鄉(xiāng)村振興背景下山東省土地集約利用現(xiàn)狀問題及對(duì)策

摘 要 黨的二十大報(bào)告中明確指出我國全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中實(shí)現(xiàn)土地集約利用是發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵舉措。以山東省土地集約利用為例，針對(duì)山東省在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下面臨的一些比較突出的土地集約利用問題，提出科學(xué)規(guī)劃城市建設(shè)用地、提高農(nóng)村土地現(xiàn)代化作業(yè)程度、建立健全土地環(huán)境監(jiān)測(cè)治理機(jī)制、完善土地流轉(zhuǎn)體系等具體措施。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興；土地集約利用；可持續(xù)發(fā)展；山東省

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.10.059

黨的二十大報(bào)告指出“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”。土地是農(nóng)村發(fā)展的基本要素，有效解決土地利用問題是解決“三農(nóng)”問題的一個(gè)有力突破點(diǎn)。我國作為世界農(nóng)業(yè)大國，可用耕地面積位居世界第4，但我國人均耕地面積不足0.093 hm2，位居世界第126位，不及世界人均耕地面積的50%，耕地資源稀缺[1]?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確指出要深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系[2]。因此，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中實(shí)現(xiàn)土地集約利用是發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵舉措。

山東省是我國的農(nóng)業(yè)大省，具有豐富的農(nóng)業(yè)資源和良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)土地集約化經(jīng)營，不僅可以緩解山東省人均土地資源嚴(yán)重不足的問題，提高土地生產(chǎn)率，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，從而更好地滿足社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品日益增長的需求，還可以充分發(fā)揮山東省農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，通過精耕細(xì)作等措施提高土地產(chǎn)出水平，增加農(nóng)民收益。因此，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下探討山東省土地集約化利用問題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 現(xiàn)狀

山東省第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，山東省土地利用主要數(shù)據(jù)為耕地面積646.19萬hm2，園地126.24萬hm2，林地260.53萬hm2，草地23.52萬hm2，濕地24.62萬hm2，城鎮(zhèn)村及工礦用地280.65萬hm2，交通運(yùn)輸用地44.64萬hm2，水域及水利設(shè)施用地132.53萬hm2。

2021年，山東省農(nóng)作物總播種面積為1 094.86萬hm2，其中糧食作物耕地面積占比最大，達(dá)77%（見圖1），其次為蔬菜及食用菌（14%）、油料作物（6%）、瓜果類（2%）、棉花（1%）。2021年，山東省農(nóng)業(yè)產(chǎn)值5 814.56億元，由圖2可知，山東省糧食單產(chǎn)比全國平均水平高13.42%，但棉花單產(chǎn)不足全國平均水平的70%，油料作物、蔬菜及食用菌單產(chǎn)均是全國平均水平的1.6倍，瓜果類單產(chǎn)是全國平均水平的2.3倍。2021年全國人均糧食產(chǎn)量為483.0 kg、全國人均棉花產(chǎn)量為4.1 kg、全國人均油料作物產(chǎn)量為25.6 kg，山東省與之相對(duì)應(yīng)的指標(biāo)分別為541.0 kg、1.4 kg和28.1 kg。經(jīng)計(jì)算得出，山東省2021年復(fù)種指數(shù)為1.694 3，同年我國復(fù)種指數(shù)為1.319 3。綜上所述，山東省土地集約利用水平整體較好，從在單位土地面積上所得的生產(chǎn)資料數(shù)量或價(jià)值來看，山東省整體土地集約化水平高于全國土地集約化水平，但山東省仍有部分土地集約經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效果低于全國土地集約經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效果。

2 存在的問題

2.1 城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張帶來的土地壓力

隨著城市化進(jìn)程加快，城市建設(shè)用地需求增加，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過快，在土地利用方面出現(xiàn)規(guī)劃不合理、不科學(xué)的問題，造成土地資源浪費(fèi)，土地資源緊缺問題日益凸顯。為加快城市化建設(shè)進(jìn)程，山東省采取大規(guī)模農(nóng)房拆遷政策，近10年間，上千個(gè)村落實(shí)現(xiàn)集體拆遷，置出近7 000 km2的可利用土地。但受新型冠狀病毒感染影響，拆遷地規(guī)劃利用進(jìn)程推遲，且仍有部分居民由于戶口和產(chǎn)權(quán)等問題未能及時(shí)搬遷，極大地影響了拆遷地規(guī)劃建設(shè)的進(jìn)程，導(dǎo)致大片土地閑置，土地利用效率低下[3]。同時(shí)，拆遷房屋建設(shè)過程中投入了大量的生產(chǎn)要素，而閑置房屋極大地降低了要素利用程度，且受新型冠狀病毒感染、政策調(diào)整及市場(chǎng)變化的影響，部分樓盤出現(xiàn)了爛尾現(xiàn)象，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.2 農(nóng)業(yè)耕地集約利用程度不高

