鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題研究

彭文奇

(廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541006)

一、 相關(guān)概念界定

(一)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)

實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是黨中央著眼于當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀所做出的重大部署，是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)[1]。 新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的繼續(xù)發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅僅是在經(jīng)濟(jì)方面取得發(fā)展，更重要的是在生態(tài)、文化、教育、科技等方面的全面發(fā)展。 新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該是多方面的、無短板的，是能夠建設(shè)美麗宜居的生活環(huán)境、富足的精神生活以及能夠促進(jìn)農(nóng)民自身發(fā)展的戰(zhàn)略。 黨的十九屆五中全會(huì)指出在“十四五”時(shí)期，鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)要提升到更加重要的位置。 新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是繼精準(zhǔn)扶貧后取得脫貧攻堅(jiān)偉大勝利的又一重大造福農(nóng)民的民生工程，其聚焦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村提供更加豐富的公共產(chǎn)品提供了更加科學(xué)的依據(jù)。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品

公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同樣農(nóng)村公共產(chǎn)品也分為農(nóng)村純公共產(chǎn)品和農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品。 農(nóng)村純公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，是所有在農(nóng)村內(nèi)的村民能享受到的，而農(nóng)村的準(zhǔn)公共產(chǎn)品也叫混合產(chǎn)品，具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性和有限的非排他性[2]。 而不管是農(nóng)村純公共產(chǎn)品還是農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，都與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。

農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如道路建設(shè)、電網(wǎng)設(shè)置、水利工程等；義務(wù)教育與文娛活動(dòng)，例如農(nóng)村內(nèi)的學(xué)校以及文化廣場(chǎng)等；信息與技術(shù)服務(wù)，例如對(duì)農(nóng)田作物的種植請(qǐng)專業(yè)的人員對(duì)村民進(jìn)行培訓(xùn)，使其掌握種植技術(shù)；社會(huì)保障和社會(huì)福利，包括一些對(duì)老弱病殘的救助等。

二、 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給取得的成就

我國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)得到了較快的發(fā)展，國家對(duì)農(nóng)村的建設(shè)也是十分的重視。 在“十一五”“十二五”的規(guī)劃下，我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給得到了大幅度的提升。 “十三五”期間，在2017 年首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更加推動(dòng)了我國農(nóng)村對(duì)公共產(chǎn)品供給的增加，在農(nóng)村地區(qū)有了許多重大建設(shè)項(xiàng)目，帶動(dòng)了對(duì)農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)的投資。 2016 年到2020 年9 月，第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資累計(jì)達(dá)到8.64 萬億元，是“十二五”時(shí)期的1.66 倍。 同時(shí)面對(duì)新冠疫情的影響，國家還加大了財(cái)政撥款，充實(shí)資金。 “十三五”以來，為了改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的重點(diǎn)放在農(nóng)村，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級(jí)。 具體如下:

一是農(nóng)田質(zhì)量得到了提升。 到“十三五”期末，完成8 億畝旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，農(nóng)田質(zhì)量得到了大幅度提升，抗災(zāi)減災(zāi)能力顯著增強(qiáng)。 二是農(nóng)業(yè)機(jī)械化得到全面發(fā)展，機(jī)械作物明顯增加，全國農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力達(dá)到10.28 億千瓦，農(nóng)作物耕種收獲的機(jī)械化率超過70%。 三是農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)。 2019 年底，農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可靠的供電服務(wù)全覆蓋。 四是“四好農(nóng)村路”深入推進(jìn)。2019 年底，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村實(shí)現(xiàn)通硬化路，村村實(shí)現(xiàn)通郵，97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了快遞網(wǎng)點(diǎn)。 五是農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)。 2019 年底，農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可靠的供電服務(wù)全覆蓋。 寬帶網(wǎng)絡(luò)加快覆蓋，到2020 年9 月，農(nóng)村通光纖和4G 已達(dá)到98%以上。六是農(nóng)村飲水安全問題的解決。 到2020 年6 月底，八成以上的農(nóng)村人口喝上了自來水。 七是住房保障問題。 作為貧困人口脫貧的基本要求和核心指標(biāo)，到2020 年6 月底，全國所有建檔立卡貧困戶均已實(shí)現(xiàn)住房安全有保障。 “十三五”期間，農(nóng)村人居環(huán)境整治穩(wěn)步推進(jìn)。 到2020 年8 月底，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過65%，生活垃圾收運(yùn)處置體系覆蓋90%以上行政村[3]。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足

