地方公共數(shù)據(jù)政策量化評價研究

何林瑩 馬海群

摘 要： ［目的／ 意義］ 旨在通過對現(xiàn)有地方公共數(shù)據(jù)政策的量化評價， 為后續(xù)政策的制定提供參考和借鑒。［方法／ 過程］ 本文首先基于２５ 項地方公共數(shù)據(jù)政策文本， 通過ＲＯＳＴＣＭ６ 提取高頻關(guān)鍵詞， 在已有評價指標體系的基礎(chǔ)上， 更細粒度地構(gòu)建了地方公共數(shù)據(jù)政策的ＰＭＣ 指數(shù)模型。其次對１０ 項政策樣本進行量化評價， 得出各樣本的ＰＭＣ 指數(shù)值， 并據(jù)此繪制ＰＭＣ 曲面圖， 以更直觀地了解各政策樣本的優(yōu)劣情況。［結(jié)果／ 結(jié)論］ 結(jié)果顯示， 地方公共數(shù)據(jù)政策整體尚可， ５ 項良好， ５ 項可接受， 在政策領(lǐng)域、性質(zhì)、政策部門、內(nèi)容方面表現(xiàn)較好，需要在政策工具、效力、評價等方面加以改進。

關(guān)鍵詞： ＰＭＣ 指數(shù)； 地方公共數(shù)據(jù)； 公共數(shù)據(jù)政策； 政策量化評價

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２３．０８．００２

〔中圖分類號〕Ｇ２０１ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２３） ０８－００１４－１３

數(shù)據(jù)作為一種戰(zhàn)略資源， 已得到國家高度重視。尤其關(guān)于公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用， 始終在國家層面的政策中占有一席之地。２０１５ 年８ 月３１ 日國務院頒布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》， 將穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放作為主要任務之一。２０２０年４ 月９ 日我國頒布《中共中央、國務院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》， 指出加快培育數(shù)據(jù)要素市場， 研究建立促進企業(yè)登記、交通運輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范。２０２１ 年３ 月１３ 日頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和２０３５ 年遠景目標綱要》中， 再次提及要加強公共數(shù)據(jù)開放共享， 建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系。國家的重視， 推動著地方近年公共數(shù)據(jù)政策的相繼出臺。這些地方性的公共數(shù)據(jù)政策在制定方面有何特點？ 涉及內(nèi)容是否完備？ 文本通過構(gòu)建ＰＭＣ 指數(shù)模型對１０ 個地方公共數(shù)據(jù)政策進行評價分析，以了解各項政策的優(yōu)缺點， 為后續(xù)此類政策的設計提供參考和決策支撐。

１ 相關(guān)文獻回顧

對國外相關(guān)研究文獻的梳理主要從以下兩點進行， 一在信息政策評價上， 研究集中于評價體系和模型的構(gòu)建， 例如Ｃｈｕｎｇ［１］ 認為， 為了保持信息政策評價體系的合理性， 實現(xiàn)與政府績效評價體系的銜接， 需要將政策規(guī)劃、評價和預算過程聯(lián)系起來，從而提出信息政策評價的綜合組織體系； Ｋｉｍ［２］ 通過比較兩個國家空間信息政策來分析評價體系的變化； Ｋｕａｎ 等［３］ 在對國家空間信息政策現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上， 構(gòu)建了該領(lǐng)域政策的評價模型。二在政策文本分析的方法上， 國外研究一方面?zhèn)戎厥褂梦谋就诰蚍òl(fā)現(xiàn)政策討論的重點問題、分析政策變化和趨勢［４－６］ 以及評估政府的預測行為［７］ ； 另一方面集中于使用社會網(wǎng)絡分析法研究政策中的關(guān)鍵概念［８］ 、問題［９］ 、利益相關(guān)者之間的關(guān)系［１０－１２］ 等。此外Ｂｅｒ?ｊａｎｉ Ｄ 等［１３］ 結(jié)合話語分析對不同地區(qū)的創(chuàng)業(yè)政策進行了比較分析； Ｌｉｎｄｅｒ Ｆ 等［１４］ 提出了一種算法來衡量兩項法案所提出的政策建議的相似度并進行了實證研究； Ｄｅｂｎａｔｈ Ｒ 等［１５］ 論證了主題模型和扎根理論的嵌套應用在能源政策研究中的潛力。

