政府會計制度改革后事業(yè)單位預(yù)算績效評價優(yōu)化策略研究

洪 宇

（作者單位：遼寧省糧食和物資儲備事務(wù)服務(wù)中心）

一、政府會計制度改革概述

政府會計制度改革對事業(yè)單位財會工作進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化，集中體現(xiàn)在“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報告”，形成了全新的會計模式。在“雙功能”方面，要求預(yù)算會計圍繞“收入、支出、結(jié)余”三要素開展工作，財務(wù)會計圍繞“資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費用”五要素開展工作；在“雙基礎(chǔ)”方面，明確提出預(yù)算會計收付實現(xiàn)制、財務(wù)會計權(quán)責(zé)發(fā)生制，要求事業(yè)單位財會工作既要反映收支信息，又要體現(xiàn)資產(chǎn)、負(fù)債信息；在“雙報告”方面，要求事業(yè)單位同時編寫決算報告與財務(wù)報告，并對不同報告使用對象、涉及內(nèi)容予以規(guī)定，以此提升事業(yè)單位管理水平和資金使用效率[1]。

二、政府會計制度改革對事業(yè)單位預(yù)算績效評價的影響

（一）轉(zhuǎn)變了事業(yè)單位預(yù)算績效評價觀念

政府會計制度改革對事業(yè)單位最直接的影響就是轉(zhuǎn)變了事業(yè)單位預(yù)算績效評價觀念。以往，事業(yè)單位預(yù)算績效評價存在形式主義現(xiàn)象，由于評價方式以主觀評價為主，客觀量化指標(biāo)選取不足，導(dǎo)致評價結(jié)果并不符合客觀實際，存在評價不公正的現(xiàn)象，久而久之就會引發(fā)一些問題，使得工作人員忽視預(yù)算績效評價。政府會計制度改革以后，事業(yè)單位財務(wù)會計采取權(quán)責(zé)發(fā)生制，要求項目實施需要對結(jié)果負(fù)責(zé)，這就需要提高對項目評價的重視度，以此督促項目創(chuàng)造效益。如此一來，參與項目的工作人員的績效也需要被準(zhǔn)確評估。因此，事業(yè)單位開始重視評價指標(biāo)的設(shè)定，以量化考核為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確評價不同崗位工作人員的績效，這樣既維護(hù)了績效考核的公正性與客觀性，也為不同崗位員工設(shè)立了差異性考核內(nèi)容，更能夠體現(xiàn)員工的崗位勝任力，保證評價結(jié)果更為精準(zhǔn)。

（二）保障了事業(yè)單位預(yù)算績效評價安全精準(zhǔn)

政府會計制度改革對于事業(yè)單位最重要的影響就是保障了事業(yè)單位預(yù)算績效評價安全精準(zhǔn)。事業(yè)單位由于性質(zhì)差異，尤其是科研領(lǐng)域的事業(yè)單位，預(yù)算資金可能會隨著科研項目的推進(jìn)而時常需要調(diào)整，此舉就會降低預(yù)算績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性，導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算績效評價不夠精準(zhǔn)。以往，事業(yè)單位預(yù)算績效評價由財會人員負(fù)責(zé)，雖然能夠保證專業(yè)性，但其并不了解項目的進(jìn)程和潛在的風(fēng)險，無法對項目進(jìn)行準(zhǔn)確的評價。政府會計制度改革以后，各事業(yè)單位管理采取“雙基礎(chǔ)”，要求預(yù)算會計以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)、財務(wù)會計以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，督促財會人員更加關(guān)注項目進(jìn)展，如了解項目開展中的資金使用情況，并對資金使用的成效進(jìn)行評估，更容易提早發(fā)現(xiàn)可能存在的安全隱患，并及時進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。同時，財會人員也會邀請相關(guān)負(fù)責(zé)人共同討論預(yù)算的整體額度和使用進(jìn)度，以得到負(fù)責(zé)人的認(rèn)可，防止預(yù)算出現(xiàn)大幅度調(diào)整，更好地保證預(yù)算績效評價安全精準(zhǔn)[2]。此外，政府會計制度改革實行平行記賬方法，要求使用財務(wù)會計核算的方式形成財務(wù)報告、使用預(yù)算會計核算辦法形成決算報告，在報告數(shù)據(jù)精準(zhǔn)的前提下，實現(xiàn)更為精準(zhǔn)的評價，通過準(zhǔn)確評價避免出現(xiàn)隱性債務(wù)的現(xiàn)象，保證預(yù)算更為精準(zhǔn)，從而建立更加穩(wěn)健的預(yù)算體系，減少預(yù)算績效評價不準(zhǔn)產(chǎn)生不良影響。