農(nóng)村地區(qū)由于受到多種因素的限制，對(duì)比城市地區(qū)來說公共產(chǎn)品供給普遍是不充足的[4]。 作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，我國在農(nóng)村地區(qū)的資金投入是偏低的，在公共產(chǎn)品的供給上也不夠充足。 一是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足，如一些農(nóng)田水利灌溉設(shè)施；二是涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給短缺，包括教育、醫(yī)療、社保以及環(huán)境衛(wèi)生等[5]。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量不高

農(nóng)村地區(qū)對(duì)比城市來說公共產(chǎn)品供給質(zhì)量不高[6]。 以醫(yī)療資源為例，在城市有許多大型的高等級(jí)的醫(yī)院，有高水平的醫(yī)護(hù)人員和完善的醫(yī)療體系，但在農(nóng)村的醫(yī)院很多大型的醫(yī)療儀器是沒有的，例如要做核磁共振檢查必須去縣級(jí)以上的醫(yī)院。 同時(shí)，醫(yī)院的醫(yī)護(hù)人員醫(yī)療水平不及城市的醫(yī)護(hù)人員，對(duì)一些疑難雜癥需要進(jìn)行轉(zhuǎn)診。 在農(nóng)村的一些醫(yī)院也沒有條件進(jìn)行手術(shù)，對(duì)一些突發(fā)情況還需要送往縣級(jí)以上的醫(yī)院。 此外，農(nóng)村地區(qū)的敬老院大部分只是負(fù)責(zé)老人們的一日三餐，缺乏文娛活動(dòng)，對(duì)老人們精神上的需求缺乏關(guān)注[7]。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不均衡

農(nóng)村的一些建設(shè)往往不具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，這就容易導(dǎo)致一些公共產(chǎn)品例如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃劃布局不合理[8]。 并且沒有切實(shí)調(diào)查村民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的真正意愿，造成了一些基礎(chǔ)設(shè)施的使用率低下，也浪費(fèi)了資源。 同時(shí)一些地方政府為了自身的政績(jī)或完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，盲目地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不考慮當(dāng)?shù)貙?shí)情。 更有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間不能協(xié)同合作，為了政績(jī)相互攀比而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不協(xié)調(diào)。

三、 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨困境的原因

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金缺乏有效保障

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，我國對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資總量是呈不斷上升趨勢(shì)的，但是農(nóng)村中公共產(chǎn)品的數(shù)量對(duì)比農(nóng)業(yè)建設(shè)占總支出的比重來說，資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。 農(nóng)村公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性決定了其大部分的資金投入都是來源于政府，然而我國長(zhǎng)期以來公共產(chǎn)品的供給大部分是以城市為先，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金缺乏有效的保障。

(二)農(nóng)村地區(qū)區(qū)域之間差距大

歷史、地理等因素造成我國東中西部地區(qū)差異比較大，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要優(yōu)于中西部地區(qū)。而同樣在農(nóng)村地區(qū)，區(qū)域之間的發(fā)展也存在著很大的差距。 在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給普遍數(shù)量多、質(zhì)量好，后期的管護(hù)也比較及時(shí)；而在西部和偏遠(yuǎn)地區(qū)，大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的數(shù)量和質(zhì)量都不如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村[9]。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不健全

人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求是豐富且多樣的，不僅要求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，更要求能夠得到精神上的滿足。 但是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不健全[10]，還無法滿足農(nóng)村地區(qū)人民的精神文化層面的需求[11]。

政府存在管理體制缺位，權(quán)責(zé)不明晰。 目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，政府、村集體、農(nóng)民之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不明確，供給和使用主體管護(hù)意識(shí)薄弱，給農(nóng)村公共產(chǎn)品管護(hù)造成很大困難[12]。 例如鄉(xiāng)村的道路建設(shè)數(shù)量在“十三五”期間有了長(zhǎng)足的增長(zhǎng)，大部分有人居住的地方都通了路，但是后期道路的維護(hù)卻不及時(shí)、不到位。 道路的修建并不是一勞永逸的，一分建設(shè)，九分養(yǎng)護(hù)，農(nóng)村道路的行車安全、舒適暢通對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平有著十分重要的戰(zhàn)略意義，然而在農(nóng)村地區(qū)，一個(gè)地方的道路修補(bǔ)的時(shí)間往往長(zhǎng)達(dá)三兩個(gè)月甚至一年，降低了其安全性和使用壽命，也會(huì)影響到使用者的生命、財(cái)產(chǎn)安全。

