基層領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的問題研究
——以B區(qū)為例

邱麗英 寧波市北侖區(qū)審計局

引言

隨著工業(yè)化步伐的不斷加快，一大批大工業(yè)迅速崛起，資源粗放管理、環(huán)境問題突出，綠色生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)峻考驗。黨的二十大報告指出，要加快綠色發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，實施全面節(jié)約戰(zhàn)略。街道作為基層自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護的落實地，很有必要對街道領(lǐng)導(dǎo)干部的上述履職情況進行審計，從而促進領(lǐng)導(dǎo)干部樹立綠色可持續(xù)發(fā)展理念、落實生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任，推動經(jīng)濟社會綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，提高自然資源資產(chǎn)利用效率，建設(shè)好人民美麗家園。B 區(qū)屬于我國東部沿?！伴L三角”經(jīng)濟發(fā)展區(qū)，工商業(yè)經(jīng)濟繁榮；該區(qū)下轄11 個街道，具有豐富自然資源稟賦，有土地、林木、水資源和礦產(chǎn)資源等重要自然資源，并擁有良好的海岸線、濕地和城市綠地等生態(tài)系統(tǒng)。本文試從B 區(qū)開展街道領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計實踐中所面臨的主要問題著手，進行梳理探究并提出解決辦法。

一、B區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計實踐

自然資源資產(chǎn)離任審計作為一種特殊的經(jīng)責(zé)審計，近年來，基層審計尚處于摸索實踐階段。2017 年，B 區(qū)為了全面掌握全區(qū)自然資源資產(chǎn)存量狀況，以5 年衛(wèi)星遙感影像資料為基礎(chǔ)，完成了該區(qū)2012 年至2016 年土地、林木和水等實物資產(chǎn)賬戶；創(chuàng)設(shè)了海洋資源資產(chǎn)實物量賬戶的核算方法，編制了2012 年至2016 年海洋資源資產(chǎn)賬戶；對該區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)關(guān)鍵指標(biāo)進行統(tǒng)計。2018 年至今，B 區(qū)審計局在對六個街道黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計時，同步開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計。B 區(qū)審計局根據(jù)省下發(fā)的工作方案，結(jié)合各街道自然資源稟賦和環(huán)境管理模式進行審計，發(fā)現(xiàn)街道普遍存在基本農(nóng)田“非糧化非農(nóng)化”、違章建筑處理不力等問題。主要問題統(tǒng)計數(shù)據(jù)見下：永久基本農(nóng)田被侵占24 處涉及面積53094 平方米、4 處基本農(nóng)田涉及面積10721 平方米存在荒蕪現(xiàn)象、土地整治項目驗收后管護不到位引起閑置拋荒和變更用途等問題涉及面積15781 平方米；違章建筑整治力度不夠，未處理35 處涉及面積110383 平方米；河道被侵占7 處涉及面積19264 平方米；公益林被侵占7處涉及面積20624 平方米；工業(yè)垃圾等亂倒5 處涉及面積7088平方米；未經(jīng)批準(zhǔn)非法采礦2 處、工業(yè)污水直排1 處等。

上述問題中，其中地類問題突出，究其原因，主要為工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等導(dǎo)致土地資源緊張，部分領(lǐng)導(dǎo)過于重視資源資產(chǎn)眼前的經(jīng)濟價值，漠視其內(nèi)在的生態(tài)價值、文化價值。違章建筑拆除難，雖經(jīng)人民法院行政裁定仍未予執(zhí)行；部分領(lǐng)導(dǎo)對涉違項目存在畏難情緒，認(rèn)為不利于街道發(fā)展，整治壓力大。農(nóng)戶因種糧效益低下轉(zhuǎn)種花木等經(jīng)濟作物種植或禽畜養(yǎng)殖；基層領(lǐng)導(dǎo)紅線意識欠缺，土地資源閑置浪費、環(huán)境污染等尚未形成有效的監(jiān)督問責(zé)體系。以上種種主客觀因素，導(dǎo)致審計整改難以落實。

二、B區(qū)街道領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計存在的主要問題

（一）基層自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)資料不全

1.自然資源資產(chǎn)負(fù)債表未進行動態(tài)持續(xù)更新。B 區(qū)雖編制了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，然而，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表相關(guān)數(shù)據(jù)反映的是某一時間節(jié)點的狀況，因未定期實現(xiàn)動態(tài)更新，未能及時動態(tài)地掌握自然資源資產(chǎn)增減變化，通過自然資源資源實物量變化反映審計問題的設(shè)想無法實現(xiàn)。

