公共服務(wù)合作供給中的公共性與效率平衡機(jī)制

滕紅燕　朱心怡

摘要：政府在公共服務(wù)的合作供給中應(yīng)如何平衡公共性與效率？已有研究探討了合作供給中可能影響公共性或效率的因素和應(yīng)對(duì)策略，但尚未充分考量公共性與效率的平衡機(jī)制及實(shí)現(xiàn)路徑。在合作供給中平衡公共性與效率，應(yīng)將公共性置于主導(dǎo)地位，對(duì)效率的提升以不影響公共性為前提；同時(shí)，政府行政權(quán)力對(duì)公共性的治理應(yīng)控制在一定限度內(nèi)，以保證公共服務(wù)的供給效率。N市Y區(qū)公益轉(zhuǎn)貸中心的案例表明，政府可通過構(gòu)建合作共識(shí)、建立問責(zé)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等方式，在合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)層面實(shí)現(xiàn)對(duì)公共性的治理和保持，從而減少行政權(quán)力在執(zhí)行和操作層面上的過度介入，以避免影響合作供給的效率；同時(shí)，將合作方的營利行為限定在合作的執(zhí)行和操作層面上，既可運(yùn)用市場化的激勵(lì)機(jī)制來提高合作供給的效率，亦可防止合作方過度的營利動(dòng)機(jī)損害公共性。

關(guān)鍵詞：政府和社會(huì)組織關(guān)系；公共性；效率；合作供給；跨部門合作機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2023）04-0108-017

一、問題的提出

政府在公共服務(wù)供給中面臨的公共性與效率之間的張力，是公共行政學(xué)長久以來所關(guān)注的核心問題之一。American Political Science Review， vol.46， no.1 （March 1952）， pp.81-103.圍繞該問題展開的爭論不但促進(jìn)了公共行政學(xué)科自身的發(fā)展，也在政府再造和改革的實(shí)踐中扮演了關(guān)鍵角色。自上世紀(jì)70年代以來，由于社會(huì)治理問題日益增長的多樣性、動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性特征，以跨部門合作的方式應(yīng)對(duì)治理挑戰(zhàn)成為各國政府尋求提升國家治理能力的理想途徑。Journal of Management， vol.31， no.6 （December 2005）， pp. 849-873.隨著政府更多地通過跨部門多元主體合作的方式來間接供給公共服務(wù)，公共性的保持和效率的提升也受到了合作供給方行為的影響，以及政府對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理和監(jiān)督能力的限制。唐納德·F.凱特爾：《管理間接政府》，萊斯特·M.薩拉蒙編：《政府工具： 新治理指南》，肖娜等譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第422-425頁。因此，在多元主體合作供給公共服務(wù)的場景下，公共性與效率的平衡將面臨更多的困難。探討如何在合作供給中平衡公共性與效率，關(guān)系到政府跨部門合作治理的成效和公共利益的最終達(dá)成，具有重要學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

已有研究分別討論了造成合作供給中的公共性喪失或效率低下的潛在影響因素，并試圖在理論上尋找提升公共性或效率的原則和方法。然而，現(xiàn)有研究在分別論述保持公共性或提升效率的同時(shí)，對(duì)所提原則和方法之間的相互影響和目標(biāo)沖突的討論尚不充分。少數(shù)研究指出在保持公共性與提升效率的目標(biāo)之間存在張力，但未進(jìn)一步論述應(yīng)如何化解這些張力，以達(dá)成公共性與效率的平衡。當(dāng)前對(duì)合作供給中的公共性和效率平衡機(jī)制及其實(shí)現(xiàn)路徑的研究仍有空間。

政府與社會(huì)組織合作是跨部門合作的主要形式之一。相較于私營部門，政府與社會(huì)組織合作更有利于提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和有效性，Andrews R. and Entwistle T.， “Does Cross-Sectoral Partnership Deliver？ An Empirical Exploration of Public Service Effectiveness， Efficiency， and Equity”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol.20， no.3 （January 2010）， pp.679-701.具有整合私營部門的效率和公共部門服務(wù)公共利益等優(yōu)勢(shì)的潛力。Etzioni A.， “The Third Sector and Domestic Missions”， Public Administration Review， vol.33， no.4 （July - August 1973）， pp.314-323.基于公共行政學(xué)科發(fā)展史中對(duì)公共性和效率關(guān)系的相關(guān)研究，本文將從分析政府行政權(quán)力介入與合作方的營利動(dòng)機(jī)對(duì)公共性與效率所形成的張力入手，以地方政府與社會(huì)組織共同組建的公益轉(zhuǎn)貸中心為研究對(duì)象，分析和刻畫公共服務(wù)合作供給中的公共性與效率平衡機(jī)制。

分析表明，平衡公共性與效率應(yīng)以公共性為主導(dǎo)來融合兩種價(jià)值，充分發(fā)揮提升效率的各種市場機(jī)制和激勵(lì)工具的積極作用，但應(yīng)將它們的使用范圍盡可能限定在執(zhí)行和操作層面上，以避免損害公共性；同時(shí)，政府為維持公共性而采取的行政權(quán)力介入應(yīng)有限度，其介入程度應(yīng)保持在公共性治理所需要的最低水平，其介入范圍應(yīng)著力于合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，盡可能減少在執(zhí)行和操作層面的過度介入，以避免降低效率。本文通過探討公共服務(wù)合作供給中公共性和效率平衡機(jī)制，旨在加深現(xiàn)有研究對(duì)跨部門合作中的公共性與效率問題的理解，為政府在跨部門合作實(shí)踐中如何達(dá)成公共性和效率的雙重目標(biāo)提供新的分析視角和實(shí)證依據(jù)。

二、文獻(xiàn)回顧

已有研究深入分析了跨部門合作供給中的公共性和效率問題，總結(jié)了其中可能的影響因素，并相應(yīng)地給出了提升公共性或效率的應(yīng)對(duì)策略。

首先，在跨部門合作中，公共服務(wù)合作供給的公共性可能面臨更多的不確定性。在合作供給中，與公共價(jià)值相關(guān)的規(guī)制、規(guī)范和認(rèn)知會(huì)影響公共性的實(shí)際產(chǎn)出。Moulton S.， “Putting Together the Publicness Puzzle： A Framework for Realized Publicness”， Public Administration Review， vol.69， no.5 （September - October 2009）， pp.889-900.同時(shí)，由于保持公共性并非私營組織Torchia M.， Calabrò A. and Morner M.， “Public-Private Partnerships in the Health Care Sector： A Systematic Review of the Literature”， Public Management Review， vol.17， no.2 （February 2015）， pp.236-261.甚至是一些準(zhǔn)公共組織Liang J. and Ma L.， “Ownership， Affiliation， and Organizational Performance： Evidence from Chinas Results-Oriented Energy Policy”， International Public Management Journal， vol.23， no.1 （January 2020）， pp.57-83.的首要目標(biāo)，這些組織在合作供給中可能會(huì)為了追求自身利益的最大化而犧牲其公共性，從而傷害到公共利益。此外，由于跨部門合作中可能產(chǎn)生的權(quán)力尋租、問責(zé)困境，夏志強(qiáng)、付亞南：《公共服務(wù)多元主體合作供給模式的缺陷與治理》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第4期。以及不平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的政府對(duì)社會(huì)組織公共特性的改變，劉志輝、楊書文：《政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的公共性論綱》，《理論月刊》，2019年第10期?？绮块T合作中的公共性也會(huì)受到損害。因而，為了在合作供給中維護(hù)公共性，政府需要在公共性目標(biāo)的共識(shí)建構(gòu)、外部風(fēng)險(xiǎn)的控制以及合作供給中的責(zé)任管理等方面進(jìn)行公共性治理；敬嘉、胡業(yè)飛：《政府購買服務(wù)的比較效率：基于公共性的理論框架與實(shí)證檢驗(yàn)》，《公共行政評(píng)論》，2018年第3期。同時(shí)，政府的行政權(quán)力也應(yīng)被限定在一定范圍內(nèi)，以避免改變合作方的公共性特征。劉志輝、楊書文：《政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的公共性論綱》，《理論月刊》，2019年第10期。