（三）促進(jìn)了事業(yè)單位預(yù)算績效評價持續(xù)優(yōu)化

政府會計制度改革對于事業(yè)單位最突出的影響就是促進(jìn)了事業(yè)單位預(yù)算績效評價持續(xù)優(yōu)化。以往，事業(yè)單位預(yù)算績效評價的內(nèi)推力不足，預(yù)算管理往往由內(nèi)部實施監(jiān)督，即便存在問題也能夠在內(nèi)部消化解決，如預(yù)算績效評價不準(zhǔn)時，僅需要內(nèi)部調(diào)整并重新評價就可以掩蓋不準(zhǔn)的過失。但是，政府會計制度改革以后，事業(yè)單位的預(yù)算、決算以及相關(guān)的評價結(jié)果都必須在指定的官方網(wǎng)站對外公示，需要接受社會公眾的監(jiān)督，一旦存在預(yù)算績效評價失準(zhǔn)的情況，就會被社會公眾察覺，再也無法以內(nèi)部解決的方式予以掩蓋。在這種情況下，事業(yè)單位預(yù)算績效評價質(zhì)量必然會得到提升，從而促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績效評價持續(xù)優(yōu)化，確保事業(yè)單位資金使用更為高效[3]。

三、政府會計制度改革后事業(yè)單位預(yù)算績效評價優(yōu)化策略

（一）以宣傳培訓(xùn)為抓手，更新預(yù)算績效評價理念

政府會計制度改革后，事業(yè)單位預(yù)算績效評價得以改善。但在具體執(zhí)行過程中，由于事業(yè)單位預(yù)算意識、財會人員能力等因素限制，需要以宣傳培訓(xùn)為抓手，更新預(yù)算績效評價理念。

首先，加強政府會計制度改革宣傳工作。政府會計制度改革實施已經(jīng)4 年有余，大部分財會人員都能夠掌握新會計制度的內(nèi)容，并依照政府會計制度改革要求開展財會工作。但是，事業(yè)單位也存在部分新晉財會人員對于政府會計制度改革尚不了解、容易出現(xiàn)錯誤的情況，這就需要加強宣傳培訓(xùn)，定期聘請財會領(lǐng)域的專業(yè)人員，或由經(jīng)驗豐富的財會人員給予指導(dǎo)和幫助，確保新晉財會人員具備崗位勝任力，能夠?qū)φ畷嬛贫雀母镄纬烧_的認(rèn)識。同時，也可以在單位內(nèi)部開展“傳幫帶”活動，讓經(jīng)驗豐富的財會人員帶領(lǐng)新晉財務(wù)人員熟悉崗位要求，全面了解政府會計制度改革內(nèi)容，從而更好地適應(yīng)崗位。

其次，加強對預(yù)算績效評價人員的培訓(xùn)。要想提高對預(yù)算績效評價的重視度，就要提升預(yù)算績效評價的質(zhì)量，那么就需要對評價人員進(jìn)行培訓(xùn)，確保評價人員能夠根據(jù)要求、管理規(guī)章制度，給出更為精準(zhǔn)的預(yù)算績效評價。事業(yè)單位需要聘請專業(yè)的績效管理人員，對參與預(yù)算績效評價的人員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)重點在于如何判斷預(yù)算目標(biāo)是否合理、預(yù)算執(zhí)行是否到位、項目結(jié)果是否真實，通過提升評價人員在這些方面的水平和能力，更好地保障評價精準(zhǔn)，客觀反映事業(yè)單位預(yù)算真實狀態(tài)。同時，事業(yè)單位也要鼓勵參與績效評價的人員外出進(jìn)修，學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)的預(yù)算績效評價經(jīng)驗，并結(jié)合事業(yè)單位的實際情況，做到學(xué)以致用，以此提升預(yù)算績效評價水平。

