國家治理現(xiàn)代化視域下我國養(yǎng)老數(shù)字化政策量化研究

翟運(yùn)開 陳亞軍 宋欣 趙棟祥

摘 要： ［目的／ 意義］ 在國家治理現(xiàn)代化視域下， 養(yǎng)老數(shù)字化發(fā)展推動著老齡社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程， 本研究對我國養(yǎng)老數(shù)字化相關(guān)政策文本量化分析， 探討現(xiàn)有政策的側(cè)重點(diǎn)和不足， 為未來養(yǎng)老數(shù)字化政策的制定和優(yōu)化提供參考。［方法／ 過程］ 以政策文本計(jì)量為視角， 從政策工具、政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)３ 個維度構(gòu)建分析框架， 運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量分析方法、內(nèi)容分析法和灰色關(guān)聯(lián)度分析法， 對我國２０１３ 年１ 月—２０２２ 年３ 月間國家層面的５９ 份養(yǎng)老政策文本中數(shù)字化相關(guān)條目進(jìn)行量化分析。［結(jié)果／ 結(jié)論］ 我國養(yǎng)老數(shù)字化政策文本存在政策工具使用結(jié)構(gòu)失衡、部分政策工具與政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)協(xié)同性不強(qiáng)等不足， 未來可以從優(yōu)化政策工具使用結(jié)構(gòu)、建立多主體協(xié)同機(jī)制、強(qiáng)化政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)與政策工具的協(xié)同性等方面進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞： 老齡社會治理； 養(yǎng)老數(shù)字化； 政策工具； 政策文本； 政策量化； 內(nèi)容分析

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２３．０８．０１２

〔中圖分類號〕Ｇ２０３ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２３） ０８－０１２５－１４

近年來， 我國老年人口數(shù)量逐年上升， 老齡化日趨嚴(yán)重［１］ 。老年型人口年齡結(jié)構(gòu)變化帶來的老齡社會， 作為國家治理的一個重要社會場域， 伴隨國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程， 在其治理現(xiàn)代化進(jìn)程中， 需要運(yùn)用現(xiàn)代化的政策滿足老年人多元化的需求［２］ 。自２０１２ 年國家老齡辦提出“智能化養(yǎng)老” 理念， 各級政府相繼出臺一系列政策支持和引領(lǐng)養(yǎng)老數(shù)字化的實(shí)踐探索， “互聯(lián)網(wǎng)＋” 養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老、智能化養(yǎng)老、適老化等快速推進(jìn)。養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在數(shù)字化發(fā)展過程中呈現(xiàn)出多領(lǐng)域、多主體、多維度的特征， 并且數(shù)字化技術(shù)使用不充分， 服務(wù)供給精準(zhǔn)性嚴(yán)重不足［３］ ； 推動其發(fā)展的養(yǎng)老數(shù)字化政策體現(xiàn)出內(nèi)容豐富、范圍廣、部門多、執(zhí)行主體多、協(xié)同關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)。政策的執(zhí)行是政策主體行為、調(diào)控目標(biāo)選擇與政策工具運(yùn)用三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一的過程［４］ ， 國家治理現(xiàn)代化視域下， 老齡社會治理的智能化、協(xié)同化和精準(zhǔn)化要求更高， 這就需要提高政策執(zhí)行過程協(xié)同性和服務(wù)供給精準(zhǔn)性。

近年來， 學(xué)術(shù)界對養(yǎng)老政策進(jìn)行了多視角的研究， 主要集中在以下３ 個方面： 一是運(yùn)用政策計(jì)量分析方法對養(yǎng)老政策量化研究， 聚焦于分析其發(fā)展與演變歷程［５－６］ ； 二是運(yùn)用內(nèi)容分析法或結(jié)合社會網(wǎng)絡(luò)分析法和ＰＭＣ 指數(shù)評價模型， 從政策工具、政策目標(biāo)、政策效力等維度對政策文本內(nèi)容做系統(tǒng)的定量研究［７－１２］ ； 三是圍繞養(yǎng)老政策進(jìn)行的實(shí)證研究，傾向于服務(wù)需求與政策供給的匹配、政策執(zhí)行的影響因素和政策的參與意愿等議題［１３－１５］ ； 已有研究驗(yàn)證了當(dāng)前的政策分析方法適用于養(yǎng)老政策， 但未關(guān)注政策執(zhí)行過程的主體角色， 政策執(zhí)行主體直接參與政策工具的實(shí)施， 深刻影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［１６］ 。綜上所述， 本研究從政策工具、政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)３ 個維度對我國２０１３ 年１ 月—２０２２ 年３ 月國家層面發(fā)布的養(yǎng)老數(shù)字化政策文本梳理并進(jìn)行量化分析， 旨在了解養(yǎng)老數(shù)字化政策工具的使用情況及其與政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)之間的協(xié)同程度，并基于此提出相關(guān)政策建議， 為未來優(yōu)化養(yǎng)老資源配置、推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展、積極有效應(yīng)對人口老齡化、提升老齡社會治理現(xiàn)代化水平提供理論基礎(chǔ)， 具有理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