其次，在跨部門合作中，公共服務(wù)合作供給的效率也會(huì)受到多種因素的影響。合作方追求利潤最大化的營利動(dòng)機(jī)及其相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制能夠提升公共服務(wù)的供給效率，促進(jìn)合作的可持續(xù)性。Ahmed S. A. and Ali M.， “Partnerships for Solid Waste Management in Developing Countries： Linking Theories to Realities”， Habitat International， vol.28， no.3 （September 2004）， pp.467-479.但是，由于政府為維持公共性所投入的治理成本、政府可能存在的過度行政干預(yù)徐越倩、吳丹陽：《社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化：體系構(gòu)建與路徑優(yōu)化》，《治理研究》，2020年第6期。，以及多元主體間存在的信息不對(duì)稱和協(xié)調(diào)成本等因素的影響，公共服務(wù)的供給效率也會(huì)受到不同程度的損失。因而，為了提升合作供給的效率，應(yīng)充分借助各種市場化手段，并盡可能地降低政府的公共性治理成本，同時(shí)也要充分發(fā)揮政府在促進(jìn)多元主體協(xié)同中的主導(dǎo)作用。尚海濤、任宗哲：《公共性和效率性觀點(diǎn)下公共產(chǎn)品供給模式多元化及其潛在問題》，《青海社會(huì)科學(xué)》，2010年第5期。

綜合來看，當(dāng)前研究雖然較為全面地分析了影響公共性或效率的各種因素，為探討跨部門合作供給中的公共性與效率平衡問題提供了豐富的理論依據(jù)和研究線索，但尚未深入分析達(dá)成公共性與效率平衡的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

一方面，這些研究在分別論述保持公共性或提升效率的應(yīng)對(duì)策略時(shí)，大多仍基于應(yīng)然層面的理論推演，或是價(jià)值層面的倡導(dǎo)，未充分論證在實(shí)踐中應(yīng)如何綜合運(yùn)用各種方法和策略來設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的公共性與效率平衡機(jī)制。

另一方面，現(xiàn)有研究大多忽略了所提出的各種原則和方法之間的相互影響和潛在沖突，缺少對(duì)公共性與效率之間張力的綜合性分析。在這些研究提出的應(yīng)對(duì)方式中，政府行政權(quán)力的介入能夠維持合作的公共性，但同樣也是造成效率損失的重要原因；同時(shí)，合作方的營利動(dòng)機(jī)及其相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制能夠提升效率，但也可能損害公共性。雖然有研究已經(jīng)注意到在保持公共性與提升效率的目標(biāo)之間存在張力，但并未進(jìn)一步論述在合作供給中應(yīng)如何化解這些張力，以達(dá)成兩者之間的平衡。

基于此，本文將在公共行政學(xué)科發(fā)展史的相關(guān)理論研究基礎(chǔ)上，從公共性與效率之間的張力切入，試圖構(gòu)建跨部門合作供給中平衡公共性和效率的分析框架，為合作供給中達(dá)成公共性和效率的雙重目標(biāo)提供新的分析思路。

三、公共服務(wù)合作供給中平衡公共性與效率的分析框架

為實(shí)現(xiàn)良好、有效的政府治理，在公共行政學(xué)科發(fā)展史中，不同的理論流派對(duì)公共性與效率之間的關(guān)系展開了深入討論，試圖在理論上調(diào)和兩種價(jià)值之間的張力。相關(guān)研究從學(xué)理上給出了平衡兩種價(jià)值的方向，為探討跨部門合作供給中的公共性與效率平衡機(jī)制提供了豐富的理論基礎(chǔ)。因此，本文擬根據(jù)公共行政學(xué)科發(fā)展史的脈絡(luò)，在相關(guān)研究中尋找分析線索，通過分析如何化解公共性與效率之間的張力，提出在跨部門合作供給中平衡公共性與效率的分析框架。

（一）平衡公共性與效率的基本原則

公共行政學(xué)科發(fā)展史的相關(guān)研究表明，達(dá)成公共性與效率的平衡具有以下兩個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)。

首先，在公共性與效率的關(guān)系中，應(yīng)將公共性置于主導(dǎo)地位，對(duì)效率的提升不應(yīng)影響公共性。傳統(tǒng)公共行政學(xué)的相關(guān)研究認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)民治政府和高效行政雙重目標(biāo)的一個(gè)首要條件是在國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行之間建立一種平衡，而達(dá)成這種平衡的關(guān)鍵在于將行政置于政治的控制之下，即對(duì)效率的追求應(yīng)在民主政治的前提下實(shí)現(xiàn)。弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第21頁。同樣地，現(xiàn)有研究梳理了在公共行政學(xué)科發(fā)展史中各個(gè)學(xué)術(shù)流派對(duì)兩種價(jià)值的爭論，認(rèn)為平衡公共性與效率的關(guān)鍵同樣在于應(yīng)在保證公共性的前提下追求效率，珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第63頁。只有建立在公共性之上的效率才真正符合公共利益；周志忍：《公共性與行政效率研究》，《中國行政管理》，2000年第4期。應(yīng)以公共性為主導(dǎo)來融合兩種價(jià)值，依據(jù)公共性的要求重新定義效率。唐興霖、馬亭亭：《效率與公共性的平衡：治理民主的視角》，《理論探討》，2014年第5期。由此可見，為了保持合作供給中的公共性，政府和合作方在借助各種工具和機(jī)制提升效率時(shí)，其使用都應(yīng)以不影響公共性為前提。

其次，在處理公共性與效率之間的張力時(shí)，政府為保持公共性而采取的行政權(quán)力介入應(yīng)有限度，以免影響效率。公共性的實(shí)際意義在于公共價(jià)值的產(chǎn)出，因此追求以最少投入獲得最大產(chǎn)出的公共服務(wù)供給效率，同樣也是保證公共利益最大化的必要手段。所以，對(duì)公共性的追求同樣需要關(guān)注效率。傳統(tǒng)公共行政學(xué)的相關(guān)理論在分析如何平衡兩種價(jià)值時(shí)認(rèn)為，政治必須對(duì)行政有一定的控制，但為了保證政府的民治性和行政的高效率，這種控制不應(yīng)超過必要的限度。弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第21頁。當(dāng)前研究同樣顯示，政府對(duì)公共性的治理以及對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管和控制是維持公共性的有效手段，但過度的行政權(quán)力介入可能會(huì)導(dǎo)致效率的損失。Andrews R. and Entwistle T.， “Does Cross-Sectoral Partnership Deliver？ An Empirical Exploration of Public Service Effectiveness， Efficiency， and Equity”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol.20， no.3 （January 2010）， pp.679-701.因此，在跨部門合作中，應(yīng)將政府的行政權(quán)力介入控制在一定限度內(nèi)，以保證公共服務(wù)的供給效率。