再次，更新預(yù)算績效評價理念。事業(yè)單位需要構(gòu)建全面的績效管理體系，將預(yù)算管理理念、方法與預(yù)算編制執(zhí)行融為一體，構(gòu)建“事前、事中、事后”三位一體閉環(huán)系統(tǒng)：事前要對資金的配置合理計算；事中要對資金使用嚴(yán)格監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題后及時糾正；事后要對比績效目標(biāo)進(jìn)行自評，并由管理部門、利益相關(guān)者進(jìn)行客觀評價，總結(jié)項目預(yù)算管理經(jīng)驗，為后續(xù)其他項目預(yù)算管理與評價提供參考。

（二）引入多元評價主體，建立全面績效評價指標(biāo)體系

政府會計制度改革后，事業(yè)單位預(yù)算績效評價逐步趨于客觀，但仍存在以少數(shù)主體評價為主、忽視其他主體評價意見的現(xiàn)象。為保證預(yù)算績效評價真實、客觀、準(zhǔn)確，仍需要引入多元評價主體，從不同角度評價項目的實施效果，進(jìn)一步完善預(yù)算績效評價體系。

首先，引入多元主體參與預(yù)算績效評價。目前，我國事業(yè)單位預(yù)算績效評價仍以內(nèi)部自評為主，上級管理部門評價為輔。從內(nèi)部自評角度來看，事業(yè)單位項目開展關(guān)系到單位的整體利益，倘若給予項目預(yù)算績效評價較低，無疑會對整個事業(yè)單位產(chǎn)生影響，因而為保障自身利益也會適當(dāng)給予較高的評價。而上級主管部門對項目開展情況并不完全了解，也不能完全做到專業(yè)化評價，評價結(jié)果同樣存在失準(zhǔn)的情況。因此，為保證事業(yè)單位預(yù)算績效評價精準(zhǔn)，應(yīng)嘗試引入第三方評價機構(gòu)，并要求其根據(jù)政府會計制度改革后制定的一系列標(biāo)準(zhǔn)開展評價[4]。這類第三方機構(gòu)具有專業(yè)資質(zhì)，能夠提供更為全面的評價，更能準(zhǔn)確反映事業(yè)單位的真實情況。

其次，建立全面的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。以往，事業(yè)單位預(yù)算績效評價指標(biāo)過于單一，以財務(wù)性指標(biāo)為主。但是，政府會計制度改革對事業(yè)單位提出了更高的要求，需要將非財務(wù)性指標(biāo)納入評價體系。對于事業(yè)單位而言，非財務(wù)性指標(biāo)以社會公眾滿意度為主，如社會貢獻(xiàn)率、社會滿意度排名、投訴率等，這些雖然不會對事業(yè)單位的生存和發(fā)展產(chǎn)生直接影響，卻會損害單位的形象，需要事業(yè)單位予以高度重視，并形成“財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)結(jié)合”“經(jīng)濟(jì)效益與社會效益結(jié)合”的全面績效評價指標(biāo)體系。

再次，充分汲取和借鑒企業(yè)預(yù)算績效評價經(jīng)驗。一些企業(yè)在預(yù)算績效評價上具有一定的先進(jìn)性，尤其是在財務(wù)性指標(biāo)評價方面具有更為細(xì)致、操作性更強的措施。事業(yè)單位可以嘗試向這部分企業(yè)學(xué)習(xí)，積極引入企業(yè)預(yù)算績效評價方法，尤其是引入先進(jìn)的評價方式，保證事業(yè)單位預(yù)算績效評價更為精準(zhǔn)。同時，事業(yè)單位之間也可以相互學(xué)習(xí)，結(jié)合自身的實際情況制定更加合理的評價方法，促進(jìn)單位預(yù)算績效評價更為有效[5]。

（三）加大評價結(jié)果應(yīng)用力度，重視預(yù)算績效評價監(jiān)督

政府會計制度改革后，事業(yè)單位預(yù)算績效評價仍具有一定局限性，其根源就是評價結(jié)果應(yīng)用范圍狹窄，這就需要加大評價結(jié)果應(yīng)用力度，重視預(yù)算績效評價監(jiān)督。