１ 研究設(shè)計(jì)

１ １ 數(shù)據(jù)獲取

在政策文本選取的過程中， 將研究范圍限于國家層面的政策文本， 遵循公開與權(quán)威的原則， 本研究的政策文本源于國務(wù)院及其部門網(wǎng)站的政策文件庫。以養(yǎng)老、老年、老齡等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索， 并通過回溯、關(guān)聯(lián)檢索等方法擴(kuò)大樣本搜索范圍， 之后篩選出與養(yǎng)老數(shù)字化相關(guān)的政策文本。經(jīng)過梳理和篩選， 共收集到５９ 份與養(yǎng)老數(shù)字化相關(guān)的政策文本， 如表１ 所示， 從中篩選出２２２ 條相關(guān)條目， 拆解出４２９ 個分析單元對其進(jìn)行編碼研究。

１ ２ 研究方法

政策文獻(xiàn)計(jì)量分析方法和內(nèi)容分析法支持大量政策文本分析［１７］ ， 利用這兩種方法分析政策文本，有助于揭示政策內(nèi)外部特征及其之間的關(guān)系［１８］ 。借鑒已有研究， 通過灰色關(guān)聯(lián)度模型測算協(xié)同耦合關(guān)系［１９］ ， 本研究采用灰色關(guān)聯(lián)度對政策工具與政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)之間的協(xié)同程度進(jìn)行量化分析。政策文獻(xiàn)計(jì)量是一種量化分析政策文獻(xiàn)結(jié)構(gòu)屬性的研究方法， 將文獻(xiàn)計(jì)量法學(xué)、社會學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等學(xué)科方法引入到政策分析中， 以揭示政策主題、目標(biāo)與影響， 政策主體的合作模式， 以及政策體系的結(jié)構(gòu)與演進(jìn)［２０］ 。

內(nèi)容分析法是一種運(yùn)用客觀方法系統(tǒng)識別文本特征， 對文本數(shù)據(jù)資料進(jìn)行定量解析的方法［２１］ 。作為一種以定量分析為基礎(chǔ)的科學(xué)研究方法， 內(nèi)容分析法通過對質(zhì)化文本內(nèi)容所包含的信息進(jìn)行規(guī)范性的分類編碼和數(shù)理統(tǒng)計(jì)， 在很大程度上能夠避免傳統(tǒng)定性研究存在的一些缺點(diǎn)與不足， 還有利于提升研究結(jié)果的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性與可信度［２２］ 。

灰色關(guān)聯(lián)度分析是通過對實(shí)際問題中的各個方案的實(shí)際效果評價與理想方案評價進(jìn)行比較， 從而確定關(guān)聯(lián)度大小， 獲得優(yōu)先性排序［２３］ ， 也被用于判斷系統(tǒng)中兩個因素之間的關(guān)聯(lián)程度［２４］ 。本研究在養(yǎng)老數(shù)字化政策文本編碼統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上， 對政策工具與政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)進(jìn)行關(guān)聯(lián)度分析，獲得它們之間的協(xié)同情況； 灰色關(guān)聯(lián)度的計(jì)算是將每行的和作為參考序列， 利用ＳＰＳＳＡＵ 對數(shù)據(jù)無量綱化處理并計(jì)算。灰色關(guān)聯(lián)度計(jì)算的主要步驟包括：

第一步， 確定參考序列和比較序列。

第二步， 數(shù)據(jù)無量綱化處理。

第三步， 用式（１） 計(jì)算關(guān)聯(lián)系數(shù)， δ０ｉ （ｋ）表示ｘ０（ｋ）與ｘｉ（ｋ）的關(guān)聯(lián)系數(shù)。