對國內(nèi)相關(guān)文獻的回顧， 著重于數(shù)據(jù)政策文本的分析。關(guān)于數(shù)據(jù)政策評價的研究開展較少， 馬海群等［１６］ 運用結(jié)構(gòu)功能主義理論， 通過層次分析法建立了期刊數(shù)據(jù)政策評價體系。分析數(shù)據(jù)政策文本，通常從定性和定量兩個方面進行。在定性研究上多是從政策工具視角出發(fā)， 進行文本的分析解讀和研究框架的構(gòu)建。例如李樵［１７］ 建立了三維的政策工具分析框架， 得出我國大數(shù)據(jù)政策工具選擇中存在的問題并提出建議。劉亞亞等［１８］ 構(gòu)建了“政策工具—政策主題詞” 二維分析框架， 對２０００ 年以來國家層面有關(guān)的大數(shù)據(jù)政策文本進行內(nèi)容梳理。吳楊［１９］ 運用政策工具和政策網(wǎng)絡的研究方法， 得出我國大數(shù)據(jù)政策在文本內(nèi)容上存在政策工具使用不當、政策文本與現(xiàn)實問題有所偏差等問題， 并提出了完善大數(shù)據(jù)政策的技術(shù)路徑。陳慧等［２０］ 通過對５８ 份國務院及各部門的政務大數(shù)據(jù)政策中表達價值取向的主題進行編碼分析， 構(gòu)建了政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、科技５ 個維度的價值取向總體框架。沈慧煌等［２１］ 基于政策工具視角對我國健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策文本進行編碼分析。在定量研究上， 張濤等［２２］ 以文本相似度為視角對國家和地區(qū)發(fā)布的大數(shù)據(jù)政策文本進行了比較研究。洪偉達等［２３］ 從政策強度、政策目標、政策工具３ 個維度設計了政策量化標準， 構(gòu)建了政策協(xié)同度的度量標準， 以此對開放政府數(shù)據(jù)政策的協(xié)同度進行了分析。

近年來， ＰＭＣ 指數(shù)模型在各個學術(shù)領(lǐng)域已成為評價政策的一種有效方法［２４］ ， 有研究學者基于ＰＭＣ 指數(shù)模型分別對長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展政策［２５］ 、新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策［２６］ 、先進制造業(yè)發(fā)展政策［２７］ 、智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策［２８］等各個領(lǐng)域的政策本文進行了定量分析， 以為該領(lǐng)域政策的優(yōu)化提供可靠性依據(jù)。

ＰＭＣ 指數(shù)模型的應用， 豐富了國內(nèi)數(shù)據(jù)政策的評價研究。胡峰等［２９］ 、周海煒等［３０］ 、沈俊鑫等［３１］ 分別對中央國家機關(guān)發(fā)布的１１ 項大數(shù)據(jù)政策， ８ 項包含國家級、省市級和地方級的大數(shù)據(jù)發(fā)展政策， 貴州省發(fā)布的８ 項大數(shù)據(jù)政策進行了評價分析。

綜上可知， 關(guān)于數(shù)據(jù)政策領(lǐng)域的研究， 相較而言更集中于國內(nèi)。我國數(shù)據(jù)政策文本的分析對象廣泛， 既有開放政府數(shù)據(jù)政策， 也有健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策、科研數(shù)據(jù)政策等。國內(nèi)雖已有基于ＰＭＣ 指數(shù)模型進行的數(shù)據(jù)政策評價研究， 但在政策層級和研究對象上， 缺少地方之間公共數(shù)據(jù)政策的橫向比較。因此， 本文共收集了２５ 項地方公共數(shù)據(jù)相關(guān)政策（包括條例、辦法、規(guī)定）， 通過文本挖掘和借鑒前人研究成果構(gòu)建了地方公共數(shù)據(jù)政策的ＰＭＣ 指數(shù)模型， 然后選取１０ 個政策樣本進行評價分析， 繪制出各自ＰＭＣ 曲面圖， 進而提出參考性建議。