2.各職能部門自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)不一致。由于歷史和技術(shù)原因，區(qū)級自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計未細(xì)化到各街道，街道對相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計出于“管理需要”各自獨立；各類自然資源產(chǎn)權(quán)主體之間，不同程度地存在產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，有些甚至將村莊、山體等劃入基本農(nóng)田，如某街道將所轄村9 處山地劃設(shè)為基本農(nóng)田，總面積38.45 萬平方米；街道、國資、農(nóng)林等監(jiān)管部門之間的數(shù)據(jù)維護管理水平懸殊，也會導(dǎo)致數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，如某街道土地數(shù)據(jù)為例，從資產(chǎn)負(fù)債表中取數(shù)耕地面積為2.12 萬畝，國土提供數(shù)據(jù)顯示耕地1.14 萬畝，相差0.98 萬畝，統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺乏可比性，無法在審計過程中起到相互佐證的作用，影響了審計工作的開展。

（二）自然資源資產(chǎn)離任審計定責(zé)較難

首先，自然資源環(huán)境問題本身有其特殊性。基層自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境管理中存在的問題具有長期潛伏性和跨區(qū)域性的特點，部分問題屬于歷史遺留短期內(nèi)無法改變現(xiàn)狀，部分資源開發(fā)利用決策部署在前而問題呈現(xiàn)滯后性，前后任領(lǐng)導(dǎo)之間責(zé)任較難歸屬；B 區(qū)屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，雨量充沛，臺風(fēng)每年時有發(fā)生，河流、大氣等污染具有較強流動性，如果僅以“屬地管理”原則界定被審領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)的管理責(zé)任，容易引起分歧，致使相鄰區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任較難確定。

其次，基層領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任難于厘清。因管理體制尚不健全，機構(gòu)分散、條塊分割，多個監(jiān)管部門交叉管理，綜合協(xié)調(diào)效果不理想，自然資源資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任存在重疊或缺失等，信息不暢、互相扯皮、效率低下問題嚴(yán)重。上下級政府財權(quán)事權(quán)不匹配，常常出現(xiàn)上級決策審批事項多，資源所在地的基層政府往往承擔(dān)更多事權(quán)；監(jiān)督與問責(zé)機制不健全，責(zé)任追究缺位，違法成本低；規(guī)定執(zhí)行彈性過大導(dǎo)致處置不力，約束性條款形同虛設(shè)。如違章建筑整治，多數(shù)屬于存量違建年份已久的問題，處罰權(quán)在自然資源和規(guī)劃局，由城市綜合執(zhí)行局進行違章建筑拆除，具體由街道實施，管理行為和委托責(zé)任脫節(jié)，致使街道領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計在實際操作過程中存在取證難、定責(zé)難度大、落實整改難等情況。

（三）自然資源審計能力建設(shè)不足

自然資源資產(chǎn)離任審計涉及國土、農(nóng)林、環(huán)保、水利等多個全新領(lǐng)域，點多面廣，資源種類多，專業(yè)要求高，技術(shù)跨度大。自然資源資產(chǎn)離任審計依據(jù)的農(nóng)林湖河沙礦等政策法規(guī)繁雜，基層審計人員一時難以收集各級文件，知識儲備嚴(yán)重不足；審計需要廣泛運用地理信息技術(shù)，以此掌握地理環(huán)境的歷史變遷、進行時空數(shù)據(jù)的分析檢索等，而當(dāng)前審計人員中熟悉資源環(huán)境業(yè)務(wù)、地理信息系統(tǒng)等大數(shù)據(jù)處理能力的人員少，專業(yè)技能不能勝任自然資源資產(chǎn)離任審計工作要求；高素質(zhì)業(yè)務(wù)人才培養(yǎng)需要時間積淀，難以滿足眼前急需；跨學(xué)科人才受編制限制引進難、資源相關(guān)業(yè)務(wù)專技人才交流力度不夠，“技術(shù)+審計”融合審計發(fā)展模式難以奏效。目前采用的普遍做法是將該項技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)外包給測繪機構(gòu)進行處理，審計結(jié)果是否全面客觀準(zhǔn)確反映發(fā)現(xiàn)的問題，主要依賴于外部測繪分析人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)判斷能力，局限性較大。審計機構(gòu)未配備使用專業(yè)設(shè)備進行點位確定、面積核實，根據(jù)問題圖斑憑肉眼觀察難以識別，存在審計質(zhì)量風(fēng)險。