其中， ｘ０（ｋ）為參考序列， ｘｉ （ｋ）為比較序列；

Δ０ｉ（ｋ）＝ ｘ０（ｋ） －ｘｉ （ｋ） ， 表示兩個差序列絕對值；

ｍｉｎｉ ｍｉｎｋ ｘ０ （ｋ） －ｘｉ （ｋ） 是兩個層次的最小差值，

ｍａｘｉ ｍａｘｋ ｘ０（ｋ）－ｘｉ （ｋ） 是兩個層次的最大差值； θ是分辨系數(shù)， θ∈［０，１］， 通常?。?５， 本研究同樣?。?５。

第四步， 用式（２） 計(jì)算比較數(shù)列相對參考數(shù)列的關(guān)聯(lián)度。

參考熊友平對灰色關(guān)聯(lián)度結(jié)果σ０ｉ 的分析， 定義當(dāng)０＜σ０ｉ ＜０ ５ 時， 灰色關(guān)聯(lián)度較弱， 即協(xié)同性較差； 當(dāng)０ ５≤σ０ｉ ＜０ ７ 時， 灰色關(guān)聯(lián)度適中， 即協(xié)同性適中； 當(dāng)０ ７≤σ０ｉ ＜０ ９ 時， 灰色關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)，即協(xié)同性較強(qiáng)； 當(dāng)０ ９≤σ０ｉ ＜１ 時， 灰色關(guān)聯(lián)度非常強(qiáng)， 即協(xié)同性非常強(qiáng)［２５］ 。

１ ３ 研究思路

本研究將我國養(yǎng)老數(shù)字化相關(guān)政策文本作為研究對象， 研究思路如下： 首先， 采集并篩選與養(yǎng)老數(shù)字化相關(guān)的政策文本。然后， 從政策工具、政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)３ 個維度， 構(gòu)建政策文本分析框架， 并運(yùn)用內(nèi)容分析法對政策文本進(jìn)行編碼。第三， 對政策文本進(jìn)行計(jì)量分析， 主要包括： ①通過政策文獻(xiàn)計(jì)量分析方法對政策文件的外部特征進(jìn)行分析； ②從３ 個維度對政策內(nèi)容編碼數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析； ③通過灰色關(guān)聯(lián)度計(jì)算政策工具與政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)的協(xié)同程度。最后， 根據(jù)分析結(jié)果得出結(jié)論， 提出政策建議。研究流程如圖１ 所示。

２ 我國養(yǎng)老數(shù)字化政策三維分析框架構(gòu)建

養(yǎng)老數(shù)字化政策具有公共政策的政府制定和啟動， 為公眾解釋和推動、解決社會問題等特征， 因此也具有公共政策通過政策工具執(zhí)行而達(dá)到政策目標(biāo)的過程性。在這一過程中， 政策執(zhí)行主體的一項(xiàng)重要任務(wù)是選擇、組合和協(xié)同政策工具， 并借助政策工具協(xié)同實(shí)現(xiàn)政策工具的有效執(zhí)行， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)［２６］ 。通過政策工具分析政策文本， 可以加深各方主體對政策內(nèi)容本身的理解［２７］ 。因此， 本研究以政策工具為基點(diǎn)， 構(gòu)建涵蓋政策工具、政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)的三維分析框架， 如圖２ 所示，對我國養(yǎng)老數(shù)字化政策文本進(jìn)行量化研究。

２ １ 政策工具維度

政策工具是政策制定者為達(dá)到政策目標(biāo)、解決政策問題所采用的手段、途徑與機(jī)制［２８］ 。國內(nèi)外諸多學(xué)者采用不同標(biāo)準(zhǔn)將政策工具進(jìn)行分類， 目前， 學(xué)術(shù)界認(rèn)可度高且使用較多的是由Ｒｏｔｈｗｅｌｌ Ｒ和Ｚｅｇｖｅｌｄ Ｗ 共同提出的政策工具分類方法， 強(qiáng)調(diào)了政府的環(huán)境型作用， 減弱了強(qiáng)制性作用， 將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型３ 類［２９－３０］ 。本研究的對象是國家層面的養(yǎng)老數(shù)字化政策文本， 內(nèi)容具有一定的宏觀性和社會性， 政府的強(qiáng)制性有所弱化， 與Ｒｏｔｈｗｅｌｌ Ｒ 和Ｚｅｇｖｅｌｄ Ｗ 的理念相似， 因此借鑒其政策工具分類方法進(jìn)行研究。