２ 地方公共數(shù)據(jù)政策ＰＭＣ 指數(shù)模型構(gòu)建

ＰＭＣ 指數(shù)模型（Ｐｏｌｉｃｙ Ｍｏｄｅｌｉｎｇ Ｃｏｎｓｉｓｔｅｎｃｙ Ｉｎ?ｄｅｘ）即政策一致性指數(shù)模型， 是一種定量的政策評價分析方法， 源于Ｒｕｉｚ Ｅｓｔｒａｄａ Ｍ Ａ 等［３２］ 提出的“Ｏｍｎｉａ Ｍｏｂｉｌｉｓ” 假設， 在該假設下， 萬事萬物都是運動的、相互聯(lián)系的， 任何一個變量都同等重要， 因而在政策建模中， 應該包括廣泛的變量而不是忽略任何相關(guān)變量［３３］ 。

２ １ 研究方法

ＰＭＣ 指數(shù)模型既可以對政策樣本的一致性水平進行判定， 也可以多維度地分析政策樣本的優(yōu)劣情況。構(gòu)建ＰＭＣ 指數(shù)模型主要有４ 個基本步驟： 變量分類參數(shù)識別、建立多投入產(chǎn)出表、測量并計算ＰＭＣ 指數(shù)、生成ＰＭＣ 曲面圖［３４］ 。

２ ２ 文本收集與預處理

本文以“政務數(shù)據(jù)” 或“公共數(shù)據(jù)” 為標題在“北大法寶” 進行檢索， 刪除１ 個已失效政策，共得到３ 個地方性法規(guī)和２２ 個地方政府規(guī)章。將其整理后導入ＲＯＳＴＣＭ６ 軟件數(shù)據(jù)庫進行文本挖掘， 根據(jù)分詞結(jié)果進行詞頻統(tǒng)計， 過濾掉“應當”“以上” 等無意義的干擾性高頻詞， 最終確定公共數(shù)據(jù)政策的高頻詞匯并據(jù)此生成詞云圖， 如圖１ 所示， 繪制出社會網(wǎng)絡圖譜， 如圖２ 所示， 本文選取了排名前５０ 的高頻詞進行展示， 如表１ 所示。直觀地顯示了公共數(shù)據(jù)政策文本中的核心詞匯及其聯(lián)系結(jié)構(gòu)， 從而為后續(xù)確定二級變量提供了依據(jù)。

本文依據(jù)政策效力大小和出臺部門行政等級高低選取了標題帶有“公共數(shù)據(jù)” 的１０ 個政策作為評價樣本， 如表２ 所示。前３ 個為地方性法規(guī)， 后７ 個為地方政府規(guī)章。包含３ 個市級政策， 分別為沈陽市、成都市、武漢市； ７ 個省級政策。

２ ３ 構(gòu)建地方公共數(shù)據(jù)政策ＰＭＣ 指數(shù)模型

２ ３ １ 設定政策變量與參數(shù)

在變量的設置上， 一般由若干個一級變量和不受數(shù)量限制的二級變量組成， 一級變量沒有固定的排列順序且相互獨立， 二級變量構(gòu)成一級變量， 各二級變量權(quán)重相等［３０］ 。本文基于Ｒｕｉｚ Ｅｓｔｒａｄａ Ｍ Ａ等［３３］ 和已有文獻中學者［２９－３０，３５］ 對于大數(shù)據(jù)發(fā)展政策評價的既有指標， 確定了政策性質(zhì)、政策效力、政策工具、政策領(lǐng)域、激勵措施、政策內(nèi)容、政策受眾和政策干預８ 個一級變量， 并特設了政策部門這一一級變量以更具體的了解政策中職責分工的情況。

