基層治理背景下新興城郊區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理的問(wèn)題與對(duì)策

尹紅

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)與城市范圍的不斷擴(kuò)張，以前城市周邊的一些農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)變成城市，一些原本遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)變成了新興的城郊區(qū)域。這些新興城郊區(qū)域過(guò)去主要以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或初級(jí)產(chǎn)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，人口流動(dòng)較少，加之治理水平有限，對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理基本處于缺位狀態(tài)?，F(xiàn)在這些地區(qū)因區(qū)位條件的變化直接參與到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上快車道，人口流動(dòng)也越來(lái)越頻繁。面對(duì)“一邊是城，一邊是村”的現(xiàn)狀，如何通過(guò)加強(qiáng)基層治理提升流動(dòng)人口的服務(wù)管理水平，是新興城郊區(qū)域面臨的重要課題，也是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。本文以重慶市長(zhǎng)壽區(qū)八顆街道為樣本，對(duì)新興城郊區(qū)域人口流動(dòng)的特點(diǎn)、人口流動(dòng)對(duì)新興城郊區(qū)域基層治理的影響，以及基層治理中服務(wù)管理流動(dòng)人口的短板進(jìn)行深入分析，并據(jù)此提出對(duì)策建議，以期通過(guò)加強(qiáng)基層治理提升新興城郊區(qū)域流動(dòng)人口服務(wù)管理水平。

一、新興城郊區(qū)人口流動(dòng)的特點(diǎn)

重慶市長(zhǎng)壽區(qū)八顆街道位于長(zhǎng)壽區(qū)主城區(qū)西郊，原系長(zhǎng)壽農(nóng)村地區(qū)。隨著城市建設(shè)發(fā)展，2015年由八顆鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)街而來(lái)，現(xiàn)在是長(zhǎng)壽區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)城一體化發(fā)展區(qū)，集裝備制造、汽摩零部件、電子信息、生態(tài)住宅等功能于一體的綜合型城市新區(qū)，屬于典型的新興城郊區(qū)。

（一）人口流動(dòng)動(dòng)機(jī)日益多樣化

過(guò)去，人口流動(dòng)的動(dòng)力主要來(lái)自尋求更好的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，他們希望通過(guò)流動(dòng)來(lái)改善生活狀況、提高收入水平和獲取更廣闊的發(fā)展空間，如今大部分流動(dòng)人口仍以此為目的?，F(xiàn)在，人口的流動(dòng)不再單純?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟(jì)利益，有部分人流動(dòng)是為了享受城市資源，參與城市生活的多樣性。以教育為例，目前八顆街道雖建有小學(xué)兩所，但招生規(guī)模逐年縮減，主要原因就在于部分適齡兒童被送到教育資源更好的長(zhǎng)壽城區(qū)就讀，成為流動(dòng)人口中的一個(gè)重要群體。

（二）流入人口以臨時(shí)性流動(dòng)居多

流入新興城郊區(qū)的人口中，除少數(shù)系投靠親屬外，大部分屬于新興城郊區(qū)承接的一些產(chǎn)業(yè)中的務(wù)工人員。由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這些地區(qū)承接的往往是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，外來(lái)務(wù)工的人員素質(zhì)較高，收入也可觀。他們更傾向于在配套更成熟的城市核心區(qū)生活，因此往往是白天到新興城郊區(qū)工作，晚上回主城區(qū)生活消費(fèi)，周期短、流動(dòng)性極強(qiáng)。

（三）流出人口返鄉(xiāng)比例逐漸降低

在成為新興城郊區(qū)以前，這些地區(qū)流出的人口主要以短期打工者居多，他們?cè)诹魅氲赝Ａ魰r(shí)間不會(huì)太久，一般在完成特定的工作或遇春節(jié)時(shí)會(huì)返回流出地，飽含著故土難離的情感?，F(xiàn)在許多流出人口已經(jīng)逐步淡化這種情感，為了更好地享受城市資源，在具備一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力后，就選擇到城市購(gòu)房定居，或整戶遷出或留下老人在村居住。以流出人口較多的石馬村為例，全村533戶，常年在外的有400余戶，基本都已在外購(gòu)房定居。這一現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變動(dòng)，空心村、老年村現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。

