BBNJ國際協(xié)定談判中的主要爭議點(diǎn)及各方立場評(píng)析*

蔣小翼 盧萃文

(武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院,湖北 武漢 430072)

就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用(Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction,BBNJ)制定具有法律拘束力的文書是國際社會(huì)目前最重要的立法進(jìn)程。該文書達(dá)成作為《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)下的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定,將對(duì)國家管轄范圍外海域秩序產(chǎn)生巨大影響。各國已在2023年3月4日達(dá)成協(xié)定。從2004年至2023年,協(xié)定談判過程持續(xù)近20年,涉及各國政府、聯(lián)合國附屬機(jī)構(gòu)、專門機(jī)構(gòu)、全球性、區(qū)域性政府間組織、非政府組織、科學(xué)機(jī)構(gòu)代表等多方主體。各方利益交織、對(duì)立,訴求與立場繁多且復(fù)雜。[1]其中,能夠締結(jié)條約并作為BBNJ談判主體的國家,既包括對(duì)公?，F(xiàn)有開發(fā)活動(dòng)較多的海洋利用大國、作為生物多樣性主要提供者的部分群島國和小島嶼國家,也包括其他眾多沿海國和內(nèi)陸國。了解不同國家對(duì)BBNJ的利益需求與主要關(guān)切,探析其對(duì)于談判中的主要爭議點(diǎn)的看法,有利于厘清談判進(jìn)展及探討新協(xié)定后續(xù)發(fā)展趨勢。目前協(xié)定雖已達(dá)成,但尚未生效,因此在談判中未達(dá)成的共識(shí)部分也正是各方利益沖突的最嚴(yán)重所在。本文基于歷次會(huì)議參會(huì)各方提交的草案意見匯編,[2]結(jié)合會(huì)議發(fā)言,(1)主要來自于IGC-4和IGC-5線上參會(huì)的會(huì)議記錄稿?？偨Y(jié)談判歷程和達(dá)成的共識(shí),探尋核心爭議焦點(diǎn);通過總結(jié)各方代表對(duì)主要爭議點(diǎn)的總體立場與代表性觀點(diǎn),剖析其主要考量因素,進(jìn)而分析BBNJ談判中的挑戰(zhàn)及新協(xié)定走向與后續(xù)應(yīng)對(duì)。

一、BBNJ國際協(xié)定談判歷程、共識(shí)與爭議焦點(diǎn)問題

(一)談判歷程

《公約》將海洋劃分為不同的區(qū)域,并規(guī)定國家在使用海洋及其資源方面的權(quán)利以及包括保護(hù)環(huán)境在內(nèi)的一系列義務(wù)。其中,作為國家管轄范圍以外區(qū)域(Area Beyond National Jurisdiction,ABNJ)的公海和國際海底區(qū)域(以下簡稱“區(qū)域”)受不同制度及原則的規(guī)制。近幾十年來,隨著人類在ABNJ的捕魚、航運(yùn)、鋪設(shè)海底電纜、勘探礦產(chǎn)資源和海洋科學(xué)研究等活動(dòng)的增加,且目前由多個(gè)部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同程度的管理和監(jiān)督,因而造成ABNJ治理的不足與混亂,法律、制度和監(jiān)管問題凸顯,對(duì)BBNJ的負(fù)面影響日益嚴(yán)重。

聯(lián)合國自2004年開始設(shè)立特設(shè)工作組,吸納各方主體參與研究BBNJ有關(guān)問題。特設(shè)工作組從2004年持續(xù)到2015年,主要針對(duì)是否制定BBNJ新協(xié)議進(jìn)行討論,并形成兩種相反意見。一方持反對(duì)態(tài)度,認(rèn)為現(xiàn)有制度足以解決BBNJ問題,但現(xiàn)存機(jī)構(gòu)執(zhí)行存在不足,需要加強(qiáng)現(xiàn)存機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力;另一種則認(rèn)為需要制定新的協(xié)定。2011年的工作組第四次會(huì)議出現(xiàn)轉(zhuǎn)折,各方以協(xié)商一致的方式通過了一系列建議,決定啟動(dòng)有關(guān)BBNJ的法律框架進(jìn)程,包括通過實(shí)施現(xiàn)有文書和可能根據(jù)《公約》制定多邊協(xié)議,以及在此過程中將海洋遺傳資源(Marine Genetic Resources,簡稱MGR),包括獲取和惠益分享(Access and Benefit-Sharing,簡稱ABS)問題、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓(Capacity-Building and Transfer of Marine Technology,簡稱CBTT)、包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具(Area-Based Management Tools,簡稱ABMT)、環(huán)境影響評(píng)估(Environmental Impact Assessments,簡稱EIA)作為整體解決的“一攬子”問題。工作組最終就建議聯(lián)大根據(jù)《公約》制定新的具有法律約束力的BBNJ文書達(dá)成共識(shí)。聯(lián)合國大會(huì)第69/292號(hào)決議決定,在《公約》框架下,就BBNJ問題擬定一份具有法律效力的國際文書,并設(shè)立籌備委員會(huì)。

籌備委員會(huì)自2016年持續(xù)至2017年,各方代表就案文的實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)以協(xié)商一致的方式進(jìn)行討論,為政府間談判做準(zhǔn)備?；I備委員會(huì)最終形成了BBNJ建議性文件草案,確定了正式談判的基本框架。在聯(lián)合國大會(huì)72/249號(hào)決議中,各國決定召開第四次政府間會(huì)議,就案文條款進(jìn)行磋商,盡早出臺(tái)BBNJ協(xié)定。2018年4月,談判正式進(jìn)入政府間大會(huì)階段。會(huì)議采取了與前兩個(gè)階段不同的磋商原則:如果已盡一切努力通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議,那么“會(huì)議關(guān)于實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)的決定應(yīng)以出席和表決代表的三分之二多數(shù)做出”。[3]第四次政府間會(huì)議本是決議授權(quán)的最后一屆政府間會(huì)議,然而并未達(dá)成一致。聯(lián)大決定授權(quán)召開額外的政府間會(huì)議,第五次政府間會(huì)議(IGC-5)于2022年8月召開,相較于之前的會(huì)議,雖然此次會(huì)議在許多議題上有所突破,但是在某些關(guān)鍵問題上仍未有起色,核心爭議點(diǎn)依然存在。IGC-5后續(xù)會(huì)議原定于2023年3月2日結(jié)束,后經(jīng)過38小時(shí)的延長會(huì)議,于3月4日達(dá)成協(xié)定。

(二)談判中達(dá)成的主要共識(shí)

為提高談判效率,IGC-5采用平行會(huì)議形式,同時(shí)設(shè)置兩個(gè)會(huì)場,就不同議題進(jìn)行討論。協(xié)調(diào)員們還安排代表團(tuán)就特定議題組織工作小組,以在意見較多的問題上尋找中間地帶。經(jīng)過多次政府間會(huì)議及后續(xù)會(huì)議,各方就協(xié)定的目標(biāo)、適用范圍等基本內(nèi)容的多數(shù)條款已不存在明顯分歧。各方代表同意新協(xié)定最重要的目標(biāo)是養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用ABNJ的海洋生物多樣性;協(xié)定要在《公約》框架下制定,政府間會(huì)議的工作和成果應(yīng)完全符合《公約》的規(guī)定,協(xié)定應(yīng)參照《公約》的內(nèi)容,并以符合《公約》的方式予以解釋和適用;沿海國對(duì)國家管轄下所有區(qū)域的現(xiàn)有權(quán)利和管轄權(quán)將保持不變;在新文書與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的關(guān)系方面,強(qiáng)調(diào)新文書不應(yīng)損害現(xiàn)有的相關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域、次區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)(Instruments,Frameworks and Bodies,簡稱IFB);對(duì)協(xié)定適用的管理方法,包括基于最佳科學(xué)和科學(xué)資料、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、生態(tài)系統(tǒng)方法已經(jīng)確定。