為了更細粒度地展示政策內(nèi)容， 本文根據(jù)數(shù)據(jù)采集、儲存、整合、使用、應用、歸檔銷毀的生命周期， 對應高頻詞匯在一級變量政策內(nèi)容中分別設置了對應的二級變量。數(shù)據(jù)安全始終是影響數(shù)據(jù)開放利用的一個重要因素， 數(shù)據(jù)監(jiān)督、分類分級、風險評估、監(jiān)測預警、應急演練是數(shù)據(jù)安全的制度保障； 脫敏是數(shù)據(jù)安全的技術(shù)保障。數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)權(quán)益、數(shù)據(jù)資產(chǎn)對于數(shù)據(jù)市場的發(fā)展不可或缺。數(shù)據(jù)平臺、大數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)庫屬于公共數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設施建設。

基于上述步驟， 本文最終確定了９ 個一級變量和６１ 個二級變量， 如表３ 所示。除政策效力中的變量外， 其余所有二級變量參數(shù)值設為二進制的０和１， 即如果政策文本包含評價指標對應內(nèi)容， 計為１ 分， 如果不包括則計為０ 分。為了區(qū)分政策效力的強度， 采用賦值法， 政策文本屬于法律文件的計１ 分， 行政法規(guī)計０ ７５ 分， 地方性法規(guī)計０ ５分， 規(guī)章計０ ２５ 分。地方公共數(shù)據(jù)政策評價指標體系及評價標準如表４ 所示。

２ ３ ２ 建立多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表是一種可供選擇的數(shù)據(jù)庫分析框架， 允許儲存大量數(shù)據(jù)來度量單個變量［３３］ 。根據(jù)上文確立的評價指標體系、標準及參數(shù)設定， 采用文本挖掘法確定二級變量的取值， 最終建立１０ 項政策樣本的多投入產(chǎn)出表， 如表５ 所示。

２ ３ ３ 計算ＰＭＣ 指數(shù)

根據(jù)表５ 的多投入產(chǎn)出表， 首先計算每個待評價政策的一級變量。如式（１） 所示， 一級變量得分為二級變量得分加總除以二級變量的數(shù)量， 該值嚴格介于［０，１］之間［３６］ 。然后根據(jù)式（２） 將待評價政策各個一級變量值加總計算出ＰＭＣ 指數(shù)。參照Ｒｕｉｚ Ｅｓｔｒａｄａ Ｍ Ａ 的政策等級劃分標準， ＰＭＣ 指數(shù)在８～９ 之間， 政策等級為完美； 在６～７ ９９， 等級為良好； ４～５ ９９， 等級為可接受； ０～３ ９９， 政策等級為不良。經(jīng)計算， １０ 項地方公共數(shù)據(jù)政策樣本的ＰＭＣ 指數(shù)、排名及等級如表６ 所示。

２ ３ ４ 繪制ＰＭＣ 曲面圖

ＰＭＣ 曲面圖是基于９ 個一級變量的值來構(gòu)建的對稱曲面， 可以在多維坐標空間上直觀地顯示每個政策樣本的優(yōu)缺點。本文結(jié)合表６， 將９ 個一級評價指標繪制成３×３ 的矩陣， 具體矩陣計算方法如表達式（３） 所示， 最終繪制出ＰＭＣ 曲面圖，如圖３ 所示。

３ 評價結(jié)果分析

根據(jù)表６ 的ＰＭＣ 指數(shù)結(jié)果分析， 可知１０ 項地方公共數(shù)據(jù)政策評價等級均在可接受以上， 其中５項政策處在良好， 沒有完美等級的政策， 說明整體而言， 政策文本的設計和制定還有很大的提升空間。

