以系統(tǒng)性思維化解農(nóng)村矛盾糾紛探析

趙夢陽

（中共北京市延慶區(qū)委黨校）

2020年，中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》提出，走出一條符合中國國情、體現(xiàn)新時(shí)代特征的中國特色社會主義法治鄉(xiāng)村之路，為全面依法治國奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的二十大報(bào)告指出，要完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。直面農(nóng)村矛盾糾紛，研究矛盾、解決矛盾，一方面站位要高，堅(jiān)持依法行政，自上而下減少矛盾源；另一方面要系統(tǒng)治理，多管齊下，完善多元矛盾化解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治、法治、德治“三治”融合。

一、農(nóng)村矛盾糾紛的類型與化解方向

（一）農(nóng)村矛盾糾紛的類型

按照矛盾內(nèi)容來看，當(dāng)前常見的農(nóng)村矛盾糾紛包括：一是征地拆遷過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益矛盾。例如，沒有按照國家規(guī)定的法律法規(guī)執(zhí)行，隨意占用農(nóng)民的土地；土地補(bǔ)償款發(fā)放不到位，沒有按照國家規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；拆遷農(nóng)民住房安置、失地農(nóng)民再就業(yè)等問題；拆遷土地涉及的流轉(zhuǎn)、承包、繼承等問題引起的矛盾。二是鄉(xiāng)村治理方面的矛盾，尤其是村民自治方面的矛盾。具體包括村干部不按照程序或者偽造程序文件隨意決策、村務(wù)不公開或公開不到位、村干部利用集體土地流轉(zhuǎn)等機(jī)會尋租貪腐等。三是宗族抱團(tuán)與其他村民產(chǎn)生矛盾。一些農(nóng)村是以不同的姓氏家族組成的，村民存在濃厚的家族意識，當(dāng)宗族利益與其他村民的利益出現(xiàn)分歧時(shí)，容易產(chǎn)生矛盾糾紛。四是鄰里之間的矛盾，主要涉及宅基地糾紛、耕地糾紛、相鄰權(quán)等問題。五是村民的美好生活需要與公共服務(wù)供給不足之間的矛盾。如在教育、文化、醫(yī)療等方面，村民享受到的公共服務(wù)與市民相比相對不足，有的村民產(chǎn)生了不平衡心理。同時(shí)，隨著村民民主、公平意識的覺醒，對村委會的民主管理要求也會相應(yīng)地提高。

（二）農(nóng)村矛盾糾紛的變化趨勢

一是矛盾糾紛主體外向化。由傳統(tǒng)型的熟人之間、村莊內(nèi)部成員之間的矛盾糾紛為主，逐步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代型的村民與外部公民或法人的矛盾糾紛、村民與基層政權(quán)之間的矛盾糾紛為主。 二是矛盾糾紛類型擴(kuò)大化。由傳統(tǒng)型的婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛為主的簡單民事糾紛，逐步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代型的經(jīng)濟(jì)糾紛、干群關(guān)系糾紛、宅基地糾紛、農(nóng)地征收糾紛為主，而且群體性矛盾糾紛有所上升，甚至出現(xiàn)了民事糾紛、行政糾紛、輕微刑事糾紛相互結(jié)合的復(fù)雜情況。 三是矛盾糾紛動因利益化。由傳統(tǒng)型的出于“咽不下這口氣”“討個(gè)說法”的動因，逐步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代型的經(jīng)濟(jì)利益糾紛，糾紛動因的利益化趨勢越來越明顯。四是矛盾糾紛因果復(fù)雜化。現(xiàn)代型的農(nóng)村矛盾糾紛很多不再是“一個(gè)原因?qū)?yīng)一個(gè)結(jié)果”的關(guān)系，而是“一個(gè)原因多種結(jié)果”“多個(gè)原因一個(gè)結(jié)果”“多個(gè)原因多個(gè)結(jié)果”等復(fù)雜的關(guān)系。矛盾糾紛的后果也不僅僅涉及一兩個(gè)人的利益，而是演變?yōu)殛P(guān)系著一些群體的利益。五是矛盾糾紛處理多元化。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，農(nóng)民的心態(tài)有了巨大變化，維權(quán)意識越來越強(qiáng)，“多一事不如少一事”“厭訟”“隱忍”等特征越來越淡化。出于自身利益的維護(hù)，農(nóng)民會采取多種辦法維權(quán)，甚至出現(xiàn)群體上訪等較極端手段。