在BBNJ談判中,各方代表還就四大議題的所有條款進(jìn)行了討論,各議題均達(dá)成一定共識(shí)。在MGR議題,就目標(biāo)、相關(guān)活動(dòng)、原地收集、非貨幣ABS方式、透明度等方面達(dá)成基本共識(shí)。ABMT議題取得較大的進(jìn)展,對(duì)定義、目標(biāo)已達(dá)成一致,并對(duì)識(shí)別、提案以及就提案進(jìn)行磋商等條款達(dá)成基本共識(shí)。EIA是認(rèn)可度相對(duì)較高的議題,各國基本認(rèn)同需要避免重復(fù)開展環(huán)評(píng),并由締約方會(huì)議(Conference of Parties,簡稱COP)為附屬機(jī)構(gòu)制定程序,與相關(guān)國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào),規(guī)范ABNJ活動(dòng),贊同考慮累積和跨界影響,支持由國家主導(dǎo)授權(quán)開展活動(dòng)的決定。在CBTT議題的不少方面已達(dá)成共識(shí),比如,贊同本部分的目標(biāo)是幫助發(fā)展中締約國進(jìn)行能力建設(shè),認(rèn)可在進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)以國家同意為原則,設(shè)立CBTT監(jiān)督委員會(huì),支持所有利益攸關(guān)方參與。此外,在關(guān)于以和平方法解決爭端和防止發(fā)生爭端的跨領(lǐng)域問題(2)目前官方正式文本暫未頒布,不同版本的文本翻譯未做統(tǒng)一,出現(xiàn)了用語使用混亂的情況。本文的翻譯參照了第五次會(huì)議后最新的《案文草案進(jìn)一步修改稿》中文版。上,各方意見相當(dāng)一致。

(三)談判中的主要爭議點(diǎn)

在目前已達(dá)成的協(xié)定中,仍然有不少問題需要澄清,并彌合分歧,其中尚存爭議焦點(diǎn)主要集中在四個(gè)議題及跨領(lǐng)域問題上。

1、MGR

MGR議題一直是歷次談判中的核心爭議點(diǎn),該議題的爭議焦點(diǎn)表現(xiàn)為MGR的定義、章節(jié)適用范圍以及貨幣惠益問題三個(gè)方面。(1)最新的案文對(duì)ABNJ的MGR活動(dòng)條款進(jìn)行了較大的結(jié)構(gòu)調(diào)整,拆分為原地收集、異地獲取、衍生物、數(shù)字序列信息等不同內(nèi)容。然而,就歷來一直爭論的MGR定義是否包含異地獲取、衍生物和數(shù)字序列信息,或者是僅適用于原地收集,并未得到解決。(2)協(xié)定的適用對(duì)象和時(shí)間范圍也存在廣泛的爭論,協(xié)定是否適用于生效前原地收集、生效后異地使用的資源,還是僅針對(duì)各締約國生效后原地收集資源,都存在不同意見。(3)在ABS機(jī)制方面,對(duì)于是否采納貨幣惠益,仍未能取得突破,各方僵持不下。

2、ABMT

ABMT是生物多樣性養(yǎng)護(hù)的關(guān)鍵工具,以多種形式存在,包括海洋保護(hù)區(qū)、禁漁區(qū)、特別環(huán)境利益區(qū)域,特別敏感海域和特別區(qū)域等。新協(xié)定旨在通過有效執(zhí)行《公約》的有關(guān)規(guī)定和進(jìn)一步的國際合作與協(xié)調(diào),確保BBNJ,而實(shí)施包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的ABMT被認(rèn)為是生物多樣性養(yǎng)護(hù)的有效措施。該議題的主要爭議點(diǎn)集中表現(xiàn)為COP職權(quán)及其與IFB的關(guān)系,以及臨時(shí)和緊急措施兩個(gè)問題。(1)現(xiàn)存多個(gè)區(qū)域組織已劃定各自的ABMT,或擁有相關(guān)職能和權(quán)力,因而對(duì)于協(xié)定下COP在劃定海洋保護(hù)區(qū)以及采取相關(guān)措施的職能和權(quán)力存在不同看法。盡管認(rèn)識(shí)到應(yīng)避免重復(fù)授權(quán),不損害其他IFB,而對(duì)于如何通過“不損害”促進(jìn)國際合作與協(xié)調(diào),則存在不同理解,因此就提案、協(xié)商和評(píng)估、決策、執(zhí)行條款的結(jié)構(gòu)安排和具體措辭,以及預(yù)防性方法或原則的表述,仍有不同觀點(diǎn),始終難以達(dá)成一致。(2)2016年3月,在公海聯(lián)盟為籌備委員會(huì)提交的建議當(dāng)中,提出新協(xié)定的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮在當(dāng)海洋環(huán)境或海洋生物多樣性存在緊迫威脅時(shí)規(guī)定緊急措施,如有必要,還可規(guī)定臨時(shí)措施。在IGC-5談判中,新西蘭重提該建議,緊急措施得到討論,但是就緊急情況的類型、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、啟動(dòng)門檻、響應(yīng)措施和IFB的作用等具體問題,尚有待進(jìn)一步商討及細(xì)化。

3、EIA

各方在EIA議題上已取得突破性進(jìn)展,對(duì)主要問題并無實(shí)質(zhì)爭議,但由于EIA涉及“主權(quán)讓渡”(3)EIA的流程包括篩選、確定范圍、進(jìn)行影響評(píng)估和評(píng)價(jià)、編制環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告、決策、監(jiān)測以及審查。目前在國家管轄范圍外進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估的上述環(huán)節(jié),一般由擬議活動(dòng)的發(fā)起者及其所屬的主權(quán)國家主導(dǎo)。EIA的“主權(quán)讓渡”是指主權(quán)國家將環(huán)評(píng)流程中的啟動(dòng)權(quán)、執(zhí)行權(quán)、擬議活動(dòng)是否繼續(xù)進(jìn)行的決策權(quán)以及環(huán)評(píng)后續(xù)的監(jiān)測和審查權(quán)的權(quán)力交由他國或國際組織行使。等問題,因此在條款細(xì)節(jié)規(guī)定方面尚存爭議,主要表現(xiàn)在新協(xié)定中EIA啟動(dòng)門檻和標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測規(guī)則、EIA過程的國際化以及戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估(Strategic Environmental Assessment,簡稱SEA)的具體內(nèi)容及其強(qiáng)制性規(guī)定等方面。(1)各方無法就EIA啟動(dòng)門檻達(dá)成完全一致,焦點(diǎn)集中在是對(duì)海洋環(huán)境中任何可能引起影響的計(jì)劃活動(dòng)進(jìn)行篩查,還是根據(jù)《公約》規(guī)定進(jìn)行評(píng)估。同時(shí),對(duì)新協(xié)定中于適格IFB下已開展的EIA是否需要啟動(dòng)新的EIA的規(guī)定存在一定分歧。(2)關(guān)于EIA監(jiān)測過程及報(bào)告提交的具體規(guī)定仍未達(dá)成完全一致。(3)EIA過程的國際化也是爭議焦點(diǎn)之一,各方對(duì)活動(dòng)的篩選、報(bào)告的審查、決策及評(píng)估過程是否應(yīng)當(dāng)公開,利益攸關(guān)方參與作用等方面意見不一。(4)對(duì)于SEA,多數(shù)代表同意納入,但對(duì)其具體內(nèi)容及強(qiáng)制性問題仍爭議較大。

