存在的問題

黨的二十大報告提出的“中國式現(xiàn)代化”，必然要求鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化，這就對鄉(xiāng)村治理法治化水平提出了更高要求。而在現(xiàn)實中，要提升基層治理法治化水平，依然面臨著一些亟須解決的問題。

（一）村民會議沒有很好地發(fā)揮決策作用

村民會議是鄉(xiāng)村民主的重要實現(xiàn)方式，是《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉(xiāng)村民主的要求。

在鄉(xiāng)村治理中，村民會議扮演著鄉(xiāng)村重大事項民主決策的角色，是制定自治章程、村規(guī)民約的主體。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在貴州省貴陽市H 區(qū)兩個治理示范村、X 縣10 余個村均是由村民代表會議制定村規(guī)民約，只有X 縣L 鎮(zhèn)D 村在公告欄上顯示其村規(guī)民約由村民會議制定。

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民會議可以制定、修改村規(guī)民約，并沒有把此權(quán)力授權(quán)村民代表會議。以貴州省為例，《貴州省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第十六條規(guī)定：村民會議可以授權(quán)村民代表會議行使前款一、二、三、五、七項規(guī)定的職權(quán)。而“依法制定、修改村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案”則是其中第六項，并沒有在村民會議可以授權(quán)村民代表會議之列。以福建省為例，《福建省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》中規(guī)定：“村民會議根據(jù)需要，可以設(shè)立村民代表會議，授權(quán)村民代表會議討論決定屬于村民會議討論決定的事項，但罷免村民委員會成員和制定、修改村民自治章程、村規(guī)民約的事項除外?！币院幽鲜槔?，《河南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》亦明確了村民代表會議不得越過村民會議的授權(quán)。從上面的例子可知，村規(guī)民約的制定主體只能是村民會議，村民代表會議沒有制定村規(guī)民約的權(quán)限。

（二）干部選任有挑戰(zhàn)

為提高農(nóng)民的組織化水平，大部分地方推行村級組織負責人“一肩挑”，較好地發(fā)揮了基層黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。

從法律程序上來說，“一肩挑”的村支部書記的選舉需要通過合法的途徑，來實現(xiàn)群眾意愿與組織意圖的契合。具體說來，要選舉“一肩挑”的人員，首先要讓當選的村支部書記去參加村委會主任的競選，在這一過程中，如何選出德能兼?zhèn)涞拇甯刹烤统闪艘粋€重大的考驗。鄉(xiāng)村本地人才本就匱乏，一部分能人要么尋找到了更好的謀生之路，要么缺少參與鄉(xiāng)村治理的動力，對于競選村干部的主動性和積極性不高。

鄉(xiāng)村治理，一方面要確保黨在基層的執(zhí)政穩(wěn)固有力，另一方面又要遵循村民自治的原則、遵守法律規(guī)定，選出能夠勝任崗位的能人，在實行過程中，依然是一個重大課題。

二、當前鄉(xiāng)村治理法治化存在問題的原因

（一）鄉(xiāng)村人員流動性增強

一是人員流動影響治理基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村人員流動性增強，村民會議的召開難以得到保證。要召開村民會議，存在一定的困境。村里年輕一代大多外出務(wù)工。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2022 年農(nóng)村人口49104萬，全年農(nóng)民工總量29562 萬，比上年增加311 萬，同比增長1.1%。其中，外出農(nóng)民工17190 萬，同比增長0.1%。村里青壯年大多外出務(wù)工，流出人口中，青壯年占大多數(shù)，鄉(xiāng)村中剩下的通常是婦女、小孩、老人，即所謂的“386199 部隊”。調(diào)研中不少駐村干部反映，在農(nóng)村，由于人口流出較多，農(nóng)民與村集體之間很少有聯(lián)絡(luò)，在這種情況下，村民自治缺乏可靠的基礎(chǔ)。召開村民代表會議時，很多村民不積極也不主動，認為會耽誤時間。村干部不得不利用自己的人際關(guān)系，花時間和精力去溝通，以保證村民代表會議湊齊人數(shù)。如果要召開村民會議，就更不容易。