（四）流出人口仍大于流入人口

總的來(lái)看，目前新興地區(qū)人口流動(dòng)仍以人口流出為主，流出人口遠(yuǎn)大于流入人口。如八顆街道戶籍人數(shù)有45768人，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)每年流出人口近3萬(wàn)人，流入人口約5000人，流出人口約是流入人口的6倍。即使在流入人口較多的蓮花街社區(qū)，流出人口也達(dá)到流入人口近3倍。

（五）老年人逐漸加入流動(dòng)群體

目前流動(dòng)人口中，青壯年仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位。這是因?yàn)榍鄩涯耆巳和ǔ８舆m應(yīng)和追求就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)，他們更有動(dòng)力和能力去尋求更好的生活條件。同時(shí)，老年人參與流動(dòng)的情況也越來(lái)越普遍，他們大多跟隨子女流動(dòng)到工作地，照料其生活，讓子女把更多精力放在工作上。如在梓潼村流出的2000余人中，60歲以上的有600余人，約占30%。

二、人口流動(dòng)對(duì)新興城郊區(qū)基層治理的影響

（一）基層黨組織建設(shè)乏力

基層黨組織是加強(qiáng)基層治理的中堅(jiān)力量，黨員和干部在基層治理中起到引領(lǐng)和組織作用。人口流動(dòng)不可避免地會(huì)造成一些黨員干部的外流，這給基層黨組織建設(shè)帶來(lái)不小壓力，進(jìn)而影響基層治理。一方面，基層黨組織對(duì)流出黨員的教育和管理基本處于缺位狀態(tài)，無(wú)法事實(shí)掌握其思想動(dòng)態(tài)；另一方面，無(wú)法有效發(fā)揮流出黨員密切聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的作用，服務(wù)、組織、凝聚村民的力量變?nèi)酢?/p>

（二）人才儲(chǔ)備不足

青壯年是參與基層治理的重要力量，他們通常具有較高的學(xué)歷和專業(yè)技能，或至少具備比較寬闊的視野。新興城郊區(qū)青壯年普遍外出務(wù)工甚至外遷定居，影響著基層治理人才的儲(chǔ)備，最直接的表現(xiàn)就在于村支兩委后備人才嚴(yán)重不足。以石馬村為例，該村村支兩委工作人員有6名，屬于本村居民的僅2人，其中1人接近退休年齡。街道通過(guò)調(diào)劑外村的本土人才到石馬村才保證了村支兩委工作正常運(yùn)行。但按政策本土人才服務(wù)具有一定期限，他們一旦被調(diào)離，極有可能面臨“后繼無(wú)人”的尷尬，影響基層治理。

（三）資源閑置浪費(fèi)嚴(yán)重

大量人口外流特別是整戶外出后，需要重視資源閑置浪費(fèi)問(wèn)題。一是土地的問(wèn)題。過(guò)去是人多地少，現(xiàn)在是人少地多，除少量肥田由村民耕種和一些交通比較方便且成片的土地被流轉(zhuǎn)外，許多耕地被閑置撂荒。二是房屋問(wèn)題。閑置房屋缺少人的居住和維護(hù)，會(huì)迅速老化、破敗，甚至發(fā)展成危房。若長(zhǎng)時(shí)間得不到有效修繕，也可能因垮塌對(duì)周邊住戶人身財(cái)產(chǎn)造成損害。同時(shí)，閑置房屋若不能得到有效處置，也是宅基地資源的浪費(fèi)。三是基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題。近年在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略支持下，新興城郊區(qū)在其農(nóng)村區(qū)域修建完善了一批基礎(chǔ)設(shè)施，但因人口流出，導(dǎo)致很多設(shè)施并未發(fā)揮預(yù)期作用。另外，隨著人口外遷，一些具備開(kāi)發(fā)價(jià)值的生態(tài)、文化等資源也處于無(wú)人問(wèn)津的境地。