4、CBTT

CBTT有助于培養(yǎng)和促進(jìn)發(fā)展中締約方的科學(xué)、法律與技術(shù)能力,協(xié)助更好地完成協(xié)定規(guī)定義務(wù),因此是發(fā)展中國家代表關(guān)注的重點(diǎn)之一。該議題的主要爭議點(diǎn)包括CBTT的強(qiáng)制性和CBTT的監(jiān)測和審查兩方面:(1)CBTT是否具有強(qiáng)制性,具體表現(xiàn)在新協(xié)定相關(guān)條款的措辭、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)、原則和條件規(guī)定;(2)負(fù)責(zé)CBTT監(jiān)測和審查的主體的爭論依然存在,對(duì)于是否單獨(dú)設(shè)立CBTT委員會(huì)及其職權(quán)設(shè)置,或者是將監(jiān)測和審查的主體交由COP存在較大爭議。

5、跨領(lǐng)域問題

跨領(lǐng)域問題涉及爭端解決、機(jī)構(gòu)、資金與實(shí)施等方面,其中主要爭議點(diǎn)為爭端解決程序以及資金安排兩方面。(1)在爭端解決程序問題上,大部分國家認(rèn)為應(yīng)該比照適用《公約》第十五部分關(guān)于解決爭端的規(guī)定,確立強(qiáng)制性的、有約束力的解決爭端的程序,少數(shù)國家認(rèn)為這應(yīng)該是一個(gè)自愿性的過程,中國認(rèn)為不能簡單比照《公約》的爭端解決程序,提出國家同意原則,應(yīng)該將談判協(xié)商作為解決爭端的前置程序,并強(qiáng)調(diào)了國家領(lǐng)土主權(quán)和管轄權(quán)方面的爭端應(yīng)明確排除適用于協(xié)定下的爭端解決機(jī)制。(2)資金安排方面的爭議包括供資機(jī)制的來源,是否安排強(qiáng)制性供資和特別基金,以及基金需要為何種用途提供支持等。

二、就爭議焦點(diǎn)問題的各方主張及其立場評(píng)析

BBNJ談判的與會(huì)者包括來自164個(gè)國家和組織的代表。歷經(jīng)多輪談判與磋商,多數(shù)代表在主要爭議焦點(diǎn)問題上提出了各自的主張或建議,并形成相應(yīng)的立場傾向。一方面,主要爭議點(diǎn)體現(xiàn)了發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家不同的立場和主張。目前,發(fā)達(dá)國家對(duì)開發(fā)利用海洋生物多樣性不僅存在尖端技術(shù)、先進(jìn)科學(xué)知識(shí)和相關(guān)設(shè)施等硬實(shí)力的優(yōu)勢,還有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等軟性話語權(quán)。在談判中,為維護(hù)自身利益,多數(shù)發(fā)達(dá)國家主張保持協(xié)定與現(xiàn)階段其他協(xié)議的一致性,限定協(xié)定的解釋空間,為未來開展各項(xiàng)活動(dòng)減少限制。而發(fā)展中國家普遍對(duì)發(fā)達(dá)國家借由公?？茖W(xué)研究自由將海洋遺傳資源私有化存在擔(dān)憂,[4]希望協(xié)定能夠面向更廣闊的未來,為資源開發(fā)保留足夠大的空間,涵蓋隨著科技發(fā)展可能產(chǎn)生的各種應(yīng)用場景,并建立一套具有約束力、清晰、透明的權(quán)益保障體系。另一方面,隨著談判的進(jìn)展,各方出于各自的利益需求,在不同議題上逐漸形成了各類訴求相似的國家代表,包括意在維持技術(shù)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的美國等發(fā)達(dá)國家代表,推行環(huán)境保護(hù)與其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的歐盟及其成員國,以及強(qiáng)調(diào)公平性與特殊需求表達(dá)的非洲集團(tuán)等多數(shù)發(fā)展中國家代表。

(一)美國等發(fā)達(dá)國家維持技術(shù)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢

以美國、日本、韓國、以色列為代表的部分發(fā)達(dá)國家在談判中較為關(guān)注MGR的獲取管理及ABS機(jī)制、ABMT的機(jī)構(gòu)職權(quán)、EIA的國際化、海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的條件與監(jiān)測和審查等問題,在相關(guān)條款的修改提案上表現(xiàn)出一致性的傾向。

在MGR定義內(nèi)容上,美國、日本等代表反對(duì)各國需要確保在ABNJ收集MGR時(shí)至少提前6個(gè)月向信息交換機(jī)制發(fā)布信息的提議,他們表示海洋科學(xué)研究具有不確定性,因此不能要求每種信息都進(jìn)行報(bào)告,認(rèn)為對(duì)MGR活動(dòng)的監(jiān)測和審查僅僅是透明度的要求,并非對(duì)所有活動(dòng)進(jìn)行追蹤。他們尤其關(guān)注貨幣惠益問題,表示無法接受,認(rèn)為目前貨幣惠益很少,討論為時(shí)尚早,并且相關(guān)的行政負(fù)擔(dān)和代價(jià)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其帶來的好處,同時(shí)強(qiáng)調(diào)不應(yīng)限制國家、自然人以及法人占有ABNJ的遺傳資源。美國、日本和德國等少數(shù)國家的海洋生物技術(shù)占主導(dǎo)地位,科學(xué)研究顯示,98%已登記的海洋基因?qū)＠怯?0個(gè)國家提交的。[5]盡管大多數(shù)的海洋生物勘探是由少數(shù)發(fā)達(dá)國家開展的,但是取樣通常是在發(fā)展中國家進(jìn)行的。因此,這些技術(shù)發(fā)達(dá)的國家希望新協(xié)定盡可能地減少對(duì)資源開發(fā)的限制,強(qiáng)調(diào)各國享有在公海上自由開展科學(xué)研究和捕撈等權(quán)利,進(jìn)而主張?jiān)诠芾怼⒈O(jiān)測活動(dòng)上采取較為寬松的標(biāo)準(zhǔn)。

該利益需求也反映為對(duì)ABMT議題的謹(jǐn)慎態(tài)度,他們特別關(guān)注新協(xié)定下COP就ABMT與IFB的關(guān)系這一爭議焦點(diǎn)。一方面,他們并不反對(duì)公海保護(hù)區(qū)的建立,但強(qiáng)調(diào)充分利用現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和法律;另一方面強(qiáng)調(diào)保護(hù)區(qū)應(yīng)明確養(yǎng)護(hù)目的,反對(duì)禁止一切活動(dòng)的區(qū)域。他們主張限制新協(xié)定下的標(biāo)準(zhǔn)以及COP決定的有效性,賦予締約國更大的措施制定自主權(quán),否定對(duì)毗鄰沿海國權(quán)利傾斜的規(guī)定,反對(duì)對(duì)小島嶼發(fā)展中國家進(jìn)行特殊照顧,并主張限制協(xié)商的時(shí)間。同時(shí),他們主張締約國的執(zhí)行、報(bào)告為非義務(wù)性規(guī)定,且普遍建議COP和科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)擁有較小的權(quán)力和職權(quán)范圍。主要考慮因素為指定公海保護(hù)區(qū)將對(duì)ABNJ的海洋活動(dòng)進(jìn)行一定程度的約束,因而希望保護(hù)區(qū)維持區(qū)域性機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用,實(shí)現(xiàn)決策自主,以防止嚴(yán)格保護(hù)措施對(duì)其各類海洋開發(fā)和利用活動(dòng)的影響。