二是利益聯(lián)結(jié)薄弱。在廣大農(nóng)村，由于服務(wù)能力相對不足，村級集體經(jīng)濟薄弱，利益聯(lián)結(jié)松散，社會經(jīng)濟、文化發(fā)展相對落后，群眾參與自治的積極性不高，村民會議不能很好地發(fā)揮決策作用，村民對鄉(xiāng)村治理積極性不高。市場經(jīng)濟下，打工潮席卷廣大農(nóng)村，相比在村種地或者參與發(fā)展集體經(jīng)濟，無疑在外打工所獲報酬更豐厚穩(wěn)定。鄉(xiāng)村難以提供村民所需要的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，村民對鄉(xiāng)村的依賴較少，對參與治理缺乏內(nèi)生動力和主觀能動性，從而導致鄉(xiāng)村人才流失嚴重。

（二）鄉(xiāng)村治理法治化對村干部的要求提高

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村委會主任是由村民直選，但從鄉(xiāng)村實際來看，由于鄉(xiāng)村治理人才缺乏，特別是在部分偏遠地區(qū)，村民選出的村干部自身法治素質(zhì)不夠高，且缺乏相關(guān)法律知識，所以在依法治村方面，難以快速高效地處理問題，內(nèi)耗嚴重、成本較高。

鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一環(huán)。隨著法治進入鄉(xiāng)村，要求鄉(xiāng)村治理不僅是自治，還要有法治與德治的參與。在推進鄉(xiāng)村治理法治化的進程中，對村干部，尤其是“一肩挑”的村干部的要求提高。一般要求他們具備大專以上的學歷，對年齡也有所限制，要盡量年輕化，還要具備一定的治理能力，諸如制定規(guī)約、調(diào)解矛盾、調(diào)動資源解決群眾需求等。在這樣的情況下，要在村莊里選舉出合適的“一肩挑”干部面臨著較大的挑戰(zhàn)。

三、當前鄉(xiāng)村治理法治化的對策建議

要讓鄉(xiāng)村治理貼合當?shù)貙嶋H，就要在遵循法律規(guī)定的前提下，采用適當?shù)拇胧┖筒呗?，探索一條合法、可行的民主治理之路。

（一）保障村民會議發(fā)揮應有的作用

對于村里重大事務(wù)的決定、村規(guī)民約的制定與修改，村民會議都必不可缺，這也是《中華人民共和國村民委員會組織法》對基層民主決策方式的制度性安排。為保證村民會議發(fā)揮應有的作用，有效發(fā)揮基層民主，可采取以下方式。

一是以科技手段降低組織村民會議的成本?？衫迷诰€視頻舉行線上會議，同時可建立視頻會議發(fā)言規(guī)則，精簡會議流程，維護會議秩序，鼓勵大家各抒己見，表達想法，降低外出人員為參加會議往返的成本。充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以網(wǎng)絡(luò)投票為渠道，將重大事項、疑難決定交由村民會議決定。如對村規(guī)民約進行修改、農(nóng)民作價入股份額進行明確、分紅比例進行探討、集體經(jīng)濟使用規(guī)則進行完善等，用科技手段降低村民參會成本，保證村民會議在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮應有的作用。

二是吸引外出人員返鄉(xiāng)便于組織村民會議。吸引人才返鄉(xiāng)，并非完全讓他們回到農(nóng)村，而是建立起他們在農(nóng)村與城市之間的橋梁。在有條件的地方，組建產(chǎn)業(yè)合作社或者引入公司發(fā)展集體經(jīng)濟，吸引當?shù)匾旬厴I(yè)大學生、部分外出勞動力返鄉(xiāng)，鼓勵村民參與合作社的生產(chǎn)發(fā)展。把部分難以在城市扎根的農(nóng)民工組織起來，培養(yǎng)成專業(yè)化農(nóng)民隊伍，教給他們種植養(yǎng)殖技術(shù)、基本服務(wù)技能，以更好地適應與推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。長此以往，他們必定要參與到鄉(xiāng)村治理中，如此村民會議、村民代表會議才不至于形同虛設(shè)，基層治理才有“人”的基礎(chǔ)。