綜上所述，平衡公共性和效率的關(guān)鍵在于，首先要以公共性為主導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)兩種價(jià)值的融合，在追求效率時(shí)，各種提升效率的機(jī)制和工具的使用以不影響公共性為前提；其次，政府行政權(quán)力對(duì)公共性的治理應(yīng)控制在一定限度內(nèi)，以保證公共服務(wù)的供給效率。

（二）合作供給中公共性與效率的平衡機(jī)制

現(xiàn)有研究表明，在跨部門合作供給中，公共性和效率受到多種因素的影響，其中，政府行政權(quán)力的介入與合作方的營利動(dòng)機(jī)是造成公共性與效率之間張力的兩個(gè)關(guān)鍵因素。本文主要從這兩個(gè)因素入手，根據(jù)上述平衡公共性與效率的基本原則，通過分析如何化解這兩個(gè)因素導(dǎo)致的公共性與效率之間的張力，構(gòu)建了合作供給中公共性與效率平衡機(jī)制的分析框架（見圖1）。

首先，由平衡公共性與效率的基本原則可知，為了平衡公共性和效率，對(duì)效率的追求和對(duì)公共性的治理都應(yīng)有各自的限度。為進(jìn)一步探討兩者的作用邊界，本文將政府與合作方的合作機(jī)制區(qū)分為兩個(gè)層面，一個(gè)是合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)層面，另一個(gè)是合作機(jī)制的執(zhí)行和操作層面。其中，合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的是公共性治理，包括達(dá)成合作共識(shí)、建立問責(zé)機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等內(nèi)容，主要由政府和合作方的核心決策層在互動(dòng)中共同確定；而合作機(jī)制的執(zhí)行和操作層面指合作雙方如何提供公共服務(wù)的實(shí)際工作流程，重點(diǎn)關(guān)注的是公共服務(wù)的供給效率，其行為主體主要由一線執(zhí)行人員構(gòu)成。

在此基礎(chǔ)上，并根據(jù)上述平衡公共性與效率的兩個(gè)基本原則，本文嘗試給出了如何在政府行政權(quán)力介入以及合作方的營利動(dòng)機(jī)這兩個(gè)因素的影響下，實(shí)現(xiàn)公共性與效率平衡的作用機(jī)制。

第一，政府行政權(quán)力的使用應(yīng)集中于合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)層面，其介入程度應(yīng)限定在維持公共性治理所需要的最低水平。

由上文所得出的平衡公共性與效率的基本原則可知，政府為保持合作供給的公共性而采取的行政權(quán)力介入不應(yīng)超過必要的限度，以免影響效率。那么，在合作供給中應(yīng)如何避免政府行政權(quán)力的過度介入？已有研究顯示，在跨部門合作中，政府行政權(quán)力介入的主要功能是出于公共性治理的需要，其內(nèi)容包括合作共識(shí)的構(gòu)建、外部風(fēng)險(xiǎn)的控制以及責(zé)任管理等；其中，合作共識(shí)的達(dá)成有利于減少合作供給各方的協(xié)調(diào)成本，保持合作的公共性特征，而外部風(fēng)險(xiǎn)控制和責(zé)任管理則能夠確保合作的可持續(xù)性，避免合作過程中的公共性流失。敬嘉、胡業(yè)飛：《政府購買服務(wù)的比較效率：基于公共性的理論框架與實(shí)證檢驗(yàn)》，《公共行政評(píng)論》，2018年第3期。因此，在合作供給中，行政權(quán)力介入的著力點(diǎn)應(yīng)集中于合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)層面，以公共性治理為主要目標(biāo)，而不是在執(zhí)行和操作層面上干預(yù)公共服務(wù)供給的具體工作流程；其使用范圍應(yīng)集中于促進(jìn)合作各方對(duì)于達(dá)成公共性目標(biāo)的共識(shí)、建立明確的問責(zé)機(jī)制以及建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等內(nèi)容上。在完善合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)后，合作供給中的公共性將得到有效保障。在此基礎(chǔ)上，政府行政權(quán)力在執(zhí)行和操作層面上介入的必要性也會(huì)被大幅降低，從而避免由于政府行政權(quán)力過度介入而可能產(chǎn)生的效率損耗或責(zé)任模糊等問題的出現(xiàn)。

在公共性治理的實(shí)踐中，政府可通過篩選合作方、給予合作方以更多的合作機(jī)會(huì)或政策空間等方式，提高合作方的核心決策層對(duì)于達(dá)成公共性目標(biāo)的共識(shí)。而問責(zé)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的設(shè)計(jì)可遵循“誰決策、誰負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)相等”等管理學(xué)中所強(qiáng)調(diào)的一般原則，從而明晰合作供給中各方的責(zé)任，削弱行政權(quán)力介入的必要性。除此以外，問責(zé)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制也可進(jìn)一步與激勵(lì)機(jī)制相平衡，遵循“權(quán)、責(zé)、利”相等的原則。這些不同機(jī)制間的相互嵌套和配合，既能提高公共服務(wù)在操作和執(zhí)行層上的供給效率，同時(shí)也能保證公共性不受到侵蝕。

第二，應(yīng)將合作方的營利動(dòng)機(jī)及其激勵(lì)機(jī)制限定在執(zhí)行和操作層面上，以避免影響公共性。

正如上文所述，平衡公共性和效率的另一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于，對(duì)效率的提升不應(yīng)影響公共性。合作方的營利動(dòng)機(jī)及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制是合作供給中達(dá)成高效率的主要因素。但合作方的營利動(dòng)機(jī)也會(huì)使其利用政府間接供給公共服務(wù)中潛在的信息不對(duì)稱，唐納德·F.凱特爾：《管理間接政府》，萊斯特·M.薩拉蒙編：《政府工具： 新治理指南》，肖娜等譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第422-425頁。優(yōu)先維護(hù)自身的利益，使公共性受到損失。那么，應(yīng)如何在借此提升效率的同時(shí)保證合作供給的公共性不受影響？

對(duì)公共性的相關(guān)研究表明，公共性水平取決于組織的實(shí)際行為，而組織所受的控制是否源于公共領(lǐng)域是保持公共性的關(guān)鍵因素，因此，維持公共性的關(guān)鍵在于發(fā)揮公共領(lǐng)域在公共服務(wù)供給的需求、決策、實(shí)施、評(píng)估等各階段的作用。郁建興、馮濤：《尋求效率與公共性的平衡——從公共行政學(xué)發(fā)展史來看》，《思想戰(zhàn)線》，2010年第1期。確保組織所受控制的公共性可通過擴(kuò)大公民參與和社會(huì)監(jiān)督等方式來達(dá)成，也可通過政府的公共性治理，使合作各方的核心決策層對(duì)達(dá)成合作的公共性目標(biāo)保持高度一致來實(shí)現(xiàn)。因此，當(dāng)政府在借助市場機(jī)制和民營化等方式提高公共服務(wù)供給效率時(shí)，應(yīng)將合作方的營利動(dòng)機(jī)及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制限定在一定范圍內(nèi)，重點(diǎn)關(guān)注其潛在的負(fù)面影響是否有可能改變組織所受控制的公共屬性，以避免改變所提供的公共服務(wù)的性質(zhì)。因而，為了在借助合作方的營利動(dòng)機(jī)及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制提升效率的同時(shí)平衡公共性，其中一個(gè)較為可行的路徑是將這類機(jī)制的使用限定在公共服務(wù)供給的執(zhí)行和操作層面上，如此則既能提高公共服務(wù)的供給效率，也能避免過度的營利動(dòng)機(jī)影響合作各方的核心決策層，以保持各方在達(dá)成公共性目標(biāo)上的一致性。