在EIA議題上,他們主張減少EIA的義務(wù)性規(guī)定,強(qiáng)調(diào)義務(wù)來源為新的協(xié)定,而非《公約》,反對(duì)強(qiáng)制性的SEA,主張限制和縮減公告和協(xié)商義務(wù)要求。他們強(qiáng)調(diào)主權(quán)國家對(duì)于啟動(dòng)、執(zhí)行、決策的權(quán)利,傾向于將EIA標(biāo)準(zhǔn)視為程序性和參考性的,降低EIA的國際化程度,避免可能對(duì)勘探活動(dòng)造成的限制。美國還認(rèn)為EIA的目的不是為了阻止活動(dòng)的進(jìn)行,而是為締約國提供決策信息,因此對(duì)其他利益攸關(guān)方參與審查、監(jiān)督持排斥態(tài)度。

針對(duì)CBTT的強(qiáng)制性爭議,他們主張刪除義務(wù)性規(guī)定,或弱化措辭,主張以需求而非國家類型為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)讓條件合作及情況報(bào)告的自愿性,在評(píng)估發(fā)展中締約國何時(shí)需要CBTT時(shí),認(rèn)為以國家類型為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)讓會(huì)造成浪費(fèi)。美國尤其強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)讓應(yīng)按照雙方商定的條件進(jìn)行,主要由于美國不僅經(jīng)濟(jì)、科技水平發(fā)達(dá),而且做法強(qiáng)勢,與具體國家進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓時(shí)具備充足的商議能力,保證其能夠在一對(duì)一談判時(shí)獲得最大的自由,個(gè)案判斷模式的技術(shù)轉(zhuǎn)讓也能減少發(fā)達(dá)締約國的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。美國還特別強(qiáng)調(diào)取消“中等收入發(fā)展中國家”的類型,認(rèn)為世界銀行已將中國和俄羅斯以及印度列為中等收入發(fā)展中國家,因而不存在轉(zhuǎn)讓的需求。[6]同樣地,為減少發(fā)達(dá)締約國的財(cái)政負(fù)擔(dān),這類代表團(tuán)反對(duì)設(shè)立強(qiáng)制性資金,對(duì)照顧發(fā)展中國家的需求具體化,主張基于雙方商定的條件的自愿供資,要求刪除攤款要求。

以美國為代表的部分發(fā)達(dá)國家在BBNJ談判中立場鮮明,相對(duì)強(qiáng)勢。對(duì)于部分主要爭議焦點(diǎn)問題,總體主張維護(hù)本國的國家現(xiàn)有權(quán)益,削減對(duì)本國產(chǎn)生約束的強(qiáng)制性義務(wù)規(guī)定。同時(shí),弱化或限制其他國家的利益需求和國際組織的職權(quán)范圍,意在維持本國在海洋資源開發(fā)利用技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等方面的優(yōu)勢。

(二)歐盟及其成員國推行環(huán)境保護(hù)與先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

歐盟及其成員國與美國等代表團(tuán)在MGR及ABS機(jī)制問題上主張基本一致,但立場較為務(wù)實(shí),態(tài)度相對(duì)緩和。他們傾向簡化定義規(guī)定,理由包括需要和《生物多樣性公約》保持一致等。針對(duì)MGR章節(jié)的適用范圍,歐盟及其成員國提出將適用對(duì)象和時(shí)間條款合并,強(qiáng)調(diào)“協(xié)議對(duì)各締約方生效”的時(shí)間點(diǎn),以進(jìn)一步縮小適用范圍,得到部分發(fā)達(dá)國家的支持。在IGC-5,歐盟及其成員國轉(zhuǎn)變之前反對(duì)貨幣惠益的態(tài)度,對(duì)研究經(jīng)費(fèi)以及工資等貨幣惠益持較為贊成的態(tài)度。[7]

歐盟及其成員國認(rèn)為,ABMT議題是協(xié)議談判中最重要的部分,該議題能夠成為“一攬子事項(xiàng)”,也正是因?yàn)樗麄兊拇罅ν苿?dòng)。(4)在2011年的第四次工作組會(huì)議上,77國集團(tuán)+中國,歐盟及其成員國、墨西哥聯(lián)合遞交了一份提案,互相承諾支持對(duì)方關(guān)注的優(yōu)先事項(xiàng),即77國集團(tuán)+中國支持歐盟及其成員國關(guān)心的海洋保護(hù)區(qū)事項(xiàng),歐盟及其成員國支持對(duì)方關(guān)心的海洋遺傳資源及其惠益分享問題。對(duì)于COP在劃定保護(hù)區(qū)及采取措施方面的權(quán)能問題,他們主張建立全球模式。全球模式是建立新的全球?qū)用娴臎Q策機(jī)構(gòu)、科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)以及秘書處,并賦予決策機(jī)構(gòu)較大的自主權(quán),能夠自行建立公海保護(hù)區(qū),并采取相關(guān)措施。但同時(shí),他們同樣認(rèn)為不應(yīng)針對(duì)小島嶼發(fā)展中國家的執(zhí)行養(yǎng)護(hù)和管理措施的義務(wù)做傾斜性規(guī)定。歐盟及其成員國對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的定位與美國等代表團(tuán)立場有所不同,其更強(qiáng)調(diào)生物多樣性養(yǎng)護(hù),是由于他們一貫推行海洋環(huán)境保護(hù),因此主張海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)僅包括生物多樣性養(yǎng)護(hù),而非可持續(xù)利用;認(rèn)為養(yǎng)護(hù)生物多樣性需要長期的過程,不建議對(duì)保護(hù)區(qū)施加具體的期限。他們主張?jiān)谌蜃龀鰶Q策,也較為注重利益攸關(guān)方的參與,主要是源于相對(duì)豐富的海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和清潔能源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),若在ABNJ建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),有利于在國際平臺(tái)上推廣其標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn),使其具有競爭優(yōu)勢。

歐盟及其成員國在EIA啟動(dòng)門檻和標(biāo)準(zhǔn)問題上與美國等代表團(tuán)的主張不相抵觸。他們同樣支持以《公約》第206條的“重大污染或重大和有害的變化”作為啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),不支持對(duì)其他國際機(jī)構(gòu)施加強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。但是在EIA監(jiān)測問題上,他們認(rèn)為不應(yīng)該遵循《公約》的語言表述,傾向于按照活動(dòng)批準(zhǔn)書中規(guī)定的條件開展評(píng)估。在EIA的國際化問題上,他們聯(lián)合澳大利亞、挪威,提出一種篩選階段報(bào)告審查的“呼叫機(jī)制”,提供通過登記責(zé)任方的觀點(diǎn)和關(guān)切,由特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查,并向責(zé)任方提供建議的協(xié)商途徑,受到美國等代表的支持。在審議和決策階段,他們與大多數(shù)國家相似,贊同由締約國主導(dǎo)負(fù)責(zé)審議擬議活動(dòng)是否開展,否認(rèn)科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)暫?；顒?dòng)的權(quán)利。同時(shí),堅(jiān)定支持納入SEA。由于歐盟及其成員國積累了較為先進(jìn)的EIA技術(shù)經(jīng)驗(yàn),因而主張?zhí)岣邍H化程度,認(rèn)可建立更為標(biāo)準(zhǔn)和客觀的依據(jù),并將其提出的EIA模式作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)得以推廣,減小主權(quán)國家的直接影響。