（四）審計指標(biāo)評價體系未健全

自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)，當(dāng)前主要在縣市級以上政府領(lǐng)導(dǎo)履職情況試用，具體到街道層級指標(biāo)的實質(zhì)內(nèi)容不多，量化困難，容易造成評價結(jié)果不客觀、不直觀。街道層面缺乏評價數(shù)據(jù)，如街道對單位GDP 用水量下降、空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例、氨氮排放總量減少等具體指標(biāo)未統(tǒng)計，也無法提供測算上述指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，審計評價精準(zhǔn)度受審計主觀影響較大。各街道環(huán)境資源要素存量差別較大，評價指標(biāo)難以統(tǒng)一，造成各街道之間的量化評價沒有可比性，不能公允地反映審計評價結(jié)果。在確定領(lǐng)導(dǎo)干部履職等次方面，基層審計對不同任期、不同街道的領(lǐng)導(dǎo)干部等次進行評價，評價指標(biāo)很難做到定性上的一致性和定量上的可比性，往往將履職評價模糊定性為“較好”，審計結(jié)論以審計意見書的形式出具，審計的客觀性、公正性和權(quán)威性大打折扣。審計成果不足以起到威懾、震撼作用，致使街道領(lǐng)導(dǎo)在思想上未能引起足夠重視。

三、審計對策

（一）摸清自然資源家底，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)檔案

一是收集街道自然資源數(shù)據(jù)?；鶎訉徲嫏C關(guān)應(yīng)及時向區(qū)委審計委員會反映審計實際困難，通過區(qū)委審計委員會的領(lǐng)導(dǎo)部署，要求自然資源相關(guān)職能部門統(tǒng)一測算街道基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；借助各系統(tǒng)技術(shù)力量或政府購買服務(wù)，對各街道耕地、林地、湖河等資源分布、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬進行調(diào)查確認(rèn)，此后街道可根據(jù)實際增減變化調(diào)整，定期再進行復(fù)測，逐步建立完善街道各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。審計部門對以上各項數(shù)據(jù)資料分年度進行采集，將歷年取得的矢量數(shù)據(jù)和解析數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一存儲和分析，形成審計系統(tǒng)自然資源矢量數(shù)據(jù)庫，有利于今后開展項目有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可供對比分析，能更清楚地發(fā)現(xiàn)資源資產(chǎn)變化情況。

二是規(guī)范編制資產(chǎn)負(fù)債表。區(qū)政府應(yīng)組織構(gòu)建自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，自然資源規(guī)劃、環(huán)保等職能部門對各自所轄范圍內(nèi)的資產(chǎn)情況負(fù)責(zé)，建立業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)檔案，按要求及時更新、填報相關(guān)數(shù)據(jù)，打破信息壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。統(tǒng)計部門負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)，制定合理的實施方案，統(tǒng)一取數(shù)口徑、填報時間，各街道通過鏈接按年度編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表；針對自然資源資產(chǎn)類別多、差異大的特點，開發(fā)相應(yīng)的報表應(yīng)用系統(tǒng)，設(shè)置各類自然資源質(zhì)量及數(shù)量變化情況表等，逐步細(xì)化報表數(shù)據(jù)。

（二）借助數(shù)據(jù)分析工具，提高現(xiàn)場審計成效

基層審計機關(guān)應(yīng)加強審計信息化建設(shè)，建立一個運用3S 技術(shù)、融合互聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)分析平臺，使專業(yè)繁雜的數(shù)據(jù)簡單化、使片段零散的數(shù)據(jù)系統(tǒng)化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集、疑點篩查、對比分析、多維度展示等功能。審計人員不僅通過查賬、對圖、核表等傳統(tǒng)審計方法，而且可借助平臺更高效、快速分析各類資源信息，通過數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對、遙感影像疊加分析，快速鎖定疑點數(shù)據(jù)，形成問題清單。現(xiàn)場審計根據(jù)上述疑點有的放矢，一方面通過實地踏勘核實違章建筑、入河排污口等管理狀況。另一方面走訪詢問周邊百姓，進行滿意度調(diào)查，全方位、多維度摸清街道轄區(qū)內(nèi)自然資源現(xiàn)狀，準(zhǔn)確掌握自然資源資產(chǎn)利用和管護情況。