綜合以上分析，本文認(rèn)為，為了在合作供給中實(shí)現(xiàn)公共性和效率的雙重目標(biāo)，政府應(yīng)著力于合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，盡可能避免行政權(quán)力在執(zhí)行和操作層面上的介入，以此可以在維持公共性的同時(shí)不影響合作供給的效率；同時(shí)，應(yīng)盡可能將合作方的營利動(dòng)機(jī)及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制限定在執(zhí)行和操作層面上，以此可以在提高效率的同時(shí)，不改變合作各方對(duì)于達(dá)成公共性目標(biāo)的一致性。

四、公共服務(wù)合作供給中平衡公共性和效率的實(shí)踐探索：N市Y區(qū)公益轉(zhuǎn)貸中心的案例

（一）方法與數(shù)據(jù)

為了更好地論證在政府行政權(quán)力介入以及合作方的營利動(dòng)機(jī)這兩個(gè)因素影響下的公共性與效率平衡機(jī)制，本文將在上述分析的基礎(chǔ)上，采用案例研究法來呈現(xiàn)政府和社會(huì)組織在實(shí)踐中如何通過多重合作機(jī)制的設(shè)計(jì)化解公共性與效率之間的張力，從而達(dá)成保持公共性與提升效率的雙重目標(biāo)。

本文選取N市Y區(qū)公益轉(zhuǎn)貸中心（以下簡稱公益轉(zhuǎn)貸中心）為研究對(duì)象來討論公共性與效率的平衡機(jī)制，主要有以下兩點(diǎn)原因：

首先，金融服務(wù)領(lǐng)域的公共服務(wù)合作供給更能表現(xiàn)出公共性與效率之間的張力。已有研究表明，金融服務(wù)領(lǐng)域?qū)儆诶骝?qū)動(dòng)較明顯的領(lǐng)域，公共服務(wù)提供的普遍性和公益性極易與組織的尋利動(dòng)機(jī)相沖突。夏志強(qiáng)、付亞南：《公共服務(wù)多元主體合作供給模式的缺陷與治理》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第4期。在該領(lǐng)域的轉(zhuǎn)貸服務(wù)中，中小微民營企業(yè)的相對(duì)弱勢(shì)地位難以對(duì)政府解決轉(zhuǎn)貸問題的方式方法產(chǎn)生較大的外部制約，同時(shí)，轉(zhuǎn)貸服務(wù)的提供者在實(shí)際操作中有較大的自由裁量權(quán)。因此，轉(zhuǎn)貸服務(wù)提供者是更多體現(xiàn)了公共性，還是在政府要求公共性的規(guī)制下因缺少激勵(lì)而縮減轉(zhuǎn)貸服務(wù)規(guī)模，或是以追求利潤最大化為核心，其行為特征都會(huì)在這種情境下被放大。這為本文探討公共性與效率的張力問題提供了比較理想的研究樣本。

其次，公益轉(zhuǎn)貸中心在公共性和效率上的相對(duì)達(dá)成程度較高，為論證公共性與效率的平衡機(jī)制提供了較為理想的案例。N市是中國民營經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。為了保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，當(dāng)?shù)卣宰非蠊残詾楹献鞴┙o轉(zhuǎn)貸服務(wù)的首要目標(biāo)。該市轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣政府在解決中小微企業(yè)轉(zhuǎn)貸難問題的過程中涌現(xiàn)了多種治理創(chuàng)新模式，其類型包括政府與社會(huì)組織合資組建、政府直接運(yùn)營以及政府與企業(yè)合資組建等形式，這為衡量公益轉(zhuǎn)貸中心在公共性和效率上的相對(duì)達(dá)成水平提供了豐富的比較數(shù)據(jù)。該機(jī)構(gòu)在效率和公共性上都顯著優(yōu)于同期的其他應(yīng)急轉(zhuǎn)貸基金，是論證公共性和效率平衡機(jī)制的可行案例。

案例分析數(shù)據(jù)主要來源于2019年5-8月間對(duì)公益轉(zhuǎn)貸中心主要相關(guān)方的半結(jié)構(gòu)性訪談，以及該機(jī)構(gòu)的內(nèi)部工作報(bào)告、運(yùn)作模式等資料。作者同時(shí)在N市和下轄的各個(gè)區(qū)縣金融辦官方網(wǎng)站搜集了自2011年以來各級(jí)政府為解決中小微企業(yè)轉(zhuǎn)貸問題所出臺(tái)的政策文件和相關(guān)的各類新聞報(bào)道，作為數(shù)據(jù)分析和案例研究的補(bǔ)充材料。

（二）案例背景

受國內(nèi)外復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動(dòng)影響，民營經(jīng)濟(jì)尤其是中小微企業(yè)的發(fā)展面臨經(jīng)營成本上升、融資困難等一系列問題。近年來，中央和地方層面出臺(tái)了一系列政策支持民營經(jīng)濟(jì)尤其是中小微企業(yè)的發(fā)展，致力于為其提供良好的金融支持環(huán)境。在國家政策的引導(dǎo)下，為了解決中小微企業(yè)貸款到期后的轉(zhuǎn)貸難問題，自2011年起，N市及下轄的各個(gè)區(qū)縣先后嘗試組建了多種模式的應(yīng)急轉(zhuǎn)貸基金，截至2015年3月，共建立各類轉(zhuǎn)貸基金26個(gè)，資金規(guī)模達(dá)20多億元，累計(jì)完成轉(zhuǎn)貸資金近930億元，服務(wù)企業(yè)近11560家次。調(diào)研資料：WZ20191105jryxtd2015。在2017年，全市共完成440億元的轉(zhuǎn)貸資金，服務(wù)企業(yè)4100家次。調(diào)研資料：WZ20191105jrbgzzj2017。

在這期間，為了凈化區(qū)域金融環(huán)境，解決中小企業(yè)轉(zhuǎn)貸難問題，由S基金會(huì)發(fā)起、Y區(qū)政府與該基金會(huì)共同出資的公益轉(zhuǎn)貸中心在2014年成立。該中心是一家以政府出資引導(dǎo)、公益基金會(huì)參與、專業(yè)團(tuán)隊(duì)營運(yùn)管理的公益轉(zhuǎn)貸服務(wù)平臺(tái)，以有限合伙企業(yè)的形式注冊(cè)。至2019年6月末，該機(jī)構(gòu)累計(jì)為1200多家企業(yè)提供了600多億的轉(zhuǎn)貸資金服務(wù)，為企業(yè)節(jié)約資金成本超2.5億元，成為N市各類轉(zhuǎn)貸基金中的佼佼者。調(diào)研資料：D20190701gzhb。該組織自成立以來不但成功保持了自身的公益屬性，而且能夠持續(xù)高效地為中小微企業(yè)提供轉(zhuǎn)貸服務(wù)，其成效主要得益于政府和社會(huì)組織所設(shè)計(jì)的良性合作機(jī)制。接下來本文將首先比較其所體現(xiàn)的公共性和效率水平，然后分析該組織達(dá)成公共性和效率雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（三）公益轉(zhuǎn)貸中心的公共性與效率水平比較