對(duì)于CBTT議題,他們與其他發(fā)達(dá)國家的立場與意見較為相似,強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)讓的靈活性和針對(duì)性,減少義務(wù)規(guī)定和轉(zhuǎn)讓需求,以降低發(fā)達(dá)國家的負(fù)擔(dān)。如針對(duì)CBTT的強(qiáng)制性爭議,他們主張弱化CBTT義務(wù)性要求,并提出CBTT也是ABS的一部分,認(rèn)為應(yīng)將監(jiān)測和審查的主體交由COP。但是,針對(duì)跨領(lǐng)域問題中的資金機(jī)制的強(qiáng)制性規(guī)定,他們的觀點(diǎn)則較為中立和溫和。

總體而言,在歐盟的環(huán)境外交戰(zhàn)略中,海洋是其中至關(guān)重要的一環(huán),也是最具挑戰(zhàn)性的領(lǐng)域。[8]歐盟及其成員國認(rèn)可自身擁有保護(hù)海洋環(huán)境以身作則的愿景和資源,通過一個(gè)連貫的、強(qiáng)有力的協(xié)定來承擔(dān)其責(zé)任。[9]因此,雖然他們在MGR與CBTT議題上與美國等發(fā)達(dá)國家的利益取向部分一致,但較之于美、日等國更多地從公海攫取利益的出發(fā)點(diǎn),他們在談判中更為務(wù)實(shí),希冀盡快締結(jié)一個(gè)更為嚴(yán)格的協(xié)定,尤其針對(duì)發(fā)展中國家較為關(guān)切的貨幣惠益與資金強(qiáng)制性規(guī)定,也愿意做出一定的妥協(xié)。

(三)非洲集團(tuán)等主要發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)公平性與特殊需求表達(dá)

這類國家代表包括非洲集團(tuán)、加共體、G77+中國、太平洋小島嶼發(fā)展中國家(Pacific Small Island Developing States,簡稱PSIDS)以及拉美核心集團(tuán)(Core Latin American Group,簡稱CLAM)等涵蓋的大部分發(fā)展中國家。一方面,這類主要發(fā)展中國家由于缺乏相關(guān)的技術(shù)和知識(shí),在現(xiàn)有條件下無法充分獲得和利用ABNJ資源,希冀新協(xié)定能夠有助于扭轉(zhuǎn)這一局面,因而在談判中強(qiáng)調(diào)公平性問題,也經(jīng)常選擇進(jìn)行聯(lián)合提案和集團(tuán)發(fā)聲。另一方面,這類國家包括最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼發(fā)展中國家、非洲沿海國家等,各國基于本國的特殊國情,提出各自的需求和利益表達(dá),提倡一個(gè)既考慮到地區(qū)脆弱性,也能對(duì)地區(qū)發(fā)展作出可持續(xù)貢獻(xiàn)的協(xié)定。

在MGR議題,尚存主要爭議點(diǎn)尤其反映出發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的立場沖突。這類國家代表普遍認(rèn)為MGR定義條款應(yīng)當(dāng)面向未來,以處理包括原地收集、異地獲取、衍生物以及數(shù)字序列信息等更廣泛的問題。同時(shí),主張建立對(duì)收集、獲取、利用MGR一系列活動(dòng)的監(jiān)測機(jī)制,確?？勺粉櫺?。他們認(rèn)為協(xié)議需要多年才能生效,與發(fā)達(dá)國家相反。發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家對(duì)ABS機(jī)制陣營劃分更加明顯,核心爭議點(diǎn)為貨幣惠益問題。發(fā)展中國家代表強(qiáng)調(diào)公平和公正分享包括原地收集和異地獲取MGR產(chǎn)生的貨幣和非貨幣惠益,以及利用這些資源產(chǎn)生的其他惠益,而多數(shù)發(fā)達(dá)國家代表表示僅接受原地收集和非貨幣惠益。加共體還認(rèn)為各國尤其是小島嶼發(fā)展中國家需要有強(qiáng)烈的MGR身份感和所有權(quán)意識(shí)。這是源于大部分發(fā)展中國家屬于MGR的提供者,而非利用者,因而具有強(qiáng)烈的權(quán)屬意識(shí),認(rèn)為MGR是屬于全人類的財(cái)富,且他們在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、人員等方面都不占優(yōu)勢,因而強(qiáng)調(diào)公平地獲取MGR及ABS是協(xié)定需要優(yōu)先解決的問題。此外,印度尼西亞和菲律賓等島嶼國家還要求ABS機(jī)制特別關(guān)照“群島國家”和“環(huán)境脆弱國家”,表達(dá)了關(guān)注特殊需求的主張。

由于海洋保護(hù)區(qū)對(duì)捕魚和航行等活動(dòng)進(jìn)行一定程度的限制,這類國家表示協(xié)定應(yīng)考慮他們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、平衡養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。更為重要的是,其中不少國家的周邊海域生物多樣性豐富,很可能成為潛在的保護(hù)區(qū)域,而這些國家大多存在高度依賴海洋資源的沿?；蛲林鐓^(qū)。在這些社區(qū)文化中,雖然采取類似捕撈限制的養(yǎng)護(hù)措施是一種文化和傳統(tǒng),但是這種傳統(tǒng)的海洋空間管理仍對(duì)其捕魚的權(quán)利造成一定的影響。[10]因此,他們強(qiáng)調(diào)在不同階段都應(yīng)納入利益攸關(guān)方,確保其特殊利益。如PSIDS主張磋商程序可以在包容性基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)毗鄰沿海國的重要性和小島國的特殊性,還提出涉及被專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)所包圍的公海應(yīng)有特別磋商程序。(5)來源于IGC-5會(huì)議記錄稿。該觀點(diǎn)也體現(xiàn)在EIA議題,他們同樣贊成提高EIA過程的國際化,認(rèn)為協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)構(gòu)成全球最低標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),強(qiáng)調(diào)在審查和決策過程中,考慮沿海國等利益攸關(guān)方的意見,傾向于由第三方主體進(jìn)行主導(dǎo),支持由科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)審議和評(píng)估報(bào)告,并由COP負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)的決策過程,建議在實(shí)施中考慮發(fā)展中締約國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較為薄弱的能力,建立更為公平的制度。

由于普遍缺乏專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和人員,多數(shù)發(fā)展中國家將CBTT視為實(shí)現(xiàn)協(xié)定下其他三個(gè)議題權(quán)利和履行其義務(wù)的基礎(chǔ),認(rèn)為在資源不對(duì)稱的情況下,雙方都同意的條款將使海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓處于不平等的地位,因而反對(duì)基于具體需求轉(zhuǎn)讓,更傾向國家導(dǎo)向的轉(zhuǎn)讓。這類國家代表強(qiáng)調(diào)海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的強(qiáng)制性,提出海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓應(yīng)以公平和最有利的條件進(jìn)行。如PSIDS等強(qiáng)烈呼吁,應(yīng)確保發(fā)展中國家獲得能力建設(shè),并積極促進(jìn)向其轉(zhuǎn)讓海洋技術(shù)。在跨領(lǐng)域問題上,這類國家代表出于本國經(jīng)濟(jì)條件的考慮,強(qiáng)調(diào)供資機(jī)制在協(xié)助執(zhí)行和參與方面的重要作用,主張以不同的方式確保發(fā)展中國家獲得執(zhí)行資金,[11]進(jìn)而提出強(qiáng)制性、多樣化來源、建立專門工作組監(jiān)督實(shí)施等一系列要求。