（三）農(nóng)村矛盾糾紛的化解方向

從矛盾糾紛化解方式上看，武力壓服方式、權(quán)力壓制方式、道德倫理方式、法律規(guī)則方式在歷史的不同階段都曾扮演重要角色。隨著法治社會建設(shè)進(jìn)程的日益加快，以訴訟為主的方式越來越受到村民的重視。具體來說，村民在遇到矛盾糾紛時(shí)，選擇的解決方式一般有雙方和解、民間調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁和訴訟、訴諸暴力、網(wǎng)上曝光、信訪等。大部分較小的矛盾糾紛主要通過雙方和解、民間調(diào)解、人民調(diào)解等解決，確實(shí)無法解決的，一般會選擇向法院提起訴訟。主動選擇行政調(diào)解和司法調(diào)解的村民較少，而極少數(shù)村民會選擇訴諸暴力、網(wǎng)上曝光、上訪等較極端手段。

二、當(dāng)前部分農(nóng)村以系統(tǒng)性思維化解矛盾糾紛存在的問題

（一）以壓制矛盾代替解決矛盾仍有發(fā)生

這種方式一般表現(xiàn)為用震懾方式使作為矛盾主體的一方偃旗息鼓。隨著農(nóng)村基層政權(quán)的凈化、掃黑除惡專項(xiàng)工作的開展，目前這些情況已經(jīng)比較少見，但并未完全根除，其原因是多方面的，既有法治政府建設(shè)、依法行政不到位等方面的原因，也有政策執(zhí)行不能適應(yīng)社會發(fā)展新變化的因素。一些基層政府無力解決少數(shù)歷史遺留問題時(shí)，會希望村級組織能夠適當(dāng)強(qiáng)勢壓制，充當(dāng)“隔離墻”“降壓藥”，暫時(shí)性地解決問題。另外，城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得農(nóng)村社會發(fā)生了巨大的變化，勞動力人口流出普遍，“三留守”等成為當(dāng)前農(nóng)村較為突出的問題，兒童、老人、婦女、殘疾人等弱勢群體在農(nóng)村占比較大，“發(fā)聲”能力不足，他們的矛盾糾紛往往得不到重視，在一定程度上導(dǎo)致了以壓制矛盾代替解決矛盾的發(fā)生。

（二）多元調(diào)解制度作用發(fā)揮不足

多元調(diào)解制度一般由人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解構(gòu)成。雖然相關(guān)制度體系已經(jīng)比較完善，但在實(shí)際運(yùn)行過程中還存在著一些問題。一是相關(guān)單位重視不夠。雖然很多地區(qū)成立了三級調(diào)解委員會，村級調(diào)解室也都進(jìn)行了基礎(chǔ)性建設(shè)，但在一些農(nóng)村地區(qū)存在名不副實(shí)現(xiàn)象，人民調(diào)解組織權(quán)威性發(fā)揮不足。二是調(diào)解制度宣傳不夠。部分地區(qū)農(nóng)民在發(fā)生矛盾糾紛后，當(dāng)事人不知道找誰調(diào)解，不知道調(diào)解失敗后怎么辦。三是調(diào)解人員素質(zhì)良莠不齊。除公安、法院的調(diào)解人員外，基層調(diào)解人員大多是兼職，法律知識不夠完備，學(xué)歷偏低，政策理解能力水平較低。四是經(jīng)費(fèi)保障不足。部分地區(qū)公檢法司等相關(guān)單位對農(nóng)村矛盾糾紛化解的經(jīng)費(fèi)保障不足，制約了農(nóng)村矛盾糾紛化解工作的正常開展，農(nóng)村各級人民調(diào)解委員會經(jīng)費(fèi)不足削弱了基層調(diào)解人員的工作積極性。五是農(nóng)村矛盾糾紛化解考核制度不夠完善。部分單位沒有建立農(nóng)村矛盾糾紛化解專項(xiàng)考核機(jī)制，沒有充分發(fā)揮多元調(diào)解制度的作用。六是調(diào)解過程忽略法治思想。一些農(nóng)村的矛盾糾紛化解工作采用了民間傳統(tǒng)、鄉(xiāng)規(guī)民約等非法律性規(guī)范規(guī)則來開展，調(diào)解規(guī)則具有一定的不確定性，少數(shù)調(diào)解人員用哄、騙、嚇等手段促使對方和解，導(dǎo)致糾紛主體在調(diào)解程序中參與性不足，調(diào)解結(jié)果的公正性沒有得到保障。七是農(nóng)村矛盾糾紛化解組織協(xié)同性不足。目前，部分農(nóng)村矛盾糾紛化解是依靠司法行政單位、人民調(diào)解委員會以及基層政府分線作戰(zhàn)，沒有形成合力，制度銜接不足。