1.概念的操作化

為比較公益轉(zhuǎn)貸中心相對(duì)的公共性和效率水平，本文首先基于已有文獻(xiàn)，將公共性和效率的概念操作化。

公共性指公共服務(wù)的供給以民主價(jià)值為基礎(chǔ)黃健榮、楊占營：《新公共管理批判及公共管理的價(jià)值根源》，《中國行政管理》，2004年第2期。，關(guān)注公民權(quán)利、社會(huì)公平正義和公共利益的達(dá)成。在傳統(tǒng)公共行政理論中，公共性最初被認(rèn)為是公共組織的本質(zhì)屬性。公共部門應(yīng)以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，在治理過程中體現(xiàn)民主、平等、參與性、回應(yīng)性和問責(zé)等公共價(jià)值。在跨部門合作中，由于公共組織可能會(huì)出現(xiàn)公共性缺失等問題，而私營部門同樣也可能具備公共性，因此，現(xiàn)有研究大多以組織實(shí)際產(chǎn)出的公共價(jià)值來探討公共性問題。Aulich C.， “Its not Ownership that Matters： Its Publicness”， Policy Studies， vol.32， no.3 （May 2011）， pp.199-213.這些討論為研究跨部門合作中的公共性問題提供了理論依據(jù)。

在政府和社會(huì)組織的合作供給中，公共性是合作雙方相互影響的結(jié)果，主要體現(xiàn)于合作供給的公共服務(wù)在目標(biāo)、內(nèi)容、程序和結(jié)果上是否達(dá)成公共利益。徐家良、許源：《合法性理論下政府購買社會(huì)組織服務(wù)的績效評(píng)估研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2015年第6期。在案例分析中，N市各個(gè)區(qū)縣設(shè)立轉(zhuǎn)貸基金的主要目標(biāo)均是為資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難的中小微企業(yè)提供公益性服務(wù)；同時(shí)，這些轉(zhuǎn)貸基金在公共服務(wù)供給的內(nèi)容以及供給過程中的參與性和回應(yīng)性等維度上較為類似。鑒于此，結(jié)合以上對(duì)公共性含義的討論，本文主要從公共服務(wù)在結(jié)果上是否體現(xiàn)出公共價(jià)值來評(píng)價(jià)各轉(zhuǎn)貸基金的公共性程度。對(duì)公共服務(wù)的使用者中小微企業(yè)來講，當(dāng)它們的資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難需要申請(qǐng)轉(zhuǎn)貸服務(wù)時(shí)，公共服務(wù)的使用成本，即所需支付的轉(zhuǎn)貸利息，是與其利益密切相關(guān)的重要維度，也是轉(zhuǎn)貸中心公益性的主要體現(xiàn)。鑒于中小微企業(yè)所需支付的轉(zhuǎn)貸利息主要與轉(zhuǎn)貸利率、平均轉(zhuǎn)貸周期兩個(gè)指標(biāo)相關(guān)，本文在案例分析中將選用這兩個(gè)指標(biāo)作為衡量轉(zhuǎn)貸基金公共性的主要標(biāo)準(zhǔn)。

相較于公共性含義的復(fù)雜，現(xiàn)有研究對(duì)公共部門和跨部門合作中的效率的界定則較為明晰。公共部門的效率可用提供相同的產(chǎn)品、服務(wù)或達(dá)成既定效果下所需的相對(duì)成本來衡量。周志忍：《公共性與行政效率研究》，《中國行政管理》，2000年第4期。在合作供給中，已有文獻(xiàn)對(duì)效率的研究也大多討論的是投入產(chǎn)出比。投入主要包括時(shí)間、人力、資金、設(shè)備等方面，而產(chǎn)出一般指所達(dá)成的效果，如所提供的服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量，以及對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)認(rèn)可度、滿意度等。魏中龍：《政府購買服務(wù)的動(dòng)作與效率評(píng)估研究》，武漢理工大學(xué)2011年博士學(xué)位論文，第94頁。本文同樣采用投入產(chǎn)出比來衡量效率。在案例中，政府設(shè)立轉(zhuǎn)貸基金的投入以資金和人員為主，而產(chǎn)出主要體現(xiàn)為轉(zhuǎn)貸基金所提供的轉(zhuǎn)貸服務(wù)規(guī)模。根據(jù)案例具體的情境，本文以單位注冊(cè)資金撬動(dòng)的轉(zhuǎn)貸資金量作為各個(gè)轉(zhuǎn)貸基金運(yùn)行效率的主要指標(biāo)，即轉(zhuǎn)貸服務(wù)規(guī)模與注冊(cè)資金之比；同時(shí)，本文也補(bǔ)充搜集了各類轉(zhuǎn)貸基金的全職員工數(shù)量。

2.公共性與效率分析

基于上述分析，本文將衡量公益轉(zhuǎn)貸中心在運(yùn)行中所體現(xiàn)的相對(duì)公共性與效率水平。

在比較前，需要先選定評(píng)價(jià)該機(jī)構(gòu)公共性和效率相對(duì)水平的可參照對(duì)象，以確保數(shù)據(jù)的可比性。作者在N市金融辦網(wǎng)站上搜集了同期該市各區(qū)縣轉(zhuǎn)貸基金的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行情況，根據(jù)對(duì)外公布的數(shù)據(jù)計(jì)算了這些機(jī)構(gòu)的單位注冊(cè)資金所撬動(dòng)的轉(zhuǎn)貸資金量，以評(píng)估其運(yùn)營效率。分析發(fā)現(xiàn)，N市大多數(shù)基金的轉(zhuǎn)貸規(guī)模與注冊(cè)資金比在15到25倍之間，如N市下轄的C市、F市和Z區(qū)，而Y區(qū)公益轉(zhuǎn)貸中心和H區(qū)中小企業(yè)應(yīng)急轉(zhuǎn)貸基金的運(yùn)營效率均在80倍以上，在效率上遠(yuǎn)超其他的轉(zhuǎn)貸基金。通過進(jìn)一步的比較發(fā)現(xiàn)，兩家機(jī)構(gòu)的成立時(shí)間相近，且均為政府以跨部門合作的方式組建的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，兩者在內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響上以及合作方式上均具有可比性。因此，本文選取H區(qū)中小企業(yè)應(yīng)急轉(zhuǎn)貸基金作為參照對(duì)象。根據(jù)N市金融辦網(wǎng)站上的公開數(shù)據(jù)，本文搜集、整理了兩家機(jī)構(gòu)的運(yùn)營情況，如表1所示。

首先，在運(yùn)營效率上，通過比較兩家機(jī)構(gòu)在成立四年左右時(shí)間內(nèi)的年均運(yùn)營效率可知（見表1，年均轉(zhuǎn)貸規(guī)模比1和全職員工數(shù)量），Y區(qū)公益轉(zhuǎn)貸中心的效率相對(duì)較高，且在這期間的后兩年，兩家機(jī)構(gòu)的效率差距仍在不斷擴(kuò)大（見表1，年均轉(zhuǎn)貸規(guī)模比2）。