三、BBNJ國際協(xié)定談判中的挑戰(zhàn)、走向及應(yīng)對(duì)

(一)談判中所面臨的挑戰(zhàn)

1、“不損害”原則導(dǎo)致與舊機(jī)制協(xié)調(diào)困難

協(xié)定要求加強(qiáng)國際合作與協(xié)調(diào),以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)生物多樣性的宗旨,對(duì)此,主席協(xié)助談判文件提出了包括一致性、互補(bǔ)性、合作、協(xié)調(diào)和兼容性等建議。然而,隨著談判的進(jìn)行,各代表關(guān)于促進(jìn)合作方式的討論逐漸聚焦在“不損害”原則上,即新文書“不應(yīng)破壞現(xiàn)有IFB”。對(duì)于“不損害”的理解,各代表普遍認(rèn)同協(xié)定不應(yīng)有超越其他文書的等級(jí)關(guān)系,即新協(xié)定不應(yīng)對(duì)IFB存在任何監(jiān)督職能,這意味著新協(xié)定要在沒有對(duì)航運(yùn)或漁業(yè)活動(dòng)施加任何直接控制的情況下實(shí)現(xiàn)生物多樣性養(yǎng)護(hù)。[12]對(duì)此,不少代表和學(xué)者表達(dá)了反對(duì)意見和悲觀看法。一部分代表強(qiáng)烈表示,現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)已經(jīng)有足夠的人力和經(jīng)驗(yàn)養(yǎng)護(hù)生物多樣性,任何新的安排都是無成效的,需要協(xié)定下的機(jī)構(gòu)制定“補(bǔ)充措施”是一種主觀想法。與舊機(jī)制的協(xié)調(diào)方式被“不損害”原則限制在相當(dāng)有限的范圍里,[13]無法加強(qiáng)零散的機(jī)構(gòu)之間的連接,也難以創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng),不利于實(shí)現(xiàn)促進(jìn)合作與協(xié)調(diào)的目標(biāo)。迄今為止,關(guān)于主管國際和區(qū)域機(jī)構(gòu)的有效體制協(xié)調(diào),或關(guān)于新協(xié)定同樣強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制的任何討論都明顯缺乏。即使最終文件通過,則有可能成為一個(gè)大大淡化的協(xié)議,很可能無法實(shí)現(xiàn)國際社會(huì)對(duì)BBNJ的最初愿望。[14]因此,在現(xiàn)階段,一項(xiàng)新的、有效的、協(xié)商一致的BBNJ協(xié)定的出現(xiàn)依然面臨結(jié)構(gòu)性障礙和持續(xù)性分歧。

2、ABNJ利用技術(shù)和認(rèn)知差異致統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)缺乏

ABNJ遠(yuǎn)離陸地,存在地理位置偏遠(yuǎn)、氣候條件惡劣、科學(xué)知識(shí)匱乏、面積廣泛等特點(diǎn),要實(shí)現(xiàn)有效生物多樣性治理,就需要大量的數(shù)據(jù)支撐。以ABMT為例,海洋保護(hù)區(qū)的指定、監(jiān)測及評(píng)估,至少需要長時(shí)間的精確環(huán)境數(shù)據(jù)、地形地貌數(shù)據(jù)、脆弱和重要海洋生態(tài)系統(tǒng)的地理位置等信息的支撐,[15]這對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)和科學(xué)發(fā)展水平提出較高要求。而目前海洋科學(xué)的地區(qū)發(fā)展不平衡,眾多國家缺乏足夠的科學(xué)和技術(shù)能力探索和利用BBNJ。由于ABNJ利用技術(shù)的差異,不同國家和區(qū)域性組織在ABNJ的調(diào)查數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

此外,基于國家地理位置及發(fā)展情況,各國產(chǎn)生了對(duì)海洋不同的需求,演化出不同的海洋文化,對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)也存在不同理解。如一部分存在原居民的國家對(duì)海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)存在獨(dú)特的方法,但部分國家則更認(rèn)可基于科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。因此,各國在ABNJ利用技術(shù)的發(fā)展不均衡和認(rèn)知的差異,導(dǎo)致在諸如流程和標(biāo)準(zhǔn)適用上難以達(dá)成統(tǒng)一規(guī)則,引發(fā)了優(yōu)先適用的爭論。

3、各方利益需求與預(yù)期不同引發(fā)規(guī)則沖突

目前談判的主要利益訴求方主要涉及以美、日、韓為等代表的利用派,歐盟及其成員國等海洋保護(hù)派,非洲集團(tuán)等主張公平性的多數(shù)發(fā)展中國家,強(qiáng)調(diào)國家特殊需求的島嶼國家以及具有不同關(guān)切和表達(dá)的國際組織。由于各方主體的利益訴求不同,對(duì)協(xié)定也產(chǎn)生了不同的預(yù)期,部分發(fā)達(dá)國家希望協(xié)定達(dá)成框架性條約,借由分散的、區(qū)域的、自主決定的方式實(shí)現(xiàn)生物多樣性的養(yǎng)護(hù),而發(fā)展中國家則希望協(xié)定能夠更加具體、明確、具有強(qiáng)制性,借由整體的、統(tǒng)一的、國際社會(huì)協(xié)商決定的方式實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)。此外,即使國家聯(lián)盟通常在國際論壇中統(tǒng)一發(fā)聲,但在BBNJ事宜中逐漸出現(xiàn)立場分歧,集團(tuán)內(nèi)部不斷受到挑戰(zhàn),其成員國持有不同關(guān)切和看法。這些內(nèi)部利益的分歧主要源于集團(tuán)內(nèi)部國家發(fā)展不平衡,導(dǎo)致各方的關(guān)切及利益需求出現(xiàn)差異。因此,各方訴求間彼此相互掣肘,導(dǎo)致部分規(guī)則主張沖突,使談判一度陷入僵局。

4、議題談判進(jìn)程的不平衡造成協(xié)定達(dá)成受限

協(xié)定采取了“一攬子”議題的談判方法和程序性安排,各國在一攬子事項(xiàng)內(nèi)進(jìn)行談判,達(dá)成整體性安排。這種“一攬子交易”的方式可以平衡整體得失,建立總體平等秩序,防止各國針對(duì)具體條款進(jìn)行保留,保證公約的完整性。在前期談判中,這種安排對(duì)打破僵局、提高談判效率起到了很大的作用。[16]然而,同樣存在局限性,首先,“一攬子議題”相互關(guān)聯(lián),各方可以通過以自身在某些議題上的立場作為條件,換取他國在其他議題上的支持。各國在議題間進(jìn)行相互妥協(xié),從而達(dá)到一種政治上的平衡。然而,該談判方式仍無法調(diào)節(jié)各國在核心利益上的沖突。其次,“一攬子事項(xiàng)”的談判方式也無法真實(shí)地呈現(xiàn)目前在各議題上達(dá)成多大程度與多大范圍的共識(shí)。由于各國無法在核心議題上實(shí)現(xiàn)平衡,也無法反映真實(shí)的共識(shí)程度,導(dǎo)致在MGR和ABS以及CBTT議題上針對(duì)性質(zhì)、原則的二元爭論花費(fèi)了大量的時(shí)間,且目前仍未就部分核心問題完全達(dá)成共識(shí)。相較之下,ABMT以及EIA議題談判進(jìn)展則更為順利。出于“一攬子交易”整體性的要求,四個(gè)議題需要整體解決,短期來看,就MGR性質(zhì)爭論所反映的不同利益訴求,將無法輕易得以緩和,因而導(dǎo)致生效協(xié)定的最終達(dá)成取決于進(jìn)展最慢的議題。