基于政策工具的相關(guān)理論基礎(chǔ)， 借鑒已有的研究成果， 結(jié)合養(yǎng)老數(shù)字化政策的特點(diǎn)， 本研究最終確定的養(yǎng)老數(shù)字化政策工具分類及其內(nèi)涵， 如表２所示。

２ ２ 政策執(zhí)行主體維度

政策執(zhí)行主體是實(shí)施多元政策工具的直接參與者， 深刻影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和政策結(jié)果成?。郏保叮?。行動者網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為， 凡是參與到實(shí)踐過程中的所有因素都是行動者， 不同的行動者在利益取向和行為方式等方面是不同的［３５］ ， 基于該理論將養(yǎng)老數(shù)字化政策執(zhí)行主體分為７ 類： 部署和落實(shí)養(yǎng)老數(shù)字化相關(guān)政策的各級政府部門（編碼： ＥＳ１）； 具有法人資格， 從事養(yǎng)老數(shù)字化相關(guān)活動的企業(yè)（編碼： ＥＳ２）；能為老年人提供服務(wù)且具有相關(guān)資質(zhì)的各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)（編碼： ＥＳ３）； 從事養(yǎng)老相關(guān)培訓(xùn)和研究的教育科研院所（編碼： ＥＳ４）； 具有醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可的各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)（編碼： ＥＳ５）； 有養(yǎng)老需求的家庭（編碼： ＥＳ６）； 為老年人提供服務(wù)的志愿者團(tuán)體、老齡協(xié)會、慈善機(jī)構(gòu)等其他社會組織（編碼： ＥＳ７）。

２ ３ 政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是政策執(zhí)行力圖達(dá)到的效果、目的與價值［３６］ 。結(jié)合“十四五” 健康老齡化規(guī)劃等１１ 份政策文本中政策目標(biāo)相關(guān)內(nèi)容， 將養(yǎng)老數(shù)字化政策目標(biāo)分為６ 個部分： 養(yǎng)老服務(wù)體系健全（編碼： Ｏ１），是指以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全； 技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)（編碼： Ｏ２）， 是指支持養(yǎng)老數(shù)字化發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)、創(chuàng)新及應(yīng)用； 產(chǎn)品及服務(wù)推廣（編碼： Ｏ３）， 主要目的是讓更多老年人了解并享受養(yǎng)老數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)； 社會環(huán)境適老宜居（編碼： Ｏ４）， 是指老年人在運(yùn)用智能技術(shù)方面遇到的困難得到有效解決， 廣大老年人更好地適應(yīng)并融入智慧社會； 養(yǎng)老支撐體系完善（編碼： Ｏ５）， 是指支撐養(yǎng)老服務(wù)體系的資源供給不斷增加、配置更加合理、人才隊(duì)伍更加壯大、科技支撐能力增強(qiáng)； 保障制度完備（編碼： Ｏ６）， 是指有利于政府和市場作用充分發(fā)揮的保障制度體系更加完備。

３ 我國養(yǎng)老數(shù)字化政策文本計(jì)量分析

３ １ 政策外部特征分析

對我國養(yǎng)老數(shù)字化政策文本的時間分布、出臺部門分布和多部門聯(lián)合發(fā)文情況等外部特征進(jìn)行統(tǒng)計(jì)， 結(jié)果如圖３ 所示。５９ 份政策文本由３６ 個部門出臺， 兩個及兩個以上部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量為３４ 份，且呈曲線上升趨勢； 國家衛(wèi)生健康委員會和民政部出臺政策文件最多， 分別為２９ 份和２８ 份。２０１９年之前政策年發(fā)文量較低， 可能與養(yǎng)老數(shù)字化處于探索發(fā)展期相關(guān)； ２０１９ 年至今進(jìn)入了深度推廣期，發(fā)文數(shù)量明顯增多， 部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量顯著增加。政策的發(fā)文數(shù)量和發(fā)文部門的變化說明， 養(yǎng)老數(shù)字化政策涉及部門協(xié)同關(guān)系復(fù)雜， 這會帶來政策工具多樣化、執(zhí)行主體多元化、政策目標(biāo)多維化等發(fā)展趨勢， 同時也會帶來它們之間的適配協(xié)調(diào)問題。