1）山東省農(nóng)業(yè)用地占比較大，但其耕地未得到充分利用，部分土地因過度施肥、水資源地域性不足、現(xiàn)代化作業(yè)程度較低等未能實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。同時(shí)，山東省農(nóng)田規(guī)?；潭容^低，大部分農(nóng)戶的自耕地面積僅為0.20～0.33 hm2，且農(nóng)田分布不集中，各戶土地間分隔明顯，不便開展機(jī)械化收割作業(yè)。而小規(guī)模耕種地聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員上門指導(dǎo)和采用最新耕種設(shè)備時(shí)每667 m2土地的攤得成本相對(duì)較高，有時(shí)甚至高于種植收益，在很大程度上限制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用。2）大部分農(nóng)民受傳統(tǒng)種植思想影響，對(duì)新技術(shù)的接納程度低，仍依據(jù)傳統(tǒng)的種植經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行耕種。且受成本因素影響，農(nóng)戶不會(huì)建設(shè)大型節(jié)水灌溉設(shè)施，多采取水井抽水、塑料管道輸水灌溉的方式進(jìn)行農(nóng)田灌溉。但大水漫灌造成了水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，導(dǎo)致土壤板結(jié)、肥力下降及作物根系缺氧，造成資源利用效用極低。山東省以種植小麥、玉米等糧食作物為主，種植面積廣闊，但相較于藥材、花卉等經(jīng)濟(jì)作物，糧食作物的單位土地收益較低。

2.3 土地生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重

在山東省工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，由于不規(guī)范的土地開發(fā)和利用方式，導(dǎo)致土地環(huán)境污染問題嚴(yán)重，影響了土壤的理化性質(zhì)與凈化能力，進(jìn)而影響了食物安全和人體健康[4]。例如大氣中的砷、鉛、鎘、鉻等重金屬沉降，石油化工和化肥農(nóng)藥造成的持續(xù)性有機(jī)污染，以及電子廢棄物污染等都在影響著土地質(zhì)量。山東省土地污染主要來源于工業(yè)廢棄物、農(nóng)業(yè)面源污染和城市垃圾等。1）工業(yè)廢棄物污染較嚴(yán)重，主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和重點(diǎn)工業(yè)城市，如濟(jì)南市、青島市、淄博市、東營市等。2）農(nóng)業(yè)面源污染主要是由于化肥和農(nóng)藥的使用，及養(yǎng)殖廢棄物等的排放，據(jù)統(tǒng)計(jì)，噴灑的農(nóng)藥中有70%左右會(huì)擴(kuò)散到空氣和土壤中，造成環(huán)境污染。3）城市垃圾主要來自城市生活垃圾和工業(yè)固體廢棄物，這些廢棄物的堆積及填埋過程的不合理造成了土地污染。根據(jù)山東省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2019年底，山東省共有土壤污染風(fēng)險(xiǎn)區(qū)1.2萬km2，占全省土地面積的3.2%，其中，中度以上污染面積1.9萬hm2，土壤污染總量達(dá)到1.46億t。

2.4 土地利用規(guī)劃與管理不科學(xué)不精細(xì)

山東省土地利用規(guī)劃和管理主要存在以下3方面問題。1）土地利用效率低下。城市周邊的農(nóng)村土地、荒地和廢棄土地等土地資源未得到有效利用。截至2020年，山東省仍有88 671 hm2未利用土地（不含裸巖石礫地），及部分城市周邊土地出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。2）土地資源錯(cuò)位現(xiàn)象。以德州市奧萊廣場(chǎng)建設(shè)為例，在附近1 km內(nèi)已建設(shè)兩座大型綜合商場(chǎng)的情況下，奧萊廣場(chǎng)仍采用單層方案建設(shè)商場(chǎng)，占地17.87 hm2，日均客流量不足2萬人，廣場(chǎng)中心舞臺(tái)及相關(guān)設(shè)施荒廢。3）土地執(zhí)法和監(jiān)管不到位。地方政府和部門對(duì)土地執(zhí)法和監(jiān)管不到位，導(dǎo)致違法用地和土地浪費(fèi)現(xiàn)象較為普遍，例如德州市十二里莊小區(qū)附近的部分土地出現(xiàn)了撂荒長草-除草規(guī)劃-撂荒長草的惡性循環(huán)，部分小區(qū)出現(xiàn)了違規(guī)占用廣場(chǎng)土地的現(xiàn)象。