３ １ 整體評價結(jié)果分析

１０ 項地方公共數(shù)據(jù)政策的ＰＭＣ 指數(shù)排名從高到低分別為Ｐ３＞Ｐ８＞Ｐ７＞Ｐ４ ＝ Ｐ９＞Ｐ５＞Ｐ６＞Ｐ１＞Ｐ２＞Ｐ１０， 本文繪制了１０ 項政策的ＰＭＣ 指數(shù)折線圖，如圖４ 所示。其中前３ 項為地方性法規(guī)， 按時間順序排列， 可以看出Ｐ３ 為最新發(fā)布的法規(guī)， 其得分明顯高于前兩者。后７ 項為地方政府規(guī)章， 其波動較大， 時間越近的政策得分反而有所下降， 說明在政策的制定上并未出現(xiàn)向好的趨勢。

從一級變量來看， 如圖５ 所示， Ｘ４ 政策領(lǐng)域、Ｘ１ 政策性質(zhì)、Ｘ５ 政策部門、Ｘ７ 政策內(nèi)容、Ｘ８ 政策受眾、Ｘ９ 政策干預表現(xiàn)較好， Ｘ２ 政策效力、Ｘ３政策工具、Ｘ６ 政策評價較差。

政策領(lǐng)域中， 涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的， 通常是培育和完善數(shù)據(jù)要素市場， 建立數(shù)據(jù)交易平臺引導市場主體進行數(shù)據(jù)交易， 以開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)， 提升數(shù)據(jù)資源價值。結(jié)合政策內(nèi)容中有關(guān)經(jīng)濟的二級變量數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)權(quán)益、數(shù)據(jù)資產(chǎn)來看， Ｐ８ 最為完備，是１０ 個政策樣本中唯一提到數(shù)據(jù)資產(chǎn)的， 指出應當建立健全公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記管理制度和動態(tài)管理機制， 由公共管理和服務機構(gòu)負責登記本機構(gòu)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。另外， 表現(xiàn)較好的為Ｐ７， 雖未明確提及數(shù)據(jù)資產(chǎn)該名詞， 但列明開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)所獲得財產(chǎn)權(quán)益受法律保護。且Ｐ７ 中具體列舉了為市場主體提供服務的方式， 例如提供數(shù)據(jù)分析模型和算法、以統(tǒng)一標準輸出數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務、鼓勵利用公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動等。相比之下， 其余政策樣本在該領(lǐng)域的表述較為粗略。在技術(shù)領(lǐng)域中， 主要涉及采取身份認證、訪問控制、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)溯源、數(shù)據(jù)備份、隱私計算等技術(shù)措施，提高數(shù)據(jù)安全保障能力， 如Ｐ３。其次， 政策中多數(shù)劃定了優(yōu)先開放的與民生社會、數(shù)字發(fā)展密切的公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域。

結(jié)合政策性質(zhì)、政策干預， 因公共數(shù)據(jù)政策重在監(jiān)管， 所以多為命令控制型干預， 缺乏經(jīng)濟激勵措施， 雖有引導性的表述， 但內(nèi)容較為籠統(tǒng)。在描述上， 多有與公共數(shù)據(jù)相關(guān)定義的解釋， 方便群眾理解。政策評價中主要缺少目標的設定。

政策部門和政策受眾中， 前者政策中通常會涉及３ 個以上的部門， 設有公共數(shù)據(jù)主管部門， 在數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)保密上需要與網(wǎng)信、公安、保密等部門進行配合； 后者鼓勵高校院所、科研機構(gòu)、企事業(yè)單位就公共數(shù)據(jù)開展研究利用。政策部門上得分較低的Ｐ１０ 中， 只涉及大數(shù)據(jù)工作主管部門， 未見其他部門配合， 雖然政策內(nèi)容涉及數(shù)據(jù)安全和保障， 但職責分工并不清晰。在政策受眾中， Ｐ１ 得分最低， 其受眾范圍較窄， 僅涉及企業(yè)一類。