３ ２ 政策文本內(nèi)容編碼

對養(yǎng)老數(shù)字化政策文本的內(nèi)容分析是采用人工編碼方式進(jìn)行的。首先， 將５９ 篇政策文本中與數(shù)字化相關(guān)的政策條目摘取出來； 然后， 根據(jù)已建立的三維分析框架， 對相關(guān)政策條目中的文本分析單元， 分別從政策工具、政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)３個維度進(jìn)行編碼， 部分編碼過程和結(jié)果示例如表３所示， 最終結(jié)果運(yùn)用Ｅｘｃｅｌ ２０１９ 進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

為了保證編碼結(jié)果的準(zhǔn)確性和合理性， 本研究主要采取以下措施： ①多遍閱讀， 熟悉政策文本內(nèi)容； ②多輪編碼， 保證編碼一致性， 具體操作是：在完成第一輪編碼后， 根據(jù)編碼中發(fā)現(xiàn)的問題對分析框架進(jìn)行完善， 之后進(jìn)行第二輪和第三輪編碼，不斷完善編碼結(jié)果， 在編碼過程中嚴(yán)格按照文本內(nèi)容與要素緊密相關(guān)的原則， 將政策文本分析單元編碼至對應(yīng)的政策工具、政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)中，遇到涵蓋多個政策工具的文本分析單元， 將其同時編入相對應(yīng)的政策工具中； ③對編碼過程中不確定的部分進(jìn)行標(biāo)注， 與研究團(tuán)隊(duì)成員討論確定； ④隨機(jī)驗(yàn)證， 編碼完成后， 隨機(jī)抽取分析單元總數(shù)的１０％（４３ 條）進(jìn)行驗(yàn)證， 邀請課題組兩位成員進(jìn)行獨(dú)立編碼， 編碼結(jié)果與原編碼的一致性分別為８６ ５８％和８３ ２３％， 編碼結(jié)果可信。需要說明的是， 編碼過程中所抽取的政策文本分析單元都體現(xiàn)了政策工具的信息， 可以在政策工具維度進(jìn)行編碼， 但并非每個分析單元都能對應(yīng)明確的政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)， 因此， 政策執(zhí)行主體維度和政策目標(biāo)維度的總頻數(shù)與政策工具維度的總頻數(shù)并不相等。

３ ３ 政策文本內(nèi)容分析

３ ３ １ 總體狀況分析

根據(jù)政策文本量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果， 針對不同的政策目標(biāo)， 各政策執(zhí)行主體的政策工具使用情況如圖４所示。我國養(yǎng)老數(shù)字化政策為實(shí)現(xiàn)不同政策目標(biāo)，對政策執(zhí)行主體和政策工具的選擇偏好有所差異，需求型政策工具使用較少。在養(yǎng)老服務(wù)體系健全這一目標(biāo)的引領(lǐng)下， 養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)被提及的頻率較高， 二者共同推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展， 但在此過程中， 家庭的作用未被重視， 并且現(xiàn)在及未來一段時期， 居家養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)體系中最重要的一環(huán)；為實(shí)現(xiàn)技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)目標(biāo)， 各類企業(yè)聯(lián)合科研院所對養(yǎng)老所需的數(shù)字化技術(shù)和產(chǎn)品進(jìn)行研發(fā)和創(chuàng)新，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具發(fā)揮了推動作用， 但缺乏需求型政策工具的拉動力， 數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)的供給精準(zhǔn)性有待進(jìn)一步提高； 產(chǎn)品及服務(wù)推廣目標(biāo)主要面向用戶， 需求型政策工具發(fā)揮著重要作用， 教育科研院所可通過講座、培訓(xùn)等活動，幫助用戶轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念、提升數(shù)字技能， 進(jìn)而推動數(shù)字化產(chǎn)品及服務(wù)的推廣， 其作用不應(yīng)被忽視； 在推動社會環(huán)境適老宜居的過程中， 各執(zhí)行主體主要通過供給型政策工具和環(huán)境型政策工具來推動該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 其他社會組織起了重要作用， 在提供數(shù)字化服務(wù)中有其獨(dú)特的優(yōu)勢， 應(yīng)協(xié)同政策工具最大限度發(fā)揮其優(yōu)勢， 為社會環(huán)境適老化發(fā)展提供有益補(bǔ)充； 在養(yǎng)老支撐體系完善目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中， 供給型政策工具使用頻率非常高， 對推動養(yǎng)老數(shù)字化發(fā)展具有重要作用， 但隨著進(jìn)一步發(fā)展， 需要關(guān)注多元化的養(yǎng)老需求， 發(fā)揮需求型政策工具的拉動作用； 保障制度完備目標(biāo)目前未被重視， 只有少數(shù)執(zhí)行主體參與， 未來， 科研院所和醫(yī)療機(jī)構(gòu)均可參與進(jìn)來， 共同完善養(yǎng)老數(shù)字化發(fā)展的保障制度。