（三）訴訟手段解決農(nóng)村矛盾糾紛仍待完善

雖然訴訟手段在農(nóng)村矛盾糾紛化解中起到重要的作用，但在部分地區(qū)仍存在一些不容忽視的問題。從制度上看，一是基層的司法資源不足，城鄉(xiāng)分配不均衡，法律服務(wù)體系不夠完善；二是與其他解決方式相比，訴訟成本相對高昂、程序較為復(fù)雜、執(zhí)行過程較長等因素使得農(nóng)民有所顧慮；三是司法工作人員素質(zhì)良莠不齊，不能在每個(gè)案件中都體現(xiàn)出公平正義。從內(nèi)容上看，訴訟手段在農(nóng)村矛盾糾紛化解中有時(shí)顯得力不從心。一是目前我國法律體系仍不夠成熟完善，當(dāng)新型矛盾糾紛大量涌現(xiàn)，且呈現(xiàn)出復(fù)雜化的特征，一些矛盾糾紛沒有相對應(yīng)的法律規(guī)定和判例，使得法官也無所適從；二是法院處理的農(nóng)村矛盾糾紛中，大量都是土地糾紛，由于農(nóng)村土地的特殊性和歷史原因，法院能夠真正解決的只占一部分，例如，農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房本身就是非法的，涉及小產(chǎn)權(quán)房的一房多賣、以小產(chǎn)權(quán)房抵押進(jìn)行民間借貸、小產(chǎn)權(quán)房的繼承等問題法院處理起來難度較大。

（四）信訪制度并非是矛盾糾紛化解的“最后防線”

信訪制度是一種由歷史原因形成的制度，用信訪來解決部分矛盾糾紛是一種非常態(tài)的方式。當(dāng)農(nóng)民用了很多方式在當(dāng)?shù)厝詿o法得到滿意結(jié)果時(shí)，往往希望通過上訪、“告御狀”等方式實(shí)現(xiàn)問題的徹底解決。這需加強(qiáng)引導(dǎo)與甄別。一方面，有些問題并無萬全解決之道，歷史原因、證據(jù)缺乏、損害他人或公共利益，都可能成為當(dāng)前問題解決的阻卻事由；另一方面，信訪如果成為難題解決的“靈丹妙藥”，等于直接繞過了常規(guī)的法治體系和多元調(diào)解體系。從成本上說，信訪耗時(shí)較長，上訪者投入的人財(cái)物成本巨大，故而信訪不應(yīng)成為一種常態(tài)化的問題解決之道。另外，少數(shù)農(nóng)民有意避開多元調(diào)解方式和訴訟程序，直接采用信訪方式，試圖通過上訪來獲取特殊權(quán)益，更需杜絕。

（五）依法行政落實(shí)有待提升

從近年來出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房糾紛、違章建設(shè)、違規(guī)拆遷等現(xiàn)象可以看出，部分基層政府落實(shí)監(jiān)管責(zé)任仍有紕漏，不作為、亂作為現(xiàn)象仍有發(fā)生。對基層政府不滿的農(nóng)民，在發(fā)生矛盾糾紛時(shí)自然也不愿接受政府的調(diào)解，成為潛在的不穩(wěn)定因素，甚至造成信訪事件。在“穩(wěn)定壓倒一切”的政策導(dǎo)向下，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維缺失，為完成維穩(wěn)任務(wù)，沒有遵從法治理念、法律精神、法律規(guī)定來行使權(quán)力、作出決策，依法行政水平仍需提升。另外，由于行政執(zhí)法具有很強(qiáng)的專業(yè)性，因此學(xué)習(xí)不夠也是依法行政落地不實(shí)的重要因素。

