參與式預(yù)算與基層治理創(chuàng)新

趙樹凱

關(guān)于溫嶺經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在有不同的概念表述，可以表述為協(xié)商民主、預(yù)算民主，也可以表述為政府創(chuàng)新、治理創(chuàng)新等。當(dāng)時(shí)我們采用了國(guó)外的概念，叫參與式預(yù)算。不同的概念表達(dá)通常根據(jù)不同的政治背景或研究需要提出，但是，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的核心是一致的，是基層民眾對(duì)于政府活動(dòng)的參與擴(kuò)大，是公眾對(duì)于政府行為的問責(zé)提高。對(duì)于溫嶺經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)值得探討的問題是二十幾年來溫嶺創(chuàng)新是怎樣做到了持續(xù)和深化？

溫嶺經(jīng)驗(yàn)是在世紀(jì)之交鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)的宏觀背景下出現(xiàn)的。從溫嶺本身來說，這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的民主懇談活動(dòng)，發(fā)生過程有一定的偶然性，從更大范圍來看，則具有深廣的歷史背景。20世紀(jì)90年代中期以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難不斷加劇，引發(fā)了大量的社會(huì)沖突。在財(cái)政困難的條件下，怎樣把有限的預(yù)算使用好，或者說怎樣把政府為民眾辦事的錢花得讓民眾滿意，從而改善基層政府和民眾的關(guān)系，成為各方面共同關(guān)心的重大問題。在這種情況下，溫嶺的參與式預(yù)算，成為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)基層治理問題的重要?jiǎng)?chuàng)新，吸引了不同學(xué)科眾多學(xué)者的關(guān)注研究。

21世紀(jì)之初，在溫嶺經(jīng)驗(yàn)發(fā)生的同時(shí)，各地出現(xiàn)過不少基層治理方面重要?jiǎng)?chuàng)新，分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開、村民自治管理等領(lǐng)域，如四川遂寧市步云鄉(xiāng)、云南紅河州、深圳大鵬鎮(zhèn)、重慶白廟鄉(xiāng)、浙江武義縣、河北武安縣等。在縣級(jí)層面，也有重要的改革創(chuàng)新案例出現(xiàn)，如四川巴中面向黨員開放縣委常委會(huì)。那兩年，地方上出現(xiàn)了大范圍的治理創(chuàng)新局面，展現(xiàn)出一種令人期待的勢(shì)頭。

當(dāng)時(shí)，這一系列新現(xiàn)象都是作為基層民主創(chuàng)新來解讀的。那幾年，隨著1998年《村民委員會(huì)組織法》的修訂和正式實(shí)施，鄉(xiāng)村選舉掀起了高潮，基層民主成為各界共同關(guān)注的熱門問題。地方政府的積極性也很高，這個(gè)領(lǐng)域里學(xué)術(shù)研究也相當(dāng)活躍。2006年下半年中央政治局組織了關(guān)于基層民主的集體學(xué)習(xí)，我是這次政治局集體學(xué)習(xí)的兩名主講專家之一。這次集體學(xué)習(xí)不僅關(guān)注鄉(xiāng)村民主，也關(guān)注城市基層民主。對(duì)我來講，備課過程也是一次系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，是擴(kuò)展研究領(lǐng)域的重要機(jī)會(huì)。在那段時(shí)間里，從學(xué)界到政界，人們給予基層民主很高期待。

21世紀(jì)之初那一波基層民主熱潮，已經(jīng)事過境遷，但留給我們很多思考?，F(xiàn)在看來，出現(xiàn)這種熱潮既有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也有浪漫想象。從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來講，主要是世紀(jì)之交農(nóng)村發(fā)展遇到了一系列新問題，農(nóng)村群體性事件增加，以李昌平為代表的基層干部，向高層發(fā)出了“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的呼聲。那些年里，不僅農(nóng)民與基層政府的關(guān)系緊張，而且基層政府與上級(jí)政府的關(guān)系也緊張。在這種情況下，基層政府探索化解沖突的有效辦法，發(fā)展民主成為重要選擇路徑。從這個(gè)角度看，基層民主實(shí)質(zhì)上是基層治理的重要手段，或者治理改善的重要途徑。在現(xiàn)實(shí)的困境面前，高層對(duì)于基層的探索突破也表現(xiàn)出了較高寬容，創(chuàng)新突破環(huán)境比較寬松。因此，那些年里，基層創(chuàng)新成果很多，學(xué)術(shù)成果很多，發(fā)展基層民主成為一種社會(huì)潮流。