３ ３ ２ 單維度分析

將政策工具、政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)３ 個維度的編碼數(shù)據(jù)分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)， 分布如圖５ 所示。從政策工具維度來看， ３ 種政策工具的使用存在明顯的差異， 總體上存在結(jié)構(gòu)性失衡情況， 環(huán)境型政策工具（４３ ９６％） 和供給型政策工具（４２ ７４％） 使用頻次較高； 需求型政策工具（１３ ３％）的使用存在較大的缺口。環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出兩極分化的狀態(tài)， 主要集中在策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃， 相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定和法規(guī)管制較少， 這將為老齡社會治理帶來不利， 未來資源整合、數(shù)據(jù)共享也將受到影響。我國在養(yǎng)老數(shù)字化發(fā)展前期， 更傾向于直接供給和發(fā)展環(huán)境的建設(shè)， 較少關(guān)注需求層面， 對市場的調(diào)節(jié)力度有所欠缺。這樣注重?cái)?shù)字技術(shù)和設(shè)備的供給， 而忽視老年群體和從業(yè)人員的需求， 容易擠壓數(shù)字弱勢群體的生存空間， 拉大數(shù)字鴻溝， 進(jìn)而造成養(yǎng)老資源分配不均衡， 甚至閑置浪費(fèi)。

從政策執(zhí)行主體維度來看， 企業(yè)（３０ ７０％）、各級政府部門（２０ ００％）、各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)（１７ ６７％）和醫(yī)療機(jī)構(gòu)（１３ ９５％）占比較高， 而其他社會組織（７ ４４％）、教育科研院所（６ ５１％）和家庭（３ ７２％）三者涉及的政策較少， 均不到１０％。這充分體現(xiàn)了在政府主導(dǎo)下， 各類企業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同為老年人提供數(shù)字化健康養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)。隨著養(yǎng)老數(shù)字化推進(jìn)， 其他社會組織、教育科研院所和家庭等執(zhí)行主體的優(yōu)勢將逐漸凸顯， 與其他執(zhí)行主體共同為老年人提供數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)。

從政策目標(biāo)維度來看， 技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)（２２ ５１％）、養(yǎng)老支撐體系完善（２１ ３５％） 占較大的份額， 均超過了２０％， 反映出目前我國在技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)及支撐體系建設(shè)方面投入了大量的政策支持， 助推養(yǎng)老數(shù)字化發(fā)展主體提質(zhì)增效； 保障制度完備（９ ５１％）的政策文本較少， 說明目前相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系等保障制度存在缺口。

３ ３ ３ 政策工具—政策執(zhí)行主體交叉分析

將政策工具和政策執(zhí)行主體維度編碼數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)， 基于統(tǒng)計(jì)結(jié)果計(jì)算灰色關(guān)聯(lián)度， 如表４ 所示。其中， 每一單元格中上面的數(shù)字是所在列（政策工具）與所在行（政策執(zhí)行主體）交叉對應(yīng)的頻數(shù)， 下面的數(shù)字是二者的關(guān)聯(lián)系數(shù)； 關(guān)聯(lián)度１、關(guān)聯(lián)度２和關(guān)聯(lián)度３ 分別表示供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具與各執(zhí)行主體的關(guān)聯(lián)度； 平均關(guān)聯(lián)度則是３ 個關(guān)聯(lián)度的平均值， 表示各執(zhí)行主體與政策工具的總體協(xié)同程度。從頻數(shù)統(tǒng)計(jì)看， 在１６ 個政策工具小類和７ 類政策執(zhí)行主體組成的矩陣中， 有４０ 個值為０， 占３５ ７１％， 即政策執(zhí)行主體覆蓋不夠全面。