在政策內(nèi)容上， 依據(jù)數(shù)據(jù)生命周期， 多集中前期， 即數(shù)據(jù)的采集、整合、儲存、開放、利用， 在后期數(shù)據(jù)歸檔銷毀上， 涉及內(nèi)容較少。多數(shù)政策樣本在分類分級、風險評估、監(jiān)測預警、應急演練的數(shù)據(jù)安全制度都有涉及， 在數(shù)據(jù)質(zhì)量上失分較多。除了政策效力外， 政策工具得分最低， 說明政府對公共數(shù)據(jù)在市場化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展上支撐力度遠遠不夠。雖然各政策樣本均提及制度標準， 但我國尚未制定國家層面的公共數(shù)據(jù)標準體系， 地方標準在制定上依據(jù)并不充分。政府在資金投入、金融稅收等政策工具的使用上需要加強。

３ ２ 單項政策評價結(jié)果分析

３ ２ １ 良好等級的政策評價

Ｐ３ 的ＰＭＣ 值位列第一， 其對應《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》， 在Ｘ５ 政策部門、Ｘ９ 政策干預中均為滿分， 除Ｘ４ 政策領(lǐng)域未達到均值外， 其余均超過均值， 說明其在政策的制定上較為完備。較其他同比政策， Ｐ３ 的Ｘ３ 政策工具上， 得分最高， 除金融稅收外， 其余７ 個工具均有提及， 鼓勵政府部門通過資金扶持、購買協(xié)議、補助獎勵等形式提高公共數(shù)據(jù)開發(fā)應用， 產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。因其在Ｘ４ 政策領(lǐng)域上未明確優(yōu)先開放的公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域， 在Ｘ６ 政策評價中未明確政策制定的依據(jù)， 在Ｘ８ 政策受眾上未提及高校院所， 因而失分， 未來在這方面可以進行優(yōu)化改進。

Ｐ８ 的ＰＭＣ 值位列第二， 對應《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》， 在Ｘ４ 政策領(lǐng)域、Ｘ８ 政策受眾、Ｘ９政策干預中均為滿分， 其中唯一低于平均值的是Ｘ２ 政策效力， 其余方面表現(xiàn)均較好。Ｐ８ 中特別提及， 鼓勵地區(qū)部門探索利于公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)新舉措，出現(xiàn)失誤、偏差予以免責或減輕責任， 為公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用提供了良好的政治環(huán)境。

Ｐ７ 的ＰＭＣ 值位列第三， 對應《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》， 在Ｘ５ 政策部門上滿分， 在Ｘ７ 政策內(nèi)容上接近滿分。同Ｐ８ 一樣， 兩者均為地方規(guī)章，在Ｘ２ 效力上得分較低。Ｘ４ 政策領(lǐng)域未提及環(huán)境，Ｘ９ 政策干預缺少經(jīng)濟激勵， 優(yōu)化路徑Ｘ２－Ｘ４－Ｘ９。Ｐ４、Ｐ９ 的ＰＭＣ 值一樣， 均為６ ２２５， 分別對應《成都市公共數(shù)據(jù)管理應用規(guī)定》《江西省公共數(shù)據(jù)管理辦法》。Ｐ４ 在Ｘ８ 政策受眾上滿分， 說明政策覆蓋范圍較廣。Ｘ１ 政策性質(zhì)、Ｘ２ 政策效力、Ｘ７ 政策內(nèi)容、Ｘ９ 政策干預上均低于平均值， 缺少監(jiān)督數(shù)據(jù)、監(jiān)測預警、脫敏技術(shù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量等數(shù)據(jù)保障的具體內(nèi)容， 缺乏經(jīng)濟上的激勵， 優(yōu)化路徑Ｘ２－Ｘ１－Ｘ７－Ｘ９。Ｐ９ 在Ｘ４ 政策領(lǐng)域上滿分， Ｘ７ 政策內(nèi)容上得分也較高， 在Ｘ３ 政策工具中失分較多，８ 個工具中只涉及３ 個， 說明在公共數(shù)據(jù)的應用發(fā)展上， 政策實際上給予的支持力度較少， 不利于積極性的調(diào)動。優(yōu)化路徑為Ｘ３－Ｘ２－Ｘ９。