(二)協(xié)定走向

1、核心利益問題仍需時(shí)間彌合

從BBNJ國際會(huì)議談判的歷程來看,在貨幣惠益、CBTT等核心問題上,主要發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家缺乏妥協(xié)的動(dòng)力;在ABMT條款具體措辭和程序結(jié)構(gòu)安排規(guī)定、開展EIA所涉具體規(guī)定問題以及資金安排強(qiáng)制性等主要爭議問題方面,各方利益表達(dá)多樣化,立場較為分散。在這種情況下,即使已達(dá)成協(xié)定,但部分涉及核心利益的問題仍需時(shí)間彌合。

各方對(duì)于海洋生物多樣性的爭奪本質(zhì)上是一場關(guān)于世界秩序和海洋生物多樣性遺傳特性經(jīng)濟(jì)價(jià)值的斗爭。[17]有關(guān)MGR開發(fā)及貨幣惠益等核心問題尚存較大爭議,阻礙了新協(xié)定談判進(jìn)程。作為協(xié)定下最具經(jīng)濟(jì)利益的議題,無論如何調(diào)整案文結(jié)構(gòu),ABS都是無法繞過的核心爭論點(diǎn)。發(fā)展中國家認(rèn)為,商業(yè)化開發(fā)所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)高于原地收集MGR的成本,且發(fā)達(dá)國家代表團(tuán)不愿意妥協(xié),缺乏誠意。而發(fā)達(dá)國家則認(rèn)為,海洋科學(xué)研究發(fā)展迅速,很難預(yù)測30年后海洋研究的重點(diǎn),發(fā)展中國家一味強(qiáng)調(diào)貨幣惠益,缺乏現(xiàn)實(shí)可行性,應(yīng)該在擴(kuò)大人類對(duì)深海生物多樣性的知識(shí)和理解,并促進(jìn)其在養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的長期戰(zhàn)略方法的背景下進(jìn)行ABS。[18]兩方都無法說服對(duì)方,圍繞MGR的主權(quán)歸屬,貨幣惠益等爭議點(diǎn)難以取得突破。

即便是《公約》中涉及“區(qū)域”開發(fā)的談判過程,也不算一個(gè)成功妥協(xié)的先例。在人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則被提出以及在《公約》第十一部分的適用談判過程中,同樣經(jīng)過了長期的辯論,最后在發(fā)展中國家的巨大壓力下才得以通過,[19]但隨后又遭到了以美國為首的西方國家的強(qiáng)烈抵制,甚至被認(rèn)為是美國拒絕批準(zhǔn)《公約》的主要原因。MGR在未來很長一段時(shí)間都將是各國在海洋的主要科研方向和活動(dòng)領(lǐng)域,涉及各國的核心利益。協(xié)定如何規(guī)制MGR,與《公約》如何規(guī)制“區(qū)域”資源開發(fā)所面臨的談判困境是相似的,《公約》尚且經(jīng)過漫長的談判過程,但也產(chǎn)生一種并不完美的妥協(xié)結(jié)果。因此,可以預(yù)想,關(guān)于MGR和ABS, 以及CBTT等核心爭議仍將對(duì)協(xié)定的生效及實(shí)施構(gòu)成長期而艱巨的挑戰(zhàn)。

2、共識(shí)有望隨進(jìn)一步的協(xié)商而逐漸增多

對(duì)于部分發(fā)展中國家來說,由于對(duì)BBNJ利用的科學(xué)技術(shù)水平不足,其無法意識(shí)到哪些利益對(duì)自身更為重要,何種利益可以適當(dāng)放棄,因此只能要求全部的利益。不僅如此,多數(shù)發(fā)展中國家對(duì)ABNJ治理的參與度不夠,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不充足,從而導(dǎo)致對(duì)于規(guī)則如何發(fā)揮作用也缺乏充分理解。而隨著談判的進(jìn)展,各方對(duì)于各項(xiàng)規(guī)則如何在現(xiàn)實(shí)世界發(fā)揮作用,逐漸形成更深入和全面的認(rèn)識(shí)。對(duì)于發(fā)達(dá)國家來說,談判的深入也能使其更為充分地了解多數(shù)發(fā)展中國家的核心關(guān)切利益,提出針對(duì)性的提案,或在新規(guī)則中納入發(fā)展中國家的關(guān)切。

事實(shí)上,各方代表已意識(shí)到限制談判進(jìn)展的部分阻礙,并做出了相應(yīng)的調(diào)整。從IGC-4的《案文草案修改稿》,到2022年6月發(fā)布的反映各國共識(shí)的《案文草案進(jìn)一步修改稿》,以及在IGC-5會(huì)議中,在首周一讀結(jié)束后,對(duì)協(xié)定案文草案進(jìn)行即時(shí)更新,以反映談判所凝聚的最新共識(shí),無不體現(xiàn)各方促成最終協(xié)議達(dá)成的努力和決心。因此,隨著繼續(xù)深入交流,對(duì)于ABNJ的認(rèn)知、實(shí)現(xiàn)有效治理、促進(jìn)與舊機(jī)制的協(xié)調(diào)與合作等方面,有望達(dá)成更多共識(shí)。尤其是政府間大會(huì)階段采用的三分之二通過的多數(shù)原則。全體一致原則雖然充分尊重各國的主權(quán)和平等,但是可能存在少數(shù)國家否定絕大多數(shù)的意見的情況。1945年以來,在大多數(shù)國際組織中,全體一致原則已為過半原則所取代。在這種情況下,盡管目前部分核心問題在短期內(nèi)難以妥協(xié),但只要滿足超過三分之二的代表通過,協(xié)定便可得以通過。因此,雖然目前已完成達(dá)成一致性協(xié)定的任務(wù),但是各方代表依然對(duì)部分核心問題存在較大分歧,只有在后續(xù)協(xié)商中進(jìn)一步尋求共識(shí)。

(三)談判應(yīng)對(duì)