根據(jù)灰色關(guān)聯(lián)度的強(qiáng)弱定義， 從表４ 可以看出，平均灰色關(guān)聯(lián)度在０ ７ ～０ ９ 之間， 即各政策執(zhí)行主體與政策工具協(xié)同性較強(qiáng)。關(guān)聯(lián)度２ 和關(guān)聯(lián)度３均在０ ７～０ ９ 之間， 說明環(huán)境型和需求型政策工具與政策執(zhí)行主體之間的協(xié)同性較強(qiáng)； 關(guān)聯(lián)度１ 在０ ６～０ ８ 之間， 兩者的協(xié)同性處于適中到較強(qiáng)的區(qū)間， 教育科研院所、家庭和其他社會組織等執(zhí)行主體與供給型政策工具的協(xié)同性較低， 有待進(jìn)一步加強(qiáng)。養(yǎng)老數(shù)字化發(fā)展初期， 供給型政策工具主要與企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等協(xié)同完成養(yǎng)老數(shù)字化要素的供給， 教育科研院所、家庭、社會組織在我國老齡社會治理中發(fā)揮重要作用， 與供給型政策工具的協(xié)同作用不應(yīng)被弱化。

３ ３ ４ 政策工具—政策目標(biāo)交叉分析

將政策工具和政策目標(biāo)維度編碼數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)， 基于統(tǒng)計(jì)結(jié)果計(jì)算灰色關(guān)聯(lián)度， 如表５ 所示。

其中， 每一單元格中上面的數(shù)字是所在列（政策工具）與所在行（政策目標(biāo)）交叉對應(yīng)的頻數(shù)， 下面的數(shù)字是二者的關(guān)聯(lián)系數(shù)； 關(guān)聯(lián)度１、關(guān)聯(lián)度２ 和關(guān)聯(lián)度３ 分別表示供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具與各目標(biāo)的關(guān)聯(lián)度； 平均關(guān)聯(lián)度則是３ 個關(guān)聯(lián)度的平均值， 表示每一政策目標(biāo)與政策工具的總體協(xié)同程度。從頻數(shù)統(tǒng)計(jì)看， 目前我國養(yǎng)老數(shù)字化政策各類政策工具全面應(yīng)用于各目標(biāo)維度， 但部分政策工具的選擇與政策目標(biāo)的設(shè)置也存在一定的缺失， 如政府購買本應(yīng)服務(wù)于更多的政策目標(biāo)， 以滿足不同發(fā)展階段特殊老年人群體的需求，但其僅服務(wù)于產(chǎn)品及服務(wù)推廣目標(biāo)； 技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)目標(biāo)缺乏人才支持和社會參與工具。

從表５ 可以看出， 平均灰色關(guān)聯(lián)度在０７５～０７６之間， 處于協(xié)同性較強(qiáng)范圍， 即各政策目標(biāo)與政策工具協(xié)同性較強(qiáng)， 但整體低于政策執(zhí)行主體與政策工具的協(xié)同性。關(guān)聯(lián)度１ 基本在０ ６ ～ ０ ７ 之間，關(guān)聯(lián)度２ 在０ ７～０ ８ 之間， 關(guān)聯(lián)度３ 在０ ８～０ ９之間， 三者呈上升趨勢， 說明供給型、環(huán)境型和需求型政策工具與政策目標(biāo)之間的協(xié)同性依次增強(qiáng)；環(huán)境型和需求型政策工具與政策目標(biāo)之間的協(xié)同性處于較強(qiáng)區(qū)間， 供給型政策工具與政策目標(biāo)之間的協(xié)同性則在適中范圍， 有一定的加強(qiáng)空間。

４ 討論和建議

基于上述對我國養(yǎng)老數(shù)字化政策文本的量化分析結(jié)果， 得出以下結(jié)論： 第一， 政策工具使用結(jié)構(gòu)失衡， 需求型政策工具使用不足， 供給型和環(huán)境型政策工具內(nèi)部兩極分化； 第二， 政策執(zhí)行主體多元化， 但部分執(zhí)行主體與政策工具的協(xié)同性有待加強(qiáng)； 第三， 政策目標(biāo)多維覆蓋， 不同目標(biāo)對執(zhí)行主體和政策工具選擇各有側(cè)重， 與供給型政策工具協(xié)同性相對較低。結(jié)合我國人口老齡化發(fā)展趨勢、老齡社會治理特征和國家治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵， 本文提出以下政策文本優(yōu)化建議：