其次，在轉(zhuǎn)貸服務(wù)的公共性水平上，Y區(qū)公益轉(zhuǎn)貸中心的轉(zhuǎn)貸利率為每日1‰，通常轉(zhuǎn)貸周期不超過2天，大多數(shù)在1天內(nèi)完成；H區(qū)中小企業(yè)應(yīng)急轉(zhuǎn)貸基金的日利率為1.2‰，要求貸款企業(yè)至少3天起貸，這意味著即便企業(yè)只需周轉(zhuǎn)1天，也至少需要支付3天的利息（見表1，轉(zhuǎn)貸利率和平均轉(zhuǎn)貸周期）。通過比較中小微企業(yè)在使用轉(zhuǎn)貸服務(wù)時(shí)所需支付的轉(zhuǎn)貸成本可知，Y區(qū)公益轉(zhuǎn)貸中心的公共性水平相對(duì)更高。

綜合以上比較可知，在N市以跨部門合作方式組建的類似機(jī)構(gòu)中，Y區(qū)公益轉(zhuǎn)貸中心的公共性與效率均保持在了較高水平。

（四）公共性與效率的平衡機(jī)制分析

在案例中，為何由政府和社會(huì)組織組建的轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)，相對(duì)政府和企業(yè)組建的機(jī)構(gòu)而言具有更高的效率，同時(shí)又在這個(gè)過程中保持了更多的公共性？基于上文提出的分析框架，本文接下來將具體展開論述案例中的公共性和效率平衡機(jī)制（見圖2）。

1.在公共性中平衡效率：行政權(quán)力的介入著力于合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)

正如上文所述，政府行政權(quán)力介入跨部門合作的主要功能是實(shí)現(xiàn)公共性治理，包括達(dá)成合作共識(shí)、控制風(fēng)險(xiǎn)以及落實(shí)責(zé)任等。在與社會(huì)組織的合作中，一些地方政府可能會(huì)以事無巨細(xì)的預(yù)算控制或以行政審批、行政命令等方式，主導(dǎo)和介入合作項(xiàng)目的運(yùn)營，以保持合作的公共性。在本文案例的具體情境中，過度的行政干預(yù)會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)貸基金的運(yùn)營造成兩個(gè)問題。第一，行政干預(yù)會(huì)延長轉(zhuǎn)貸審批周期，降低效率。在調(diào)研中，訪談對(duì)象列舉了行政化的轉(zhuǎn)貸審批流程：

“像原來的一些機(jī)構(gòu)，它們實(shí)際上需要街道先批，批好以后報(bào)到區(qū)一級(jí)的經(jīng)信委去，經(jīng)信委批好以后要報(bào)到分管區(qū)長去批。這個(gè)流程走下來經(jīng)常十天半個(gè)月用不到錢。”訪談?dòng)涗洠篢20190922。

第二，當(dāng)行政權(quán)力干預(yù)轉(zhuǎn)貸決策時(shí)，會(huì)影響組織決策的理性程度，導(dǎo)致問責(zé)困境甚至項(xiàng)目失敗。在訪談中，有訪談對(duì)象提到：

“在行政的這種體制下，給誰轉(zhuǎn)和不轉(zhuǎn)沒有量化的標(biāo)準(zhǔn)。行政就是誰大誰說了算。如果我是這個(gè)機(jī)構(gòu)，貸不貸領(lǐng)導(dǎo)說了算，拿不回來那是領(lǐng)導(dǎo)決定的，也不關(guān)我的事。這樣造成的結(jié)果是政府直接辦的機(jī)構(gòu)都‘死掉了。”訪談?dòng)涗洠篢20190922。

而在公益轉(zhuǎn)貸中心的案例中，政府的行政權(quán)力并沒有介入到轉(zhuǎn)貸服務(wù)的執(zhí)行和操作層面，避免了過度行政介入可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。其原因主要在于，政府將公共性治理的重心落在了合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)上，通過與社會(huì)組織就如何有效且可持續(xù)地達(dá)成合作目標(biāo)的問題，共同建立了環(huán)環(huán)相扣、切實(shí)可行的問責(zé)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，有效降低了政府在公共服務(wù)實(shí)際供給過程中的公共性治理成本，減少了行政權(quán)力在執(zhí)行和操作層面上介入的必要性。

首先，政府和社會(huì)組織依據(jù)權(quán)責(zé)相等的原則設(shè)置了明確的問責(zé)機(jī)制，該機(jī)制在確定了應(yīng)由執(zhí)行團(tuán)隊(duì)來直接承擔(dān)轉(zhuǎn)貸中心運(yùn)營結(jié)果的同時(shí)，也在流程設(shè)置上使政府沒有了直接介入該組織日常決策的權(quán)限。在該組織的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，政府和社會(huì)組織允許執(zhí)行團(tuán)隊(duì)以合伙人形式入股，但同時(shí)設(shè)置了執(zhí)行團(tuán)隊(duì)劣后資金承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。劣后資金的意思是，當(dāng)經(jīng)營出現(xiàn)虧損時(shí)，首先由執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的資金承擔(dān)虧損；當(dāng)這些資金的虧損達(dá)到一定比例后必須由其先補(bǔ)足資金，再繼續(xù)經(jīng)營。這種問責(zé)機(jī)制的本質(zhì)實(shí)則為“誰決策、誰負(fù)責(zé)”，權(quán)責(zé)相等。因此，對(duì)于政府和社會(huì)組織而言，一方面，它們的資金能夠處于相對(duì)安全的位置，另一方面，政府和社會(huì)組織也沒有了直接干預(yù)該組織日常決策的流程權(quán)限設(shè)置。因此，在政府和社會(huì)組織合作項(xiàng)目的具體執(zhí)行和操作中，是否轉(zhuǎn)貸的決策由執(zhí)行團(tuán)隊(duì)獨(dú)立做出，政府以及社會(huì)組織作為股東方均未介入其日常的決策中。

其次，政府和社會(huì)組織共同設(shè)計(jì)了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，保證了合作項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)行，從而也使政府的行政權(quán)力沒有了在執(zhí)行和操作層面上直接介入的必要性。在該組織的運(yùn)行中，其風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制主要通過設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、提升執(zhí)行團(tuán)隊(duì)專業(yè)性和增強(qiáng)跨部門協(xié)作等方式達(dá)成。在風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金上，該組織每年在除去運(yùn)營成本之后，將利潤的60%留作風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以抵抗可能出現(xiàn)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。在專業(yè)性上，該組織要求其執(zhí)行團(tuán)隊(duì)成員全部為具有中長期銀行從業(yè)經(jīng)歷的專業(yè)人員，能夠?qū)撛诘霓D(zhuǎn)貸風(fēng)險(xiǎn)給出專業(yè)評(píng)判，并且在轉(zhuǎn)貸決策中實(shí)行執(zhí)行團(tuán)隊(duì)一票否決制。除此之外，該組織還與銀行建立了密切的合作網(wǎng)絡(luò)，通過貸款企業(yè)背景調(diào)查等方式嚴(yán)格審批貸款流程，將運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

因此，在問責(zé)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的共同作用下，政府和社會(huì)組織合作項(xiàng)目的運(yùn)營責(zé)任得到了明確，其內(nèi)外部潛在的各種風(fēng)險(xiǎn)也能受到有效的控制。這些頂層合作機(jī)制的有效運(yùn)行，使得政府在合作項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行中的責(zé)任管理和風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的公共性治理成本大為降低，減少了行政權(quán)力在執(zhí)行和操作層面上干預(yù)的必要性，從而使該組織避免了由于行政權(quán)力過度介入可能造成的各種問題。由此可見，將行政權(quán)力的介入集中在合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)上而非執(zhí)行和操作層面，能夠使其在維護(hù)合作供給中的公共性的同時(shí)，減少對(duì)效率可能產(chǎn)生的損耗。