20世紀(jì)90年代中后期，我的研究集中于農(nóng)村基層組織，特別關(guān)注農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)。21世紀(jì)之初，我所在的單位，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心下屬的中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)，致力于探索政策研究與政策試驗(yàn)相結(jié)合，選擇了基層參與式預(yù)算作為改革試驗(yàn)項(xiàng)目。我們了解到參與式預(yù)算的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)的發(fā)生主要是在拉美和非洲，推動(dòng)者是歐美NGO組織。當(dāng)時(shí)，我們正在承辦國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院聯(lián)合舉辦的公共管理高級(jí)培訓(xùn)班。在培訓(xùn)班上，基金會(huì)秘書長(zhǎng)盧邁介紹了發(fā)起參與式預(yù)算項(xiàng)目的設(shè)想，參加培訓(xùn)班的江蘇無錫和黑龍江哈爾濱的領(lǐng)導(dǎo)很有興趣，表示要推動(dòng)本地開展這項(xiàng)政策試驗(yàn)，隨后河南省焦作市也積極參與。

我們啟動(dòng)的參與式預(yù)算試驗(yàn)項(xiàng)目，項(xiàng)目決策在市委，項(xiàng)目執(zhí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，采取了“增量改革”辦法。所謂增量改革辦法是，由市級(jí)財(cái)政拿出一筆專項(xiàng)資金，追加到縣區(qū)財(cái)政，再把這筆預(yù)算資金交給試驗(yàn)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，作為專門的參與式預(yù)算資金。經(jīng)過兩年推動(dòng)，取得重要進(jìn)展，采用第三方進(jìn)行了評(píng)估，社會(huì)反響良好，顯著提高了民眾對(duì)于政府的信任。試驗(yàn)受到廣泛關(guān)注，媒體上有若干介紹。無錫市委書記接受新華社等媒體采訪，談為什么要搞參與式預(yù)算時(shí)說：“人民的錢，對(duì)人民有什么可神秘的！”這句話成為參與式預(yù)算項(xiàng)目的名言。 2007年到2009年，我們先后在無錫、哈爾濱和焦作市召開了參與式預(yù)算試驗(yàn)工作交流會(huì)。如同關(guān)于村民自治的預(yù)期設(shè)想一樣，我們?cè)谠O(shè)計(jì)規(guī)劃項(xiàng)目之初就想到了參與式預(yù)算的高層提升，多次與國(guó)家財(cái)政部和全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)溝通。財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)給予鼓勵(lì)，表示將根據(jù)試驗(yàn)項(xiàng)目情況加以總結(jié)，并在較高層面選點(diǎn)試驗(yàn)。兩會(huì)期間，我們?cè)?jīng)將大量《公共預(yù)算手冊(cè)》放到了代表駐地賓館前臺(tái)，由代表自由取閱。我們當(dāng)時(shí)的考慮，主要是提高政府的預(yù)算績(jī)效，設(shè)想從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、縣市的預(yù)算參與，逐步提升到更高層面的政府預(yù)算過程中。

2005年春天，我們啟動(dòng)參與式預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，已經(jīng)對(duì)溫嶺經(jīng)驗(yàn)有所了解，也曾邀請(qǐng)有關(guān)人員介紹溫嶺經(jīng)驗(yàn)。但是，我們對(duì)于溫嶺經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，沒有主動(dòng)邀請(qǐng)合作。我們兩次組織試驗(yàn)點(diǎn)官員去國(guó)外考察，沒有邀請(qǐng)溫嶺參與；在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，我們每年都組織試驗(yàn)點(diǎn)相互觀摩交流，也在北京召開研討會(huì)，也沒有邀請(qǐng)溫嶺參加。我到溫嶺來考察已經(jīng)是2009年，那時(shí)我們?cè)囼?yàn)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入總結(jié)階段。現(xiàn)在看來，我們過度重視了海外經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)于溫嶺經(jīng)驗(yàn)重視不夠。如果對(duì)于溫嶺創(chuàng)新適當(dāng)重視，溫嶺作為本土經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該能夠在這個(gè)改革試驗(yàn)項(xiàng)目中發(fā)揮重要作用。從這個(gè)政策試驗(yàn)項(xiàng)目的推進(jìn)來看，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，組織國(guó)外考察，請(qǐng)國(guó)外專家介紹經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然都有必要性，但還有怎樣接地氣的問題，怎樣使國(guó)外經(jīng)驗(yàn)本土化的問題。