４ １ 優(yōu)化政策工具使用結(jié)構(gòu)， 彌補(bǔ)需求型政策工具的使用不足

養(yǎng)老數(shù)字化的發(fā)展離不開產(chǎn)品及服務(wù)在機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭等場景的應(yīng)用， 在深入推進(jìn)養(yǎng)老數(shù)字化階段， 目前基礎(chǔ)設(shè)施等已相對完善， 老年人需求趨于多元化， 需要進(jìn)一步通過需求拉動其高質(zhì)量發(fā)展， 提高養(yǎng)老數(shù)字化供給對需求變化的適應(yīng)性和靈活性。政府在制定政策擴(kuò)大養(yǎng)老資源要素供給的同時， 要有效增加需求型政策工具的使用， 提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性。要從老年人角度出發(fā)，使服務(wù)供給從無差別向多樣化轉(zhuǎn)變， 用好數(shù)字化技術(shù)， 提供精準(zhǔn)服務(wù)， 滿足個性化需求， 加大養(yǎng)老數(shù)字化政策的拉動力。

在彌補(bǔ)需求型政策工具使用不足的同時， 還需要根據(jù)養(yǎng)老需求的變化趨勢， 合理優(yōu)化政策工具內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)。當(dāng)前， 我國養(yǎng)老數(shù)字化供給型和環(huán)境型政策工具內(nèi)部均存在兩極分化的現(xiàn)象。未來， 隨著養(yǎng)老支撐體系完善、養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變和老年群體數(shù)字素養(yǎng)提高， 應(yīng)適當(dāng)增加資金支持和人才支持， 加速養(yǎng)老數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)的推廣應(yīng)用進(jìn)程。在環(huán)境型政策工具中， 適當(dāng)增加法規(guī)管制、財(cái)政支持、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和知識產(chǎn)權(quán)工具的使用， 規(guī)范養(yǎng)老數(shù)字化發(fā)展進(jìn)程， 促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

４ ２ 多主體均衡協(xié)調(diào)發(fā)展， 強(qiáng)化與政策工具的協(xié)同程度

近年來， 隨著人民對美好生活需要的日益增長，養(yǎng)老需求也從生理需求、健康安全需求上升到更高層次的精神需求， 在養(yǎng)老資源有限的前提下， 通過數(shù)字化技術(shù)和產(chǎn)品連接多個場景， 協(xié)同多個主體參與， 推進(jìn)養(yǎng)老資源共建共享， 或許能更好地滿足老年人多樣化的需求。在新時代新征程上， 更需要多主體均衡協(xié)調(diào)， 廣泛參與養(yǎng)老數(shù)字化發(fā)展。在政策制定中應(yīng)關(guān)注各執(zhí)行主體， 明確其職能， 并根據(jù)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要積極引入企業(yè)、教育科研院所、家庭、其他社會組織等政策執(zhí)行主體參與到養(yǎng)老數(shù)字化發(fā)展。

同時， 針對各執(zhí)行主體應(yīng)均衡選擇政策工具，增強(qiáng)教育科研院所、家庭、其他社會組織等執(zhí)行主體與供給型政策工具的協(xié)同性。不同的執(zhí)行主體需要協(xié)同政策工具或其組合去完成相應(yīng)的政策目標(biāo)，在制定政策時， 應(yīng)考慮政策工具的使用需要哪些政策執(zhí)行主體， 繼續(xù)保持并優(yōu)化多主體協(xié)同機(jī)制， 保證各執(zhí)行主體與政策工具和政策目標(biāo)的協(xié)同性， 進(jìn)而提升政策的執(zhí)行效果， 達(dá)成政策目標(biāo)。

４ ３ 合理配置政策工具， 全面協(xié)同政策目標(biāo)

對各類政策工具進(jìn)行合理配置與應(yīng)用， 能有效助推實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政府部門在制定政策時， 應(yīng)根據(jù)政策目標(biāo)合理選擇政策工具， 注意考量不同的目標(biāo)需與不同的政策工具協(xié)同合作， 加強(qiáng)供給型政策工具與政策目標(biāo)之間的協(xié)同性。例如， 在養(yǎng)老服務(wù)體系健全這個目標(biāo)下， 應(yīng)適當(dāng)增加應(yīng)用資金支持、人才支持、法規(guī)管制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、政府購買、交流合作等政策工具的使用。

另外， 在制定政策時， 還應(yīng)全面考慮政策工具所配套的政策目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)， 發(fā)揮好政策目標(biāo)的引領(lǐng)作用， 合理組合政策工具， 形成政策合力， 通過政策工具組合應(yīng)用， 進(jìn)一步提升與政策目標(biāo)的協(xié)同性， 提升政策工具科學(xué)性、可行性和政策目標(biāo)的可達(dá)性。

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（責(zé)任編輯： 陳 媛）