2.5 土地流轉(zhuǎn)問題

由于制度性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在和農(nóng)村要素市場(chǎng)不完善等障礙，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素錯(cuò)配現(xiàn)象普遍存在[5-6]。在此背景下，山東省土地流轉(zhuǎn)存在以下3方面問題。1）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范，一些非法中介機(jī)構(gòu)以極低的價(jià)格流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致承包土地的農(nóng)民收益有限。同時(shí)，由于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不完善和監(jiān)管不到位，土地流轉(zhuǎn)的成本過高或土地流轉(zhuǎn)利潤微薄。2）土地流轉(zhuǎn)方式單一。當(dāng)前山東省土地流轉(zhuǎn)方式主要以長期租賃為主，極少采用其他流轉(zhuǎn)方式，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)主體流轉(zhuǎn)土地的風(fēng)險(xiǎn)較高，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)積極性相對(duì)較低。3）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不透明及利用率較低。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺少有效的信息公開和市場(chǎng)監(jiān)管，導(dǎo)致市場(chǎng)交易不透明，土地流轉(zhuǎn)成交率低，且存在部分流轉(zhuǎn)主體承包土地后未充分利用土地資源，甚至出現(xiàn)土地閑置撂荒問題，導(dǎo)致土地利用效率低下，土地資源浪費(fèi)。

3 解決措施

3.1 科學(xué)規(guī)劃城市建設(shè)用地

1）對(duì)市中心及附近的老舊城區(qū)進(jìn)行規(guī)劃改建，提高人口容量。2）疏散部分市中心職能。將部分企業(yè)部門搬遷至市郊或在開發(fā)區(qū)建立分公司，引導(dǎo)人口、資源向城市周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，以優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，疏散城市職能，提高城市化建設(shè)質(zhì)量，提高周邊地區(qū)的土地利用率，帶動(dòng)城市周邊地區(qū)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

3.2 提高農(nóng)村土地現(xiàn)代化作業(yè)程度

1）提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的使用率。精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、機(jī)械化和生物技術(shù)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的使用可以幫助農(nóng)民提高農(nóng)作物產(chǎn)量，提高資源利用率。為此，政府可通過提供農(nóng)業(yè)機(jī)械購買應(yīng)用補(bǔ)貼和技術(shù)支持，鼓勵(lì)農(nóng)民采用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)種植技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。2）提高經(jīng)濟(jì)作物種植比例。可在保障小麥、水稻等糧食作物產(chǎn)量的基礎(chǔ)上，提高水果、蔬菜和藥材等經(jīng)濟(jì)作物的種植比例，以提高單位面積土地的經(jīng)濟(jì)收益。3）改善灌溉和排水系統(tǒng)。山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展受水資源影響較大，為提高作物產(chǎn)量，減少干旱、洪水等自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的不良影響，當(dāng)?shù)卣砷_展相關(guān)農(nóng)田水利建設(shè)工程，改善農(nóng)田灌溉和排水系統(tǒng)。4）發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)。將種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工工藝聯(lián)系起來，采取“家畜-沼氣-食用菌-蚯蚓-雞-豬-魚”的模式，減少化肥使用量，打造綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)。5）發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)資源為基礎(chǔ)，以文化為靈魂，以創(chuàng)意為手段，以產(chǎn)業(yè)融合為路徑，將以生產(chǎn)功能為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化為兼具生產(chǎn)、生活和文化功能的綜合性產(chǎn)業(yè)。

3.3 建立健全土地環(huán)境監(jiān)測(cè)治理機(jī)制

1）加強(qiáng)土地整治和改良。由于過往大量的化肥使用及土地污染問題，山東省農(nóng)業(yè)用地出現(xiàn)了板結(jié)化和鹽堿化現(xiàn)象，土地的生產(chǎn)能力大幅降低，當(dāng)?shù)貞?yīng)通過加強(qiáng)土地整治和改良、調(diào)節(jié)土壤酸堿度等措施，提高土地質(zhì)量和肥力，增強(qiáng)土地的產(chǎn)出能力。2）政府牽頭引導(dǎo)樹立綠色生產(chǎn)理念，加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)、推進(jìn)土地整治、加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法等，對(duì)于污染嚴(yán)重、亂排亂放企業(yè)嚴(yán)懲不貸，對(duì)于環(huán)境友好型企業(yè)實(shí)行稅收減免，以減少污染物排放對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的不良影響。

3.4 完善土地流轉(zhuǎn)體系

1）整合土地資源，推進(jìn)農(nóng)村土地托管和流轉(zhuǎn)。政府可通過財(cái)政支持和技術(shù)支撐整合土地資源，以擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模，提高土地利用效率，提高農(nóng)戶參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。2）完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)監(jiān)管和土地流轉(zhuǎn)主體信用監(jiān)管，提高土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)服務(wù)水平，提高土地流轉(zhuǎn)信息的公開度和透明度，進(jìn)而保障土地承包農(nóng)戶的權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展。

4 結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興背景下實(shí)現(xiàn)土地集約化利用是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的關(guān)鍵措施。同時(shí)，土地集約化利用可以緩解城市用地緊張等問題，提高城市化質(zhì)量。通過加強(qiáng)土地規(guī)劃管理、完善土地流轉(zhuǎn)體系、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)土地整治和改良、發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)及加強(qiáng)科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)等措施，可以有效地提高土地利用效率，縮小城鄉(xiāng)差距，全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）

收稿日期：2023-04-15

作者簡(jiǎn)介：王天昊（2002—），男，山東日照人，在讀本科生。E-mail：386862981@qq.com。