四、 優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的措施

(一)加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金投入

1.加大政府財(cái)政投入

政府要對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給給予高度的重視，提高相應(yīng)的資金投入。 同時(shí)，對(duì)每筆資金的去向相關(guān)財(cái)政部門都要有切實(shí)的記錄，使其能夠真正地用到公共產(chǎn)品的供給中去。 政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金投入也要依據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況的不同而進(jìn)行恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整，照顧貧困地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，以期協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.推動(dòng)供給主體多元化

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不能只依靠政府的投資，財(cái)政的投資往往都是有限的，必須要有多元的資金來源渠道，推動(dòng)供給主體的多元化。 只有在增加了資金投入的基礎(chǔ)上，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量才能得到提高。

政府要貫徹國家的優(yōu)惠政策，珍惜國家財(cái)政投入，將有限的資金充分地應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中去。 同時(shí)政府要拓寬農(nóng)村銀行的服務(wù)范圍，對(duì)一些企業(yè)在農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目給予優(yōu)惠政策，減息降利，降低項(xiàng)目資金借款門檻，延長(zhǎng)借款年限等，引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)資金，尤其是民營企業(yè)參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。 對(duì)參與了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的企業(yè)可以給予減稅和一些優(yōu)惠政策來吸引社會(huì)資本投資。 聯(lián)合社會(huì)力量，招商引資，拉動(dòng)社會(huì)資本在農(nóng)村進(jìn)行大型公共產(chǎn)品項(xiàng)目的建設(shè)，形成社會(huì)、市場(chǎng)和政府三位一體的局面。

(二)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，拉動(dòng)城鄉(xiāng)聯(lián)合發(fā)展

區(qū)域之間要素要自由、合理地流動(dòng)。 農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的供給存在著區(qū)域差距，為了促使區(qū)域間協(xié)同發(fā)展，可以在區(qū)域間進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不發(fā)達(dá)地區(qū)可以承接發(fā)達(dá)地區(qū)的一些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

城鄉(xiāng)之間要聯(lián)合發(fā)展，以城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展拉動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。 同時(shí)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供水平較高的地區(qū)可以對(duì)水平較低的地區(qū)進(jìn)行幫扶，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)健全農(nóng)村產(chǎn)品供給機(jī)制

1.建立健全完善的需求偏好表達(dá)機(jī)制

加大宣傳，培養(yǎng)主人翁意識(shí)。 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的受益者是村民，要想建設(shè)更加美麗的鄉(xiāng)村，少不了村民自身的參與，契合村民的切身需求。 而村民的參與也不應(yīng)該是盲目的無組織的，需要政府進(jìn)行引導(dǎo)，加大宣傳，組織村民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中來。 首先，要讓村民認(rèn)識(shí)到公共產(chǎn)品是同他們自身的利益切身相關(guān)的，培養(yǎng)他們的主人翁意識(shí)，這樣才能極大地提高村民參與的熱情。 其次，通過宣傳使村民意識(shí)到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要性，愛護(hù)公共產(chǎn)品應(yīng)該是每個(gè)村民義不容辭的責(zé)任，使每個(gè)村民心中都要有責(zé)任感和使命感。

提供需求反饋渠道，體現(xiàn)村民需求偏好。 要了解村民的需求偏好就必須對(duì)其進(jìn)行實(shí)際的調(diào)查，只有在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)村民的需求偏好有足夠的了解才能提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。 而要了解村民的需求偏好就需要提供反饋渠道，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中建立專門收集村民意見的渠道，定期同村民進(jìn)行溝通。 例如可以設(shè)置意見箱，讓村民的意見可以通過意見箱到達(dá)辦公人員手中。

2.完善監(jiān)管體系

對(duì)地方政府為追求政績(jī)而做出的種種不利于農(nóng)村發(fā)展的行為要進(jìn)行監(jiān)管并及時(shí)嚴(yán)肅地處理，肅清政府風(fēng)氣。

對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)問題，政府應(yīng)該設(shè)置專門的責(zé)任部門。 責(zé)任部門需要有計(jì)劃地對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行定期的檢查，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題并通知專業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)行修理與維護(hù)。

五、 總結(jié)

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給事關(guān)上億農(nóng)民的切身利益，同時(shí)也是解決“三農(nóng)”問題的有效手段。 改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況同樣有利于提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。 黨的十九屆五中全會(huì)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上提出新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)并聚焦于農(nóng)村公共產(chǎn)品，是完全符合我國國情的重大部署。 政府應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮引領(lǐng)性的作用，同時(shí)尊重農(nóng)民主體性地位，協(xié)同社會(huì)力量，從而促進(jìn)農(nóng)村更好更快發(fā)展。