三、新興城郊區(qū)基層治理中服務(wù)管理流動(dòng)人口的短板分析

（一）重管理輕服務(wù)

從新興城郊區(qū)對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理的現(xiàn)狀來(lái)看，對(duì)流動(dòng)人員的管理明顯多于服務(wù)，存在服務(wù)管理不均衡的問(wèn)題。究其原因主要有以下兩方面。

一是傳統(tǒng)基層治理思維的影響。即使進(jìn)入新時(shí)代在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，一些地方在基層治理中仍然存在著重管理輕服務(wù)的陳舊思維。新興城郊區(qū)雖然與代表著較高治理水平的城市相鄰，但在治理水平上與城市普遍還存在差距，首先就體現(xiàn)在治理思維上。由于未及時(shí)轉(zhuǎn)變樹(shù)立現(xiàn)代化治理理念，重管理輕服務(wù)現(xiàn)象仍然持續(xù)存在。

二是側(cè)重安全穩(wěn)定的考慮。安定的環(huán)境是高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。流動(dòng)人口的增加特別是流入人口的增加，對(duì)新興城郊區(qū)的社會(huì)秩序和治安具有一定威脅。因此當(dāng)?shù)卣鶎?duì)流動(dòng)人口的管理置于首要位置，通過(guò)加強(qiáng)治安監(jiān)控、加大執(zhí)法力度等手段，以確保社會(huì)穩(wěn)定和安全。

（二）服務(wù)管理覆蓋不全面

從現(xiàn)代化治理要求來(lái)看，新興城郊區(qū)政府對(duì)流動(dòng)人員的服務(wù)管理承擔(dān)著多方面的職責(zé)，包括教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、戶籍管理、治安管理等等。但從現(xiàn)狀來(lái)看，一方面大多數(shù)服務(wù)管理還存在空白，另一方面現(xiàn)有的服務(wù)管理也未完全覆蓋到全部流動(dòng)人口。主要原因有以下兩方面：

一是對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理重視不夠。雖然新興城郊區(qū)人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁，但有的基層政府還沒(méi)有及時(shí)從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式中走出來(lái)，仍然按照熟人社會(huì)治理模式，注重對(duì)常住人口的服務(wù)管理，忽視了流動(dòng)人口的需求，在服務(wù)管理上容易缺位。

二是服務(wù)管理能力跟不上。由于城市擴(kuò)張的速度較快，新興城郊區(qū)未能及時(shí)配備足夠的公共服務(wù)設(shè)施，交通、供水、供電等公共設(shè)施相對(duì)不足，學(xué)校、醫(yī)院、文化娛樂(lè)設(shè)施等配套也不完善或品質(zhì)較低，導(dǎo)致流動(dòng)人口的教育、醫(yī)療和文化需求得不到充分滿足。

（三）服務(wù)管理效率不高

按照傳統(tǒng)的面對(duì)面方式對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行服務(wù)管理存在效率不高的問(wèn)題。目前，雖然各地政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)線上運(yùn)行，但從新興城郊區(qū)流動(dòng)人口實(shí)際使用情況來(lái)看，整體使用率不高，傳統(tǒng)的面對(duì)面服務(wù)管理方式仍是主流。原因一是在于大部分流動(dòng)人員不知曉或即使知曉但也不會(huì)操作相關(guān)平臺(tái)軟件，導(dǎo)致線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)使用率低；二是在于線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)尚不能覆蓋全部服務(wù)管理事項(xiàng)，一些事項(xiàng)仍要通過(guò)線下面對(duì)面完成。

四、新興城郊區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)的建議

（一）在黨建統(tǒng)領(lǐng)上下功夫

加強(qiáng)新興城郊區(qū)的基層治理，必須重視基層黨組織的建設(shè)，堅(jiān)持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不削弱。

一是要強(qiáng)化黨的政治引領(lǐng)。基層黨組織要牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，帶頭踐行黨的路線、方針、政策。在基層治理中，要發(fā)揮黨組織的核心引領(lǐng)作用，推動(dòng)黨支部成為服務(wù)群眾、凝聚力量的重要平臺(tái)，引導(dǎo)廣大黨員干部認(rèn)真履行職責(zé)，積極投身社會(huì)事務(wù)。