其實(shí)，任何改革項(xiàng)目的設(shè)計(jì)規(guī)劃，都有一個(gè)如何接地氣的問題。與此相聯(lián)系的問題是，改革推進(jìn)、社會(huì)發(fā)展在多大程度上可以設(shè)計(jì)規(guī)劃，怎樣認(rèn)識(shí)這種設(shè)計(jì)規(guī)劃的局限性？回想20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革，波瀾壯闊的推進(jìn)時(shí)期，恰恰是缺乏設(shè)計(jì)規(guī)劃的時(shí)期，而1987年之后，高層專門成立了改革試驗(yàn)區(qū)辦公室，推出了一系列整體性改革試驗(yàn)計(jì)劃，但推進(jìn)并不如意?，F(xiàn)在看到，過去設(shè)計(jì)的那些自上而下的改革試驗(yàn)，不僅難以深化和擴(kuò)散，而且也難以持續(xù)。從發(fā)生過程來看，基層治理創(chuàng)新案例大致上可分為兩類，一類是本土生長(zhǎng)的，一類是學(xué)習(xí)移植的。這兩類經(jīng)驗(yàn)都有成功持續(xù)的，也都有不能持續(xù)的，比較而言，本土生長(zhǎng)的更有旺盛生命力，而學(xué)習(xí)移植的往往陷于水土不服。突出的是兩個(gè)問題：其一，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人變動(dòng)難以持續(xù)，所謂“人亡政息”；其二，因?yàn)闆]有財(cái)政支持難以持續(xù)，所謂“花錢買改革”。這是政府創(chuàng)新的困境。撫今追昔，聯(lián)系到二十多年前的基層民主創(chuàng)新高潮，我們不能不有所感慨，不能不有所思考。

持續(xù)、深化和擴(kuò)散，可以說是制度創(chuàng)新的三個(gè)衡量維度，這三個(gè)維度是不斷遞進(jìn)的，難度是不斷增加的。對(duì)溫嶺來說，創(chuàng)新已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)和深化，殊為難能可貴。至于經(jīng)驗(yàn)向溫嶺以外擴(kuò)散，則是另外問題。雖然20多年前基層治理與現(xiàn)在面臨的問題有很大不同，但是，基層治理的深層問題是一致的，治理的邏輯是相通的。所以說，溫嶺的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)到今天愈加值得珍惜和關(guān)注。

1999年以來，溫嶺的民主懇談活動(dòng)已經(jīng)持續(xù)約四分之一世紀(jì)。這期間，領(lǐng)導(dǎo)班子在換屆，干部在交替，農(nóng)村發(fā)展經(jīng)歷了小康村建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，政策環(huán)境在演變，但是，溫嶺民主懇談活動(dòng)不僅在持續(xù)，而且在發(fā)展。懇談的項(xiàng)目在增加，已經(jīng)不僅局限于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，而且擴(kuò)展到政府活動(dòng)眾多方面，甚至深入到企業(yè)管理、勞資關(guān)系等領(lǐng)域中。人們高興地看到，溫嶺民主懇談活動(dòng)的制度化規(guī)范化水平在提升，已經(jīng)形成了若干制度規(guī)范。對(duì)我來說，最大的好奇是：溫嶺經(jīng)驗(yàn)何以能持續(xù)和發(fā)展？這種持續(xù)和發(fā)展的內(nèi)在邏輯是什么？這是比民主懇談過程本身更值得研究的問題。