３ ２ ２ 可接受等級的政策評價

Ｐ５ 對應《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》， 在Ｘ８ 政策受眾中取得滿分， 在Ｘ６ 政策評價中沒有得分。首先， 政策中沒有標明制定本辦法的具體依據(jù)， 其次未見目標的設定， 這也是多數(shù)政策文本中缺少的一點， 僅Ｐ３ 和Ｐ６ 中含有將公共數(shù)據(jù)發(fā)展和管理工作作為年度政策目標責任制考核的內(nèi)容。在規(guī)劃詳實中， 多數(shù)政策有政府回復日期的具體限制， 例如Ｐ１ 中針對有條件共享的政務數(shù)據(jù)資源，需求部門申請使用， 提供部門應當在申請之日起５個工作日內(nèi)予以答復。Ｐ５ 中并無此類具體規(guī)定。此外， Ｘ２ 政策效力、Ｘ４ 政策領(lǐng)域、Ｘ９ 政策干預均低于均值， 優(yōu)化路徑為Ｘ６－Ｘ２－Ｘ４－Ｘ９。

Ｐ６ 對應《武漢市公共數(shù)據(jù)資源管理辦法》， 只有Ｘ１ 政策性質(zhì)、Ｘ６ 政策評價高于平均值， 其余７個一級變量均低于均值， 優(yōu)化路徑為Ｘ８－Ｘ５－Ｘ３－Ｘ７－Ｘ１－Ｘ４－Ｘ９。

Ｐ１、Ｐ２ 在Ｘ４ 政策領(lǐng)域表現(xiàn)較好， 但政策工具使用少、干預方式單一、政策內(nèi)容缺失嚴重、政策受眾范圍小， 因此得分較低， 二者優(yōu)化路徑分別為Ｘ８－Ｘ９－Ｘ７－Ｘ１、Ｘ３－Ｘ８－Ｘ６－Ｘ５－Ｘ７－Ｘ４－Ｘ９。Ｐ１０ 的ＰＭＣ 指數(shù)最低， 除了Ｘ１ 政策性質(zhì)、Ｘ８政策受眾外， 其余的７ 個變量均低于平均值。首先其在Ｘ５ 政策部門上， 只涉及大數(shù)據(jù)工作主管部門，沒有其他部門的分工責任； 在Ｘ３ 政策工具中， 只有科技、標準兩項得分， 其余６ 項均為０。Ｘ６ 政策內(nèi)容上沒有數(shù)據(jù)采集、匯聚、監(jiān)督預警、應急演練等相關(guān)規(guī)定， 優(yōu)化路徑為Ｘ５－Ｘ３－Ｘ７－Ｘ６－Ｘ２－Ｘ４－Ｘ９。

４ 結(jié)論與建議

本文通過對２５ 項地方公共數(shù)據(jù)政策的文本挖掘， 在以往研究的基礎(chǔ)上， 通過設置更細粒度的二級變量， 構(gòu)建了地方公共數(shù)據(jù)政策的ＰＭＣ 指數(shù)模型； 深度剖析比較了１０ 項地方政策文本， 利用ＰＭＣ曲面圖直觀地展示了各項公共數(shù)據(jù)政策的優(yōu)劣現(xiàn)狀， 并給出各自優(yōu)化路徑。

通過上文評價分析， 可以得出如下結(jié)論： 其一， １０ 項地方公共數(shù)據(jù)政策ＰＭＣ 均值為５ ９２， 總體等級為可接受， 沒有出現(xiàn)不良等級。其中浙江、江蘇、廣東的公共數(shù)據(jù)政策在內(nèi)容上較為完備，ＰＭＣ 指數(shù)得分較高。其二， 從一級變量來看， 政策效力、政策工具、政策評價得分較低， 原因在于：①本文研究對象為地方公共數(shù)據(jù)政策， 本身效力存在一定限制； 就整體而言， 只有政策樣本中山西省、浙江省、沈陽市， 以及除此之外的撫順市的公共數(shù)據(jù)政策為地方性法規(guī)， 其余已頒布公共數(shù)據(jù)政策的省市尚未將該政策上升至法規(guī)層級， 政策效力的發(fā)揮有限； ②評價指標中所列的８ 種政策工具，平均每個政策樣本涉及４ 種， 尤其在金融稅收上，１０ 個樣本均未提及； ③政策評價中絕大多數(shù)樣本缺少具體目標的設定。其三， 從二級變量來看， 在政策內(nèi)容上， 失分點主要為數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)交易、銷毀封存、數(shù)據(jù)質(zhì)量； 經(jīng)濟干預上， 激勵缺失嚴重； 政策受眾方面， 高校院所及其他涉及較少。