1、積極參與BBNJ協(xié)定談判,合理表達(dá)意愿

BBNJ談判歷時(shí)悠久,能夠在每一階段參與會(huì)議,并完整地表達(dá)訴求,并非易事。實(shí)際上,目前在多數(shù)國際條約的談判和簽署過程,由于發(fā)達(dá)國家掌握話語權(quán),發(fā)展中國家能力、技術(shù)水平有限等因素,存在著發(fā)展中國家參與不足的現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)表明,發(fā)展中國家,尤其是最不發(fā)達(dá)國家參會(huì)程度遠(yuǎn)低于其他國家,且這類國家代表參會(huì)連續(xù)性較低,在談判過程中出現(xiàn)了代表性失衡。[20]盡管在近兩年,在海洋環(huán)境保護(hù)呼聲高漲及氣候變化日益加劇的背景下,眾多發(fā)展中國家較之前更多地參與和關(guān)注與自身利益密切相關(guān)的國際事務(wù),如2022年12月,圖瓦盧代表小島嶼國家請(qǐng)求國際海洋法法庭就氣候變化引發(fā)的《公約》相關(guān)問題提供咨詢意見;在最新案文中,認(rèn)可和提及發(fā)展中締約國的不同需求和特殊國情。(6)2022年12月12日,更新草案第7條、第10條、第14條、第43條、第52條提及“同時(shí)考慮到發(fā)展中締約國特別是最不發(fā)達(dá)國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、地理不利國家、小島嶼發(fā)展中國家、非洲沿海國家、群島國和中等收入發(fā)展中國家的利益和需求,同時(shí)考慮到小島嶼發(fā)展中國家的特殊國情”。但是總體而言,發(fā)展中國家,尤其是最不發(fā)達(dá)國家參與國際條約談判及合理表達(dá)意愿的方式都相對(duì)有限。誠然,參加會(huì)議并不代表能夠影響進(jìn)程,在BBNJ問題上擁有大量專業(yè)知識(shí),也不意味著政府能夠或者愿意利用這些專業(yè)知識(shí)。但如果不能在談判和簽署過程中及時(shí)發(fā)聲,協(xié)定就無法反映自身利益訴求。聯(lián)合國已通過自愿信托基金支持發(fā)展中國家代表出席會(huì)議,眾多非政府組織也為發(fā)展中國家提供了知識(shí)性的咨詢支持。因此,廣大發(fā)展中國家應(yīng)該積極參與談判過程,不僅包括正式會(huì)議,對(duì)于其他非正式會(huì)晤等活動(dòng),也應(yīng)加以關(guān)注,通過各種官方和非官方渠道反映自身訴求,以確保談判和簽署的過程及結(jié)果建立在代表性和公平性的基礎(chǔ)上。

2、尋找BBNJ議題盟友,聯(lián)合發(fā)聲

通過與利益相近的國家結(jié)成國家集團(tuán)的方式,能夠增強(qiáng)發(fā)聲力度,以尋求更好地推動(dòng)符合自身利益的訴求。鑒于BBNJ新協(xié)定可能改變現(xiàn)有國際海洋資源開發(fā)利用格局,原有的國家同盟或國家關(guān)系面臨新的調(diào)整,導(dǎo)致在現(xiàn)有同盟內(nèi)部發(fā)出不同的聲音,以及形成新的伙伴關(guān)系。因此,在談判和簽署過程中,在某一議題上的利益點(diǎn)一致的情況下,不同國家集團(tuán)之間也有機(jī)會(huì)結(jié)成議題聯(lián)盟,共同推動(dòng)國際協(xié)定立法進(jìn)程。正如“一攬子議題”的達(dá)成,正是歐盟及其成員國與發(fā)展中國家共同推動(dòng)的結(jié)果。對(duì)于影響談判達(dá)成一致的部分核心議題,盡管存在難以妥協(xié)的問題,但縮小核心利益之間的差距并非毫無可能。在IGC-5上,由于各談判國都做出了一定讓步,ABMT議題和跨領(lǐng)域問題都取得了較大的進(jìn)展。甚至在爭議更為激烈的MGR議題,在歐盟及其成員國一改之前反對(duì)貨幣惠益的立場,開始探討其可行性與具體方案。歐盟及其成員國憑借其在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)及清潔技術(shù)優(yōu)勢,一直試圖推動(dòng)相關(guān)國際制度的變革,對(duì)于發(fā)展中國家最為關(guān)注的ABS以及CBTT核心問題,必須拿出更多誠意,才有可能真正實(shí)現(xiàn)在國際環(huán)境保護(hù)方面的引領(lǐng)作用。對(duì)于發(fā)展中國家來說,在核心問題上,如果與利益沖突不那么尖銳的發(fā)達(dá)國家能夠進(jìn)行協(xié)商,尋找盟友,進(jìn)行聯(lián)合提案,那么目前某些導(dǎo)致新協(xié)定立法進(jìn)展不順利的爭議焦點(diǎn)或許能夠出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。

(四)我國應(yīng)加強(qiáng)后續(xù)履約問題的預(yù)案研究

盡管目前已達(dá)成BBNJ國際協(xié)定,但協(xié)定的生效與實(shí)施依然面臨諸多不確定性和挑戰(zhàn)。因此,我國一方面需要積極參與BBNJ國際事務(wù),同時(shí),也應(yīng)當(dāng)盡早開展后續(xù)履約問題的預(yù)案研究。我國在未來履行BBNJ協(xié)定的問題上存在一些不利因素,包括對(duì)MGR利用的科技水平較低,對(duì)海洋生物多樣性保護(hù)認(rèn)識(shí)不足,缺乏針對(duì)性專門立法等,因而可能導(dǎo)致我國在后續(xù)履約問題上將會(huì)受到一定的阻礙。生物多樣性是人類生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),[21]我國在履行《生物多樣性公約》方面已經(jīng)經(jīng)歷了從追隨者到參與者再到履約者的階段,[22]但參與和引領(lǐng)公海生物多樣性治理的能力與發(fā)達(dá)國家相比,還是較弱。對(duì)此,我國需要通過深入了解BBNJ談判的全過程及未來新協(xié)定的目標(biāo)與每項(xiàng)條款的具體法律要求,用以維護(hù)我國在BBNJ領(lǐng)域所享有的國家權(quán)益。同時(shí),對(duì)于部分可能對(duì)我國產(chǎn)生不利影響的義務(wù)性規(guī)定,應(yīng)積極尋求有效的應(yīng)對(duì)方式。例如,現(xiàn)階段可進(jìn)一步加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)研究,以及完善法律法規(guī)體系建設(shè);提高海洋資源有序開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)水平;根據(jù)協(xié)定中定義的海洋遺傳資源概念,結(jié)合本國國情,將海洋資源開發(fā)制度措施納入國家立法;并在未來不斷優(yōu)化海洋環(huán)境管理制度和配套措施的方式,為國際履約提供經(jīng)驗(yàn)和范式參考。

四、結(jié)語

海洋生物資源危機(jī)和氣候變化有害影響等一系列環(huán)境問題為現(xiàn)有國際法律秩序帶來了前所未有的挑戰(zhàn)和壓力。在過去的幾十年時(shí)間里,國際社會(huì)和各國正積極尋求實(shí)現(xiàn)國家管轄范圍外海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用雙重目標(biāo)的法律途徑。盡管各國基于本國的國情和發(fā)展階段,對(duì)BBNJ相關(guān)議題持有不同的立場和利益需求,甚至出現(xiàn)一些難以妥協(xié)的爭議焦點(diǎn)問題,但是鑒于環(huán)境問題的緊迫性以及新冠疫情的“冷靜期”,各方原本尖銳的矛盾沖突出現(xiàn)了緩和的趨勢。以致在IGC-5后續(xù)會(huì)議中取得較大進(jìn)展,各國最終達(dá)成協(xié)定。正如會(huì)議主席Rena Lee在全會(huì)上所宣布的“船已靠岸”。目前,BBNJ之船正等待再度啟程。在此之前,各方代表仍然需要更多的時(shí)間,就尚存爭議較大的問題進(jìn)行充分協(xié)商,并展示靈活性,以早日達(dá)成穩(wěn)健、高效、可實(shí)施和面向未來的有效協(xié)定。