2.在效率中平衡公共性：限定合作方的營利動(dòng)機(jī)及其激勵(lì)機(jī)制的作用層次

在跨部門合作中，合作方的營利動(dòng)機(jī)及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制是把雙刃劍。一方面，合作方缺少激勵(lì)或動(dòng)機(jī)不足都有可能使組織和個(gè)人減少投入，影響合作供給的效率。另一方面，追求利潤最大化的動(dòng)機(jī)雖然能解決激勵(lì)問題從而提升效率，但也可能導(dǎo)致公共性的缺失。尤其是在金融服務(wù)領(lǐng)域，借助市場化的激勵(lì)機(jī)制很有可能會(huì)損害合作的公共性。在該案例中，政府和社會(huì)組織以市場化的股權(quán)激勵(lì)機(jī)制提升了運(yùn)營效率；同時(shí)，政府的行政權(quán)力沒有介入到公共服務(wù)的執(zhí)行和操作層面，從而避免了潛在的效率損耗。那么，在以市場化的激勵(lì)機(jī)制和行政不介入等方式提升執(zhí)行效率的同時(shí)，該組織如何將過度的營利動(dòng)機(jī)限制在一定程度內(nèi)，以保持和傳遞公共性？

分析表明，政府和社會(huì)組織通過限定股權(quán)結(jié)構(gòu)，削弱了營利動(dòng)機(jī)及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制對(duì)核心決策層的潛在影響，從而在提升效率的同時(shí)，保持了合作各方對(duì)于達(dá)成公共性目標(biāo)的一致性，這主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。

首先，為保持合作各方的公共性共識(shí)，政府和社會(huì)組織在合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)上，有意避開了以追求利潤最大化為目標(biāo)的商業(yè)資本的進(jìn)入，以限制股東的營利動(dòng)機(jī)對(duì)合作項(xiàng)目的公益屬性以及實(shí)際運(yùn)行的干預(yù)。

正如上文所述，在為中小微企業(yè)提供轉(zhuǎn)貸服務(wù)時(shí)，轉(zhuǎn)貸基金在轉(zhuǎn)貸利率和轉(zhuǎn)貸周期的設(shè)定上具有非常大的彈性。受訪者表示：

“同樣是千分之一的轉(zhuǎn)貸利率，有的可能要兩、三天，那就千分之三了。我們是真的千分之一。這個(gè)過程我們和銀行對(duì)接好，我們會(huì)盯著的，銀行錢到了馬上打過來，不會(huì)多留一分鐘。有的甚至手續(xù)都批好了，錢到了就轉(zhuǎn)……要有政府，要有公益組織，如果有商業(yè)資本進(jìn)去就很難。為什么？商業(yè)資本它可能就要放著。有些東西就是長出來的，實(shí)際只要一天，它說最起碼付三天。它有營利的追求，越多越好?！痹L談?dòng)涗洠篢20190922。

一方面，對(duì)于商業(yè)資本而言，為了實(shí)現(xiàn)資本的高收益，它具有足夠的動(dòng)力去挖掘資金潛力，以增加組織收入，而這有可能會(huì)弱化轉(zhuǎn)貸基金的公共性。例如上文表1中的對(duì)照案例顯示，該金融機(jī)構(gòu)明確提出轉(zhuǎn)貸利息三天起計(jì)。對(duì)于該機(jī)構(gòu)來講，只有以這種方式，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展需求和政府政策規(guī)制要求之間的平衡。

另一方面，N市其他地區(qū)轉(zhuǎn)貸基金的運(yùn)行情況也表明，在與商業(yè)資本合作時(shí)，公共性和效率之間的平衡很難通過政府單方面的行政要求達(dá)成。

由于企業(yè)能采取行動(dòng)的范圍受限于利益相關(guān)者可以接受的回報(bào)率，Hall D. and Lobina E.， “Private and Public Interests in Water and Energy”， Natural Resources Forum， vol.28， no.4 （November 2004）， pp.268-277.如果政府一味地要求企業(yè)合作方降低利率以實(shí)現(xiàn)公共性，就很有可能導(dǎo)致對(duì)方縮減服務(wù)規(guī)模，反而傷害服務(wù)的供給效率。以N市F區(qū)的轉(zhuǎn)貸基金為例，根據(jù)公開資料，該地區(qū)的民間資本管理公司在2015年5月份啟動(dòng)了轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)，資金規(guī)模3千萬，日手續(xù)費(fèi)僅為0.6‰。但在轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)啟動(dòng)半年后，其轉(zhuǎn)貸額僅為1.7億元，轉(zhuǎn)貸規(guī)模與投入資金比例僅為11倍。在2017年3月公布的數(shù)據(jù)中，該中心累計(jì)轉(zhuǎn)貸4.4億，服務(wù)企業(yè)90多戶，轉(zhuǎn)貸規(guī)模與資金比例僅為7倍。

與之相對(duì)，公益轉(zhuǎn)貸中心不但保持了合作的公共性特征，而且實(shí)現(xiàn)了規(guī)模和效率的可持續(xù)發(fā)展。在2019年調(diào)研完成之后，作者繼續(xù)追蹤了該機(jī)構(gòu)近幾年的運(yùn)行情況。據(jù)N市Y區(qū)政府網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，僅2020年上半年，該機(jī)構(gòu)共為310余家企業(yè)提供了50多億元的轉(zhuǎn)貸資金，其中首次申請(qǐng)?jiān)摲?wù)的企業(yè)占到總數(shù)的53%，同時(shí)該中心在疫情發(fā)生后為這些企業(yè)減免了200多萬的服務(wù)費(fèi)。調(diào)研資料：WZ20221001yyqk2020。在2021年1-6月，該機(jī)構(gòu)累計(jì)轉(zhuǎn)貸近460筆，為企業(yè)節(jié)約了近3000萬的支出。調(diào)研資料：WZ20221001yyqk2021。在2022年1-9月，該機(jī)構(gòu)服務(wù)了410余家企業(yè)，節(jié)省費(fèi)用共計(jì)2300多萬，并自6月份起對(duì)部分行業(yè)免收轉(zhuǎn)貸費(fèi)。調(diào)研資料：WZ20221001yyqk2022。

因此，在合作供給公共服務(wù)中，若政府任由合作方的營利動(dòng)機(jī)改變公共服務(wù)的性質(zhì)，或以行政權(quán)力迫使合作方做出公共性承諾，都將導(dǎo)致公共性的喪失。政府更應(yīng)通過合作方的篩選，提高合作各方對(duì)于達(dá)成公共性目標(biāo)的一致性；或者以其他非直接利潤驅(qū)動(dòng)的方式，如給予更多的合作機(jī)會(huì)或政策空間、擴(kuò)大合作方正面的社會(huì)影響力等，來提高合作方對(duì)所承接的公共服務(wù)達(dá)成公共性的承諾。

其次，為保持合作各方在達(dá)成公共性目標(biāo)上的一致性，避免潛在的營利動(dòng)機(jī)影響合作項(xiàng)目的公益屬性，政府和社會(huì)組織在設(shè)計(jì)合作機(jī)制時(shí)，將市場化的激勵(lì)機(jī)制限定在了公共服務(wù)供給的執(zhí)行和操作層面上。