（三）構(gòu)建合理評價指標(biāo)，突出街道職責(zé)特點

根據(jù)2022 年兩辦關(guān)于評價指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見，基層審計應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計六大內(nèi)容的框架下，設(shè)立一級指標(biāo)；再根據(jù)街道所在地自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護特點合理確定審計內(nèi)容，建立適合本區(qū)域的二級指標(biāo)評價體系；結(jié)合區(qū)對街道相關(guān)目標(biāo)任務(wù)考核情況以及街道土地資源管理、污染防治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作開展情況，進行權(quán)重賦分，如土地資源管理方面下設(shè)耕地保護、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治等三級指標(biāo)，耕地保護方面再設(shè)立明細(xì)末級指標(biāo)，如區(qū)政府下達(dá)的各年度耕地保護責(zé)任目標(biāo)是否完成，有無存在建設(shè)用地過快增長、耕地保有量不斷下降的趨勢；數(shù)據(jù)有無弄虛作假，將山地、宅基地等劃為基本農(nóng)田；永久基本農(nóng)田有無種樹挖塘、擴大范圍或超標(biāo)準(zhǔn)占用耕地、棄耕撂荒等；有無向社會公告永久基本農(nóng)田的位置范圍、是否設(shè)立保護標(biāo)志；用地是否規(guī)范審批，有無存在“以租代征”等問題。在評價各街道領(lǐng)導(dǎo)履職情況時，應(yīng)將定性與定量相結(jié)合，盡量用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)尺度衡量責(zé)任，讓評價結(jié)果更具說服力。

（四）加強部門協(xié)調(diào)，促進審計成效

一是建立部門聯(lián)動機制，推進問題線索共享。加強審計監(jiān)督與環(huán)保督察、土地督察、林業(yè)監(jiān)督等其他監(jiān)督之間聯(lián)系，既要破除審計單打獨斗的局面，又要避免重復(fù)監(jiān)督。在審計過程中充分利用各專項監(jiān)督的成果，重點關(guān)注職能部門督察執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的違法占用耕地、非法采礦、突破生態(tài)保護紅線等問題線索，對未及時查處和整改的問題進行現(xiàn)場核查確認(rèn)，通過審計與資源主管部門聯(lián)合監(jiān)督，形成生態(tài)資源保護合力。積極探索“1 ＋N”模式，借助區(qū)委巡查、派駐街道紀(jì)檢組力量，做到審計資源共享，項目線索及時互通，注重審計成果的多方利用。對審計實施過程中，因資源違規(guī)開發(fā)利用、違法占用耕地等問題造成較大影響或較嚴(yán)重后果的事件，基層審計應(yīng)及時積極撰寫專報信息、典型案例予以反映，從區(qū)級層面揭示問題剖析原因，提出可行性審計建議，借助新聞媒體拓寬審計信息公開渠道，最大限度擴大審計影響力。

二是建立問責(zé)機制，促使街道積極進行整改。首先，將審計發(fā)現(xiàn)的重大自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護問題納入“七張問題清單”，區(qū)政府督促街道依據(jù)時間節(jié)點進行整改；其次，上報區(qū)人大，可從街道整改落實不到位確定督查方向，推動問題整改由點及面、標(biāo)本皆治，提高審計成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮審計靶向作用；此外，將生態(tài)資源保護責(zé)任風(fēng)險納入領(lǐng)導(dǎo)干部重點風(fēng)險防范清單，對街道領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境管理責(zé)任履行中的違紀(jì)違法問題及時移送紀(jì)委監(jiān)委，移送處理結(jié)果可起到警示威懾作用。

（五）加強資源整合，提升審計專業(yè)能力

一是夯實審計自身力量?！按蜩F還須自身硬”?；鶎訉徲嫏C關(guān)應(yīng)建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)計劃，遴選現(xiàn)有年輕審計干部，通過專業(yè)院校學(xué)習(xí)、網(wǎng)絡(luò)視頻培訓(xùn)、“以審代培”等方式，精研環(huán)境資源類、信息技術(shù)等業(yè)務(wù)知識，學(xué)以致用；加強上級審計部門、各基層審計機關(guān)之間的互聯(lián)互通，特別是一線審計人員業(yè)務(wù)交流，學(xué)習(xí)提煉好的經(jīng)驗做法，快速提升審計人員業(yè)務(wù)能力。二是外部借力助審。審計過程中根據(jù)工作需要，從資規(guī)、水利、林業(yè)、環(huán)保等部門抽調(diào)具有業(yè)務(wù)權(quán)威的專家型人才配合核查，或是向有資質(zhì)的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)購買服務(wù)，也可與科研院所合作，緊跟前沿信息技術(shù)，運用大數(shù)據(jù)審計分析方法，切實保障審計項目高質(zhì)量完成。

結(jié)語

本文基于基層領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計實踐，分析審計實踐中遇到的評價難、定性難等問題，參考資源環(huán)境審計文獻(xiàn)，提出解決方案，為今后更好地開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計拋磚引玉，促進生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。