（六）基層治理水平參差不齊

一般來說，治理體系比較完善、村民廣泛參與村務(wù)管理的農(nóng)村，矛盾糾紛比較少；反之，則矛盾糾紛比較多。少數(shù)村干部能力水平一般，沒有得到村民的充分認(rèn)可，調(diào)解矛盾糾紛的能力不足、經(jīng)驗(yàn)匱乏，調(diào)解結(jié)果不能真正讓矛盾主體滿意；還有一些村干部存在以權(quán)謀私心理，喜歡“一言堂”，導(dǎo)致農(nóng)村矛盾糾紛產(chǎn)生。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，農(nóng)村善治之路開啟，鄉(xiāng)村治理在黨組織建設(shè)、自治法治德治融合推進(jìn)等方面取得了很大進(jìn)步，但受制于歷史原因和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理進(jìn)度不一，治理水平呈現(xiàn)出參差不齊的情況，這種差異性有時(shí)也會引起村民對比，造成心理失衡，成為矛盾糾紛的一個(gè)次級來源。

三、以系統(tǒng)性思維化解農(nóng)村矛盾糾紛的對策建議

（一）嚴(yán)格依法行政，加強(qiáng)普法宣傳教育

一是依法行政，建設(shè)法治政府。積極推進(jìn)法治政府建設(shè)，不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全各項(xiàng)規(guī)章制度，依法有效化解糾紛，使依法行政成為政府決策的先決條件。強(qiáng)化執(zhí)法保障，將更多優(yōu)秀的執(zhí)法人員安排到基層一線，不斷加強(qiáng)執(zhí)法人員的思想政治教育和法治能力教育。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)，要求領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，在行使權(quán)力的過程中始終做到有理、有據(jù)、有節(jié)，為廣大人民群眾辦實(shí)事，切實(shí)滿足法治鄉(xiāng)村建設(shè)需求，保障社會健康有序發(fā)展。

二是加強(qiáng)普法宣傳教育，提高農(nóng)村居民的法治意識。選擇一些與村民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的法律知識，重點(diǎn)向村民宣傳關(guān)于多元調(diào)解、依法訴訟、村民自治、預(yù)防詐騙等方面的法律知識，增強(qiáng)普法教育工作的針對性，加強(qiáng)對村民依法維權(quán)意識的培養(yǎng)，讓村民更好地樹立遵紀(jì)守法的意識。加強(qiáng)對村干部的法治教育，提高村“兩委”班子成員的政治素養(yǎng)和法治能力，使其在調(diào)解矛盾糾紛中更好地發(fā)揮作用。

三是加強(qiáng)危機(jī)管理，完善應(yīng)急處置機(jī)制。創(chuàng)新危機(jī)管理方式，加強(qiáng)危機(jī)預(yù)防體系建設(shè)。依托城市服務(wù)管理指揮平臺，建立矛盾糾紛排查調(diào)處聯(lián)動機(jī)制，做到統(tǒng)一受理、限時(shí)辦理、督查反饋，提供“一站式”矛盾糾紛化解服務(wù)。發(fā)生群體性沖突時(shí)，要能夠及時(shí)了解情況，積極應(yīng)對，社會面防控與輿論引導(dǎo)同步進(jìn)行，妥善化解矛盾糾紛，最大化減少負(fù)面影響。

（二）完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制

一是建立矛盾糾紛排查機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。對農(nóng)村矛盾糾紛進(jìn)行有效的排查預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素等易引發(fā)群體性、突發(fā)性事件的隱患，并及時(shí)介入進(jìn)行化解。堅(jiān)持集中排查與經(jīng)常性排查相結(jié)合，定期匯總各村矛盾糾紛情況和不穩(wěn)定因素，召開矛盾糾紛排查形勢研判會，分析矛盾原因及危害程度，商討解決方案。明確排查重點(diǎn)，全面了解涉事人員的情況，有效落實(shí)糾紛化解責(zé)任。

二是做好接訴即辦工作，暢通訴求表達(dá)渠道。接訴即辦是指建立群眾訴求快速響應(yīng)機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)等應(yīng)當(dāng)對群眾服務(wù)熱線、媒體、互聯(lián)網(wǎng)及第三方評估機(jī)構(gòu)等反映的群眾合理合法訴求及時(shí)受理，屬于職責(zé)范圍內(nèi)的，接訴即辦；對于跨地區(qū)、跨部門的事項(xiàng)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌調(diào)度市、區(qū)人民政府職能部門及公共服務(wù)企業(yè)辦理。完善訴求表達(dá)機(jī)制，防止矛盾糾紛升級為暴力事件。暢通政府與村民之間溝通聯(lián)系的渠道，加強(qiáng)情感交流，促進(jìn)矛盾糾紛的化解。相關(guān)部門應(yīng)集中商討、共同研究、主動作為，解決好疑難問題和歷史遺留問題，下大力氣解決涉及農(nóng)村土地糾紛等疑難雜癥，增強(qiáng)村民的幸福感與獲得感。