在該案例中，政府和社會(huì)組織使項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)以合伙人形式入股，借助了市場化的股權(quán)激勵(lì)機(jī)制提升了運(yùn)營效率。這種激勵(lì)機(jī)制與上述的問責(zé)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合，維持了責(zé)任、激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)的平衡。這些機(jī)制共同作用，既能激勵(lì)執(zhí)行團(tuán)隊(duì)把項(xiàng)目做好做大，同時(shí)也有效落實(shí)了運(yùn)營責(zé)任，確保了機(jī)構(gòu)的平穩(wěn)運(yùn)行。那么，市場化的激勵(lì)機(jī)制是否影響或改變了該組織的公共性？

已有研究顯示，在經(jīng)濟(jì)權(quán)力較強(qiáng)的領(lǐng)域，環(huán)境中規(guī)制的影響力是必須的，基于組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的公共價(jià)值制度對(duì)于組織的公共性有重要的影響。Moulton S.， “Putting Together the Publicness Puzzle： A Framework for Realized Publicness”， Public Administration Review， vol.69， no.5 （September-October 2009）， pp.889-900.公益轉(zhuǎn)貸中心在股權(quán)結(jié)構(gòu)上以政府和社會(huì)組織的資金為主，總占比達(dá)86%。數(shù)據(jù)來源：根據(jù)調(diào)研資料D20190701gzhb計(jì)算所得。 在訪談中，受訪者明確表達(dá)了控股方對(duì)利潤分配的態(tài)度：

“公家的放風(fēng)險(xiǎn)基金就好了。基金會(huì)不拿了，政府也不拿了。放在這上面雖然是說風(fēng)險(xiǎn)基金，其實(shí)可以讓轉(zhuǎn)貸中心沒有成本地去運(yùn)營……對(duì)基金會(huì)來講，達(dá)到資金安全、可持續(xù)的目的，是安全的就可以。不出風(fēng)險(xiǎn)，又有一定的收益率。對(duì)政府來說就是把這個(gè)問題解決掉，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了那就很好了，政府不需要賺錢?！痹L談?dòng)涗洠篢20190922。

獲得投資收益并非是該組織核心決策層的首要目標(biāo)。對(duì)于政府來講，與社會(huì)組織合作的主要目的是借助跨部門優(yōu)勢(shì)解決中小微企業(yè)的轉(zhuǎn)貸難問題。在保證政府資金安全的前提下，歸屬政府方的收益仍繼續(xù)用于該機(jī)構(gòu)的經(jīng)營。對(duì)于社會(huì)組織來講，作為合作發(fā)起方和合作機(jī)制的設(shè)計(jì)者，其同樣更為關(guān)注雙方的合作能否有效解決中小微企業(yè)的轉(zhuǎn)貸難問題。歸屬社會(huì)組織方的收益在實(shí)現(xiàn)了基金會(huì)慈善資產(chǎn)的保值增值后，也被繼續(xù)用于基金會(huì)的慈善支出。

因此，盡管該組織引入了市場化的激勵(lì)機(jī)制提升效率，但該機(jī)制僅用于項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)，其使用被限定在了合作機(jī)制的執(zhí)行和操作層面，并未改變合作項(xiàng)目的本質(zhì)屬性。該組織的控股方在達(dá)成公共性的目標(biāo)上具有高度的一致性，以追求社會(huì)效益而非經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)，在整體上仍保持了合作的公共性特征。

由此可見，在公共服務(wù)的合作供給中，合作各方在達(dá)成公共性目標(biāo)上的一致性對(duì)于平衡公共性和效率具有重要的影響。因此，在運(yùn)用市場化的機(jī)制提高效率時(shí)，應(yīng)將這些機(jī)制的使用限定在執(zhí)行和操作層面上，以避免過多的營利動(dòng)機(jī)影響或改變核心決策層對(duì)達(dá)成公共性目標(biāo)的一致性程度。

五、結(jié)論

基于公共行政學(xué)科發(fā)展史的相關(guān)研究，本文從分析政府行政權(quán)力的介入與合作方的營利動(dòng)機(jī)對(duì)公共性與效率所形成的張力入手，以N市Y區(qū)公益轉(zhuǎn)貸中心為研究對(duì)象，分析和論證了公共服務(wù)合作供給中的公共性與效率平衡機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，為在合作供給中平衡公共性與效率，政府的行政權(quán)力應(yīng)著力于合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，通過將公共性治理的重心落在構(gòu)建公共性共識(shí)、建立問責(zé)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等內(nèi)容上，來減少行政權(quán)力在執(zhí)行和操作層面上的過度介入，從而在維持公共性的同時(shí)不影響效率；同時(shí)，合作方的營利動(dòng)機(jī)及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)限定在合作的執(zhí)行和操作層面，以保持合作各方對(duì)于達(dá)成公共性的共識(shí)，從而在提高效率的同時(shí)避免影響公共性。

本文通過分析合作供給中公共性與效率的平衡機(jī)制，能夠加深現(xiàn)有研究對(duì)跨部門合作供給中的公共性與效率問題的理解，為政府如何在合作供給的實(shí)踐中平衡公共性與效率提供新的分析思路。當(dāng)前，我國政府正越來越多地以跨部門多元主體合作的方式來供給公共服務(wù)，為了平衡公共性和效率，以提升政府跨部門合作治理的成效，更好地達(dá)成公共利益，本文提出以下兩項(xiàng)政策建議：

首先，政府在跨部門合作治理中的重心應(yīng)著力于合作機(jī)制頂層設(shè)計(jì)上的公共性治理，以此來把控公共服務(wù)合作供給的大方向和關(guān)鍵點(diǎn)；而在具體的執(zhí)行方式上應(yīng)充分賦權(quán)，發(fā)揮合作方的跨部門優(yōu)勢(shì)，避免不必要的行政權(quán)力介入。

其次，在合作機(jī)制的執(zhí)行和操作層面上，政府應(yīng)充分借鑒現(xiàn)代管理理論中的各種有效的方法和工具，對(duì)于以利益驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)持更加開放的態(tài)度，在限定其作用層次和影響范圍的基礎(chǔ)上，可通過與責(zé)任機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制相結(jié)合的方式，落實(shí)責(zé)任、控制風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又能激發(fā)主體活力，以提高合作供給的效率和可持續(xù)性。

本文對(duì)合作供給中公共性和效率平衡機(jī)制的研究仍存在一定的不足。文章主要從構(gòu)成公共性和效率張力的其中兩個(gè)關(guān)鍵因素切入，通過劃分它們?cè)诤献鳈C(jī)制不同層面上的作用重點(diǎn)，來探討其中的平衡機(jī)制。此外，在合作供給中仍可能存在其他影響公共性和效率張力的重要因素。針對(duì)具體的影響因素，需要重新考察如何在合作的不同層面上相互配合，以達(dá)成公共性與效率的平衡。一方面，對(duì)于提升效率的其他方式，例如增強(qiáng)跨部門協(xié)作等，可能同樣需要在合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)上加以考慮。另一方面，對(duì)于維持公共性的不同路徑，如擴(kuò)大公民參與、提高項(xiàng)目執(zhí)行人員的公共意識(shí)等，同樣也需要在執(zhí)行和操作層面上加以考量。未來研究可分別將影響公共性和效率之間張力的其他不同因素納入到分析中，以更為全面地探討合作供給中的公共性和效率平衡機(jī)制?！?/p>

（責(zé)任編輯：蘇騰飛）