二是要加強(qiáng)黨員隊(duì)伍建設(shè)。要注重從有志于基層事業(yè)的青年人才中發(fā)掘、選拔、培養(yǎng)、發(fā)展黨員，壯大基層組織力量。利用信息技術(shù)手段，建設(shè)黨建信息化平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)黨員特別是流動(dòng)黨員的管理和監(jiān)督。定期開(kāi)展黨員教育培訓(xùn)，加強(qiáng)黨員的思想政治建設(shè)，提高他們的政治素質(zhì)和能力水平，確保他們?cè)诨鶎又卫碇心７栋l(fā)揮聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的作用。

三是要加強(qiáng)基層黨組織與社會(huì)組織的合作?；鶎狱h組織應(yīng)積極與社會(huì)組織、群團(tuán)組織等建立密切聯(lián)系，形成合力。通過(guò)與農(nóng)民合作社、村民委員會(huì)、婦女組織等合作，共同推進(jìn)基層治理，提高服務(wù)水平和效能。

（二）在理念轉(zhuǎn)變上下功夫

要按照治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，積極轉(zhuǎn)變治理理念，始終堅(jiān)持以人民為中心，通過(guò)加強(qiáng)服務(wù)管理，主動(dòng)為流動(dòng)人口辦實(shí)事、解難題。

一是要堅(jiān)持管理與服務(wù)并重。逐步從管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，把重點(diǎn)放在提供服務(wù)和保障流動(dòng)人口的權(quán)益上。將服務(wù)作為治理的核心目標(biāo)，通過(guò)滿足流動(dòng)人口的需求，提高他們的生活質(zhì)量和幸福感。

二是要堅(jiān)持共享共治。倡導(dǎo)鼓勵(lì)流動(dòng)人口主動(dòng)參與和溝通，傾聽(tīng)他們的聲音，讓他們參與決策過(guò)程和服務(wù)規(guī)劃，真正做到服務(wù)管理的民主化和人民至上。

三是要堅(jiān)持一體化治理。運(yùn)用系統(tǒng)思維，著眼流動(dòng)人口服務(wù)管理一盤棋。通過(guò)整合相關(guān)部門職能和資源，構(gòu)建流動(dòng)人口服務(wù)管理大格局。避免單一部門獨(dú)立負(fù)責(zé)，造成信息孤島和服務(wù)斷層。

（三）在服務(wù)水平上下功夫

針對(duì)流動(dòng)人口的多元化需求，要確保流動(dòng)人口享受平等服務(wù)的機(jī)會(huì)，消除城鄉(xiāng)和戶籍的差異對(duì)他們?cè)斐傻牟还綄?duì)待。通過(guò)制定政策和法規(guī)，建立包容性的服務(wù)機(jī)制，確保流動(dòng)人口能夠便捷地獲得教育、就業(yè)、醫(yī)療和社會(huì)保障等基本服務(wù)。

一是加大公共服務(wù)供給。加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，增加教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施的投入，確保流動(dòng)人口能夠享受到與城市相當(dāng)?shù)姆?wù)水平，縮小城鄉(xiāng)差距。大力完善、推廣政務(wù)服務(wù)線上平臺(tái)，豐富服務(wù)類型，簡(jiǎn)化辦事流程，通過(guò)數(shù)字化延伸服務(wù)觸角，為流動(dòng)人口提供高效便捷服務(wù)。構(gòu)建社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，建立健全社交平臺(tái)，促進(jìn)流動(dòng)人口之間的互動(dòng)和支持，提供社會(huì)融入的機(jī)會(huì)和渠道，增強(qiáng)他們的歸屬感和融入感。