對此， 本文提出以下建議。一是在地方上， 加強對公共數(shù)據(jù)的重視， 加快立法進程； 在國家層面上， 出臺專門的公共數(shù)據(jù)政策， 加大政策效力； 在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一各項標準， 使地方政策在制定和完善上有法可依。二是提高政策工具的配套使用， 加強資金投入、技術(shù)供給、人才建設、稅收優(yōu)惠， 健全激勵機制。公共數(shù)據(jù)作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要生產(chǎn)要素， 如何最大化地發(fā)揮其價值， 活躍市場， 形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展， 是重中之重。在公共數(shù)據(jù)市場的培育上離不開政府的大力支持， 政府應通過應用創(chuàng)新大賽、經(jīng)濟獎補、容錯免責等多種激勵方式鼓勵引導社會各界對于公共數(shù)據(jù)的應用， 促進公共數(shù)據(jù)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化， 為數(shù)字經(jīng)濟打好基礎(chǔ)。三是根據(jù)本地區(qū)實際情況， 做好公共數(shù)據(jù)的發(fā)展規(guī)劃， 分階段制定相應目標， 加強落實。四是關(guān)注數(shù)據(jù)要素市場化、資產(chǎn)化過程中出現(xiàn)的問題， 積極探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則［３７］ 、確權(quán)和定價制度。通過數(shù)據(jù)立法， 明確數(shù)據(jù)權(quán)屬的主體資格， 明確規(guī)定數(shù)據(jù)的收集、使用、管理權(quán)限， 明確各類經(jīng)營者收集數(shù)據(jù)的合法途徑， 平衡數(shù)據(jù)利用與數(shù)據(jù)保護［３８］ 。五是在數(shù)據(jù)管理上， 既要重視數(shù)據(jù)前期的開放使用， 也要重視數(shù)據(jù)后期的歸檔處理， 建立健全封存銷毀制度， 把好最后一道關(guān)卡。在數(shù)據(jù)質(zhì)量上， 建立健全數(shù)據(jù)全流程質(zhì)量管控體系， 加強數(shù)據(jù)質(zhì)量事前、事中和事后的監(jiān)督檢查。六是在受眾范圍上， 首先加強與高等院所的合作交流， 積極引進人才， 在數(shù)據(jù)安全保密技術(shù)、數(shù)據(jù)應用場景等方面， 充分發(fā)揮其作用進行創(chuàng)新創(chuàng)造。目前， 政策較多涉及公共數(shù)據(jù)的利益相關(guān)者， 如政府、企業(yè)、社會團體等， 隨著數(shù)據(jù)市場化的深入， 受眾范圍應涵蓋數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用進入市場前后產(chǎn)生關(guān)系的相關(guān)方， 如數(shù)據(jù)加工方、產(chǎn)品設計方、其他的數(shù)據(jù)供應商、服務商、平臺方、消費者等［３９］ 。

本文后續(xù)研究需要完善的地方： 一是在二級變量的設置上可以更加細致， 例如在內(nèi)容領(lǐng)域上， 可以增加數(shù)據(jù)利用方式、利用協(xié)議等， 涵蓋范圍盡量全面。二是擴大政策文本的收集范圍， 結(jié)合各省市頒布的數(shù)據(jù)類政策法規(guī)文件， 更宏觀地分析和呈現(xiàn)公共數(shù)據(jù)政策的發(fā)展與應用狀況。