首先，加強績效管理工作，拓展預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用范圍。事業(yè)單位要構(gòu)建事前、事中、事后結(jié)合的績效管理體系。在事前管理方面，要由財會人員與部門管理者共同商議確定預(yù)算目標(biāo)，保障預(yù)算制定既蘊含專業(yè)財務(wù)知識，又符合各部門實際運行情況。由部門管理者參與預(yù)算目標(biāo)制定，也更容易讓該部門遵守和執(zhí)行。在事中管理方面，預(yù)算管理要貫徹于各部門工作實踐、項目執(zhí)行之中，對涉及的預(yù)算資金實施全流程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)資金使用與預(yù)算不符之處，并對執(zhí)行工作加以調(diào)整。在事后管理方面，要依照科學(xué)流程對預(yù)算支出項目進(jìn)行歸集、分配、結(jié)轉(zhuǎn)，并對資金的使用進(jìn)行統(tǒng)計歸檔，便于日后對預(yù)算項目進(jìn)行檢查和監(jiān)督[6]。此外，評價結(jié)果應(yīng)用對于預(yù)算績效評價開展具有督促作用，只有評價結(jié)果應(yīng)用廣泛，才能夠?qū)Ω鲘徫粏T工起到激勵作用。對此，可以將預(yù)算績效評價結(jié)果與職位晉升、培訓(xùn)機會、福利待遇掛鉤，讓崗位工作人員意識到預(yù)算績效評價結(jié)果的重要性，從而主動在工作中重視評價，依照評價結(jié)果更好地完成相關(guān)工作。

其次，科學(xué)選定預(yù)算績效評價監(jiān)督內(nèi)容和方法。事業(yè)單位預(yù)算績效評價涉及的內(nèi)容眾多，在監(jiān)督力量有限的情況下，應(yīng)優(yōu)先對重點內(nèi)容予以評價監(jiān)督：一是預(yù)計產(chǎn)出的完成度和未來趨勢，如事業(yè)單位生產(chǎn)或服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、時效；二是預(yù)計效果的完成度和未來趨勢，如事業(yè)單位生產(chǎn)或服務(wù)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、可持續(xù)影響等；三是服務(wù)對象的滿意度完成度和未來趨勢，如滿意率、投訴率等。通過對這些重點內(nèi)容的評價監(jiān)督，提高預(yù)算評價的準(zhǔn)確度。同時，還需要對事業(yè)單位項目建設(shè)中預(yù)算資金的使用情況，如是否存在超預(yù)算現(xiàn)象、是否存在挪用資金現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)控。為保證預(yù)算績效評價監(jiān)督順利進(jìn)行，事業(yè)單位應(yīng)采取目標(biāo)比較法，以定性與定量結(jié)合的方式，將預(yù)算管理的現(xiàn)實情況與預(yù)期進(jìn)行對比，從而對預(yù)算績效結(jié)果進(jìn)行客觀評價。

再次，實施預(yù)算績效考核結(jié)果問責(zé)機制。為督促職能部門及其工作人員完成預(yù)算管理目標(biāo)，就需要構(gòu)建問責(zé)機制，在嚴(yán)格依照績效管理流程進(jìn)行評價后，對于存在重大問題的就需要對相關(guān)部門負(fù)責(zé)人予以問責(zé)。實施績效考核結(jié)果問責(zé)機制，不僅是為了與預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用匹配，更是對各崗位負(fù)責(zé)人的一種激勵和督促，只有建立嚴(yán)格的問責(zé)機制，才能確保預(yù)算管理目標(biāo)得以實現(xiàn)。

四、結(jié)語

績效管理是指行政事業(yè)單位與財政部門就績效目標(biāo)的設(shè)置與實現(xiàn)達(dá)成共識，從而使政府公共投資項目高效運作、財政資金得到高效利用的管理過程?！墩畷嬛贫取穼κ聵I(yè)單位預(yù)算績效管理提出了全新的要求，事業(yè)單位需要以宣傳培訓(xùn)為抓手，更新預(yù)算績效評價理念；引入多元主體，完善預(yù)算績效評價體系；加大預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用力度，重視預(yù)算績效評價監(jiān)督等，在達(dá)到《政府會計制度》要求的同時，優(yōu)化和完善事業(yè)單位預(yù)算績效評價工作。