三是完善多元調(diào)解機(jī)制，及時(shí)化解矛盾糾紛。首先，加大投入力度，完善激勵(lì)機(jī)制。加大多元調(diào)解工作人、財(cái)、物的投入，積極推行“以案定補(bǔ)”與“以職定補(bǔ)”，多方籌集資金，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處，改變一些調(diào)解組織只掛牌不運(yùn)轉(zhuǎn)的“空殼”現(xiàn)象。其次，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善銜接機(jī)制。司法、法院、檢察院、信訪等部門規(guī)范各項(xiàng)對接程序，加強(qiáng)調(diào)解前、調(diào)解中、調(diào)解后三個(gè)階段的銜接工作。最后，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，完善培訓(xùn)機(jī)制。堅(jiān)持專業(yè)化、知識化、年輕化的原則，聘用專職調(diào)解員，吸納法律工作者為兼職調(diào)解員參與調(diào)解，優(yōu)化調(diào)解隊(duì)伍結(jié)構(gòu)；制訂調(diào)解員培訓(xùn)計(jì)劃，切實(shí)提高調(diào)解隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

四是建立訴訪分離機(jī)制。轉(zhuǎn)變部分農(nóng)民“信訪不信法”思想，探索建立訴訪分離機(jī)制，解決信訪渠道入口過寬的問題，將涉法涉訴案件納入法治軌道。進(jìn)一步運(yùn)用法治思維和法治方式來推進(jìn)信訪工作，依法分類處理信訪訴求。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)

一是選優(yōu)配強(qiáng)村“兩委”班子，加強(qiáng)基層組織建設(shè)。在保證合法選舉的前提下，提升村“兩委”班子成員依法治村能力。引導(dǎo)村“兩委”班子成員將農(nóng)村矛盾糾紛化解作為重要工作來抓，并納入村干部的政績考核。利用網(wǎng)格化管理，將農(nóng)村矛盾糾紛化解任務(wù)落實(shí)到人。積極吸納優(yōu)秀黨員和熱心群眾加入村委會工作中，提升村級組織工作效能。

二是規(guī)范村務(wù)管理，保證村務(wù)公開透明。提高鄉(xiāng)村治理能力，將“能人治村”模式逐步變革成制度管人、流程辦事，建立一套完善的工作程序，將有爭議的村務(wù)情況及時(shí)公示出來，保障村民的知情權(quán)，開誠布公地解決矛盾糾紛。

三是提升村民參與治理的積極性。農(nóng)民參與到與自身利益相關(guān)的村務(wù)管理工作中，既能保障自身權(quán)益，監(jiān)督基層組織工作，又能對村務(wù)管理工作有更多的了解，減少猜疑與防備，從而在很大程度上減少干群誤會和矛盾糾紛。

四是開展新時(shí)代文明實(shí)踐活動。首先，大力發(fā)展農(nóng)村文化，建設(shè)農(nóng)村文化室、文化屋、文化大禮堂等。其次，倡導(dǎo)村民學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識，提高文化素質(zhì)，形成尊老愛幼、和睦相處的良好風(fēng)氣。最后，有效發(fā)揮村規(guī)民約、家風(fēng)家訓(xùn)在家庭建設(shè)、鄉(xiāng)村治理等方面的作用，讓村規(guī)民約不但“寫到墻上”，還能走進(jìn)村民心里。

五是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值；利用農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社壯大村集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民的收入；加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，“忙起來”“富起來”后，農(nóng)村矛盾糾紛自然就會減少。

四、結(jié)語

如果將農(nóng)村矛盾糾紛的解決出路僅僅限定在農(nóng)村范圍內(nèi)，那么一些問題將無解；只有堅(jiān)持依法治國，建設(shè)法治政府、建設(shè)民主法治示范村，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力和水平現(xiàn)代化，堅(jiān)持綜合治理、系統(tǒng)治理，才能從根源上減少農(nóng)村矛盾糾紛的發(fā)生。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮多元調(diào)解機(jī)制的作用，必將促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、農(nóng)民安居樂業(yè)。