二是健全法律保護(hù)機(jī)制。完善流動(dòng)人口居住登記制度，以居住登記為基礎(chǔ)，明確流動(dòng)人口同等享受教育、就業(yè)、醫(yī)療和社會(huì)保障的權(quán)利。加強(qiáng)流動(dòng)人口在就業(yè)過(guò)程中勞動(dòng)權(quán)益的保護(hù)，通過(guò)加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察以及提供法律援助、法律咨詢等方式，確保流動(dòng)人口在流入地安心就業(yè)。建立流動(dòng)人口矛盾調(diào)處機(jī)制，針對(duì)流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，依托社區(qū)機(jī)構(gòu)、企業(yè)工會(huì)、志愿團(tuán)隊(duì)等組織，依法及時(shí)妥善處理流動(dòng)人口糾紛，避免矛盾升級(jí)。

三是加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村需要振興，空心村也不例外。要結(jié)合新興城郊區(qū)人口外流、資源閑置的特點(diǎn)，深化推進(jìn)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東（“三變”）改革，促進(jìn)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源（“三資”）有效利用、實(shí)現(xiàn)保值增值，不斷發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加村民包括流出人員財(cái)產(chǎn)性收入，讓流出人員在外穩(wěn)得住，返鄉(xiāng)回得來(lái)。同時(shí)，也要加強(qiáng)新興城郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)多元化，提供更多高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)，包括培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)支持，幫助流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的提升。

（四）在管理模式上下功夫

在強(qiáng)調(diào)提升對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)水平的同時(shí)，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理仍然是重要任務(wù)。過(guò)去的治安管理主要是法治模式的運(yùn)用，今后要結(jié)合流動(dòng)人員特點(diǎn)，深化運(yùn)用自治、法治與德治，融合“三治”優(yōu)勢(shì)，切實(shí)提升流動(dòng)人口管理水平。

一是要加強(qiáng)流動(dòng)人口自治。通過(guò)加強(qiáng)流動(dòng)人口相關(guān)培訓(xùn)和教育，增強(qiáng)流動(dòng)人口的公民意識(shí)，增強(qiáng)他們的自治能力。依靠流動(dòng)人口自身組織和管理能力，參與管理和維護(hù)公共秩序。針對(duì)流出人口，基層自治組織要通過(guò)黨小組、村小組等小單元實(shí)時(shí)掌握流出人口動(dòng)向，強(qiáng)化政策宣講，加強(qiáng)跟蹤管理。針對(duì)流入人口，加強(qiáng)流動(dòng)人口社區(qū)建設(shè)，鼓勵(lì)流入人口積極參與社區(qū)事務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力和自我管理能力。

二是要始終堅(jiān)持法治底線。法治是人類政治文明的重要成果，是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本框架。大到國(guó)家的政體，小到個(gè)人的言行，都需要在法治的框架中運(yùn)行，對(duì)流動(dòng)人口的管理亦無(wú)例外。要制定和完善與流動(dòng)人口管理相關(guān)的法律法規(guī)，明確流動(dòng)人口的權(quán)益和義務(wù)，規(guī)范他們的行為，提高管理的科學(xué)性和規(guī)范性。要加強(qiáng)法律宣傳和教育，提高流動(dòng)人口對(duì)法律的了解和遵守意識(shí)，減少違法行為的發(fā)生。要加大執(zhí)法力度，建立健全的執(zhí)法機(jī)制，對(duì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊和處理，維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全。

三是要充分發(fā)揮德治作用。法治的重點(diǎn)是人的外在行為，德治的重點(diǎn)是人的內(nèi)心世界。通過(guò)發(fā)揮德治的教化作用，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀內(nèi)化于心、外化于行，有利于從根本上解決社會(huì)秩序和管理問(wèn)題。要加強(qiáng)道德教育，培養(yǎng)流動(dòng)人口的公民道德和社會(huì)責(zé)任感，增強(qiáng)他們的行為規(guī)范和自律意識(shí)。要建立激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)來(lái)表彰遵紀(jì)守法、積極參與社會(huì)公益活動(dòng)的流動(dòng)人員，樹(shù)立正面典范。要倡導(dǎo)社會(huì)共同責(zé)任，促使社會(huì)各方面共同參與流動(dòng)人員管理，共同營(yíng)造和諧、友善的社會(huì)環(huán)境。

作者：重慶市長(zhǎng)壽區(qū)八顆街道辦事處主任

責(zé)任編輯：劉小僑