三是增強法治意識，為村民會議正常運轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。吸引多方主體給予治理引導，充分利用“一村一居法律顧問”制度，建立結(jié)對幫助機制，律師事務(wù)所與司法所結(jié)對、律師與村“兩委”結(jié)對，讓律師協(xié)助村“兩委”完善自治章程、村規(guī)民約，定時為村民提供法律咨詢服務(wù)，增強村民利用法律解決問題的意識，讓干部遇到問題找法、讓村民有問題找法。另外，要發(fā)揮各級黨校的作用，市縣級黨校可以每年調(diào)訓一批鄉(xiāng)村干部，將鄉(xiāng)村振興、基層法治課程納入培訓計劃，講授法律知識，培養(yǎng)村干部和村民的法治意識。廣泛宣傳法治化治理，利用村民廣場、微信治理群宣傳鄉(xiāng)村法治化治理的先進典型、時下農(nóng)村熱門的法治事件，讓村民在與其切身利益相關(guān)的事件之中，逐步增強知法、懂法、守法、用法的意識。

（二）培養(yǎng)合格干部，降低法治成本

從選舉的角度分析，為使鄉(xiāng)村民主治理制度合法落地，不僅要求村支書、村委會主任“一肩挑”，村“兩委”班子交叉任職，還需要有一支素質(zhì)較高、在村民中口碑較好、專業(yè)過硬的隊伍，從內(nèi)生層面彌合“民選干部”與“任命干部”之間的裂縫，讓“一肩挑”村干部的選舉在符合法律法規(guī)的要求下，降低與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的工作交流成本。

一是提前培養(yǎng)和儲備合適的人員。提前培養(yǎng)合適人員，使其上任時能力和素質(zhì)都過硬，同時又贏得群眾支持。“一肩挑”要求當選的村委會主任同時是村黨支部書記，這無疑對新任“一肩挑”人員提出了更高的要求。所以，為在換屆選舉中選出合適的人選，平時就要注重對年輕干部的培養(yǎng)，不僅要政治素質(zhì)過硬，還需贏得群眾支持。在對村黨支部成員的考核上，將民意擬定為考核指標之一。根據(jù)當?shù)厍闆r，走訪摸排、了解民意，將村民關(guān)心問題列出清單，比如經(jīng)濟發(fā)展、爭取資源、解決糾紛等問題，對擅長解決此類問題與做群眾工作的人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要積極發(fā)展培養(yǎng)，提升其政治素質(zhì)。同時，依照標準，積極發(fā)展后備干部，讓黨組織意向人選與群眾心中的意向人員高度重合，提前考評、培養(yǎng)“一肩挑”人選。

二是提高后備村干部服務(wù)群眾的意識和能力。在具體工作上，通過服務(wù)群眾培養(yǎng)優(yōu)秀村干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以聯(lián)合村干部開展入戶走訪活動，通過與群眾的交流，傾聽群眾內(nèi)心的真實想法，幫助群眾解決問題、調(diào)解矛盾，一邊走訪一邊解決群眾難題。聽取群眾反映的合理訴求，能當場給予答復解決的當場辦理，不能當場辦理的通過協(xié)調(diào)解決，做到事事有著落，件件有回音，長此以往，后備干部的工作能力自然得到提升。同時，吸納發(fā)展治理能人，提高農(nóng)村經(jīng)濟效益，切實提升農(nóng)民生活水平，增加農(nóng)民對村干部的認同感，將更多的經(jīng)濟發(fā)展能人吸納進鄉(xiāng)村治理隊伍，從中擇優(yōu)，培養(yǎng)更多合適的“一肩挑”后備干部。