說到當(dāng)初我在啟動(dòng)參與式預(yù)算試驗(yàn)項(xiàng)目時(shí)對(duì)溫嶺經(jīng)驗(yàn)的忽視，當(dāng)然首先應(yīng)該檢討反思，但是，如果有所辯解的話，客觀上也有可以理解的原因。當(dāng)時(shí)，我們面對(duì)形形色色的基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，難以識(shí)別判斷，不敢貿(mào)然表態(tài)。我長(zhǎng)期從事農(nóng)村研究，也在地方工作過，知道許多風(fēng)起云涌的經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新很快便如落花流水。很多“創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)”，或者起于領(lǐng)導(dǎo)的激情動(dòng)作，或者起于秀才的妙筆生花。二十多年后再看溫嶺，不僅延續(xù)下來了，而且不斷深化，嘆為觀止。我想，這正是溫嶺經(jīng)驗(yàn)最寶貴的地方，最值得研究的地方。現(xiàn)在，關(guān)于溫嶺經(jīng)驗(yàn)的研究成果很多，主要圍繞溫嶺民主懇談本身。為什么溫嶺創(chuàng)新能夠持續(xù)和發(fā)展？關(guān)于這個(gè)問題的研究還相當(dāng)薄弱。

由此我還想到的問題是： 治理變革需要什么樣的社會(huì)條件？怎樣才能培育創(chuàng)造這種社會(huì)條件？怎樣才能夠使創(chuàng)新愿望與現(xiàn)實(shí)條件有機(jī)結(jié)合起來，既不拔苗助長(zhǎng)，也不坐失良機(jī)。溫嶺經(jīng)驗(yàn)具有非常深刻的啟發(fā)性。關(guān)于這種創(chuàng)新條件的分析研究，對(duì)于探索治理現(xiàn)代化非常重要。任何政府創(chuàng)新或者治理創(chuàng)新，都需要社會(huì)基礎(chǔ)作為支撐。那么，治理創(chuàng)新的社會(huì)基礎(chǔ)是什么？所謂社會(huì)基礎(chǔ)，也可以歸結(jié)為推動(dòng)政府創(chuàng)新的社會(huì)力量。那么，怎樣發(fā)現(xiàn)和利用推動(dòng)治理創(chuàng)新的社會(huì)力量？任何政治變革都需要社會(huì)基礎(chǔ)，社會(huì)力量的興起是根本的動(dòng)力和支撐。從大歷史的角度來看，中西文明的發(fā)展深化都遵循這一邏輯。同樣，現(xiàn)在來看中國(guó)農(nóng)村改革過程，特別是看農(nóng)村治理狀況的變化，民眾對(duì)于政府行為問責(zé)和民眾對(duì)于公共事務(wù)參與的提升，也都有這樣的邏輯在其中。改革開放以來，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，私營(yíng)企業(yè)家的興起，民眾政治自主性的增強(qiáng)，都構(gòu)成治理變革的社會(huì)基礎(chǔ)。在這個(gè)過程中，如何發(fā)現(xiàn)治理變革的社會(huì)力量，尋找社會(huì)力量成長(zhǎng)和治理體系變革的契合點(diǎn)，是治理現(xiàn)代化研究中帶有根本性的問題。學(xué)術(shù)界的研究重心不應(yīng)該放在闡釋論證目標(biāo)原則，不應(yīng)該坐而論道規(guī)劃方案，更不應(yīng)該沉溺于構(gòu)想編造宏大口號(hào)和說辭。這樣，學(xué)術(shù)研究才能對(duì)基層治理現(xiàn)代化做出實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)。

溫嶺創(chuàng)新何以持續(xù)和發(fā)展？認(rèn)真研究這個(gè)問題，有利于認(rèn)知新世紀(jì)以來基層治理變革的歷史軌跡，有利于在現(xiàn)實(shí)生活面前保持清醒和洞察，有利于把握中國(guó)農(nóng)村改革的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)力量的發(fā)展變化?，F(xiàn)在，在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的宏大目標(biāo)感召下，基層治理的經(jīng)驗(yàn)典型層出不窮，學(xué)界研究如火如荼，很是令人鼓舞。但是，回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，許多看上去蓬勃繁榮的典型經(jīng)驗(yàn)和研究成果，往往夾雜著泡沫水分。 面對(duì)現(xiàn)實(shí)，保持冷峻和清醒，找到現(xiàn)象背后的根本邏輯，才能使研究經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。在七十多年中國(guó)農(nóng)村變遷史上，有很多學(xué)者的研究做出了寶貴貢獻(xiàn)，但是，也有不少所謂研究是起哄和添亂。中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展歷史需要繼續(xù)審視和反思，同樣，這個(gè)過程中的學(xué)術(shù)研究也需要審視和反思。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）