制度型開放戰(zhàn)略下河南自貿區(qū)制度創(chuàng)新研究

基金項目：本文系鄭州西亞斯學院2022年度校級科研項目“雙循環(huán)新發(fā)展格局下河南自貿區(qū)制度集成創(chuàng)新路徑研究”（項目編號：2022-D29）；河南省社科聯(lián)2022年度調研課題“制度型開放戰(zhàn)略下河南自貿區(qū)制度創(chuàng)新研究”（項目編號：SKL-2022-2281）；2022年度鄭州市社會科學調研課題“依托鄭州自貿區(qū)制度創(chuàng)新打造開放新高地研究”（項目編號：ZSLX20221236）的階段性成果

摘 要：制度型開放是現(xiàn)階段我國對外開放的新戰(zhàn)略，自貿區(qū)制度創(chuàng)新對實現(xiàn)商品和要素流動型開放向制度型開放轉變，形成全方位的對外開放新格局，具有重要戰(zhàn)略意義。自貿區(qū)制度創(chuàng)新在打造新時代制度型開放新高地、引領河南省高質量發(fā)展和服務“一帶一路”建設方面具有重要實踐意義。河南省自貿區(qū)建設在制度創(chuàng)新方面取得了豐碩成果，但仍然存在諸多問題，如自貿區(qū)核心功能出現(xiàn)偏差、制度創(chuàng)新動力不足、制度創(chuàng)新協(xié)調成本高、制度性交易成本較高等問題。為此要建立合適的自貿區(qū)發(fā)展模式、推動正式制度和非正式制度的創(chuàng)新、降低制度性交易成本等推動河南自貿區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展。

關鍵詞：制度型開放；制度創(chuàng)新；河南自貿區(qū)

黨的二十大報告提出，堅持高水平對外開放，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，同時提出推進高水平對外開放，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。自貿區(qū)建設作為全面深化改革、擴大對外開放的重要戰(zhàn)略舉措，在改革開放進程中具有里程碑意義，其建設核心在于制度創(chuàng)新。自貿區(qū)成為系統(tǒng)推進體制機制改革和制度創(chuàng)新的實踐載體，對實現(xiàn)商品和要素流動型開放向制度型開放轉變，形成全方位的對外開放新格局，具有重要戰(zhàn)略意義。

建立內陸開放新高地本質上是開放型經(jīng)濟概念的進一步拓展和延伸，建設內陸開放新高地內涵在于提高對外開放水平。河南作為一個內陸省份，不斷深入推進和探索制度創(chuàng)新是在全球貿易保護主義盛行大背景下由內至外開放的有益嘗試。作為我國新一輪改革開放的先行地區(qū)和前沿陣地的河南自貿區(qū)，打造高水平開放高地將對河南參與全球化經(jīng)濟治理新體系、對接國際貿易投資新規(guī)則、推動形成新時代全方位對外開放新格局具有重要意義，將對引領中原城市群發(fā)展、促進中部地區(qū)崛起、助推“一帶一路”建設產(chǎn)生深遠影響。

一、自貿區(qū)制度創(chuàng)新的實踐意義

1.打造新時代制度型開放新高地

自由貿易區(qū)首要任務是探索改革開放，國家給予自貿區(qū)更多的投資和貿易自由度，進行制度創(chuàng)新，有利于探索制度型開放，打造開放新高地。通過自貿區(qū)先行先試，以點帶面、全面突破，發(fā)揮制度型開放的橋頭堡作用。河南省是一個內陸大省，沒有沿海城市的對外開放優(yōu)勢，要想實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，需要不斷地擴大對外開放，促進產(chǎn)業(yè)的不斷升級。而自貿區(qū)建設成為河南深化改革開放的重要抓手，自貿區(qū)形成可復制的制度創(chuàng)新成果可以在全省進行推廣，對全省以及中西部地區(qū)都將有大輻射帶動效應。

2.引領河南省高質量發(fā)展

河南地處中原腹地，擁有豐富的經(jīng)濟資源和市場潛力，在自貿區(qū)建設中進一步發(fā)揮創(chuàng)新驅動，通過制度創(chuàng)新進一步完善各項制度，加快推進“放管服”改革，加快投資制度、商事制度、貿易制度、項目審批等制度的創(chuàng)新發(fā)展，打造國際化、市場化、法治化、便利化的營商環(huán)境，擴大開放和培育集成創(chuàng)新，引領河南省對外開放向縱深推進，通過積累新經(jīng)驗、探索新路徑為全國更高水平的開放做榜樣，引領河南省高質量發(fā)展，為全國經(jīng)濟高質量發(fā)展提供典型示范。

3.服務“一帶一路”建設

河南自貿區(qū)是我國中部重要的自貿區(qū)和“一帶一路”方針重要節(jié)點區(qū)域，鄭州、洛陽、開封作為“一帶一路”建設重要節(jié)點城市，在“一帶一路”建設中有重要的作用。河南自貿區(qū)結合自身優(yōu)勢，明確“一帶一路”方針中的功能定位，合理利用自己的區(qū)位、交通樞紐、人口等優(yōu)勢，積極融入“一帶一路”方針，促進中原崛起和黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略的實施。自貿區(qū)建設有利于在東亞經(jīng)濟圈和歐洲經(jīng)濟圈建立起市場互通、資源共享、產(chǎn)業(yè)協(xié)作的內陸支撐點，形成陸海空內外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放新格局，更好服務“一帶一路”建設。河南自貿區(qū)通過制度創(chuàng)新、四路協(xié)同，促進資源優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和提高市場一體化合作，有效地提升河南融入“一帶一路”方針中的深度和影響。

二、河南自貿區(qū)總體發(fā)展歷程及制度創(chuàng)新探索

2016年8月31日，國務院決定設立中國（河南）自由貿易試驗區(qū)。2017年3月國務院正式印發(fā)自由貿易試驗區(qū)總體方案，2017年4月1日，正式掛牌運行，包含三個片區(qū)：鄭州、洛陽和開封。

中國（河南）自由貿易試驗區(qū)戰(zhàn)略定位是：以制度創(chuàng)新為核心，以可復制可推廣為基本要求，加快建設貫通南北、連接東西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系，將河南自貿區(qū)建設成為服務于“一帶一路”建設的現(xiàn)代綜合交通樞紐、全面改革開放試驗田和內陸開放型經(jīng)濟示范區(qū)。

三個片區(qū)根據(jù)資源稟賦和定位各有功能劃分，其中鄭州片區(qū)的功能為重點發(fā)展智能終端、高端裝備及汽車制造、生物醫(yī)藥等先進制造業(yè)以及現(xiàn)代物流、國際商貿、跨境電商、現(xiàn)代金融服務、服務外包、創(chuàng)意設計、商務會展、動漫游戲等現(xiàn)代服務業(yè)，在促進交通物流融合發(fā)展和投資貿易便利化方面推進體制機制創(chuàng)新，打造多式聯(lián)運國際性物流中心，發(fā)揮服務“一帶一路”建設的現(xiàn)代綜合交通樞紐作用。

自成立以來，河南自貿區(qū)堅持以制度創(chuàng)新為核心，按照總體方案中的各項改革任務要求，“大膽試、大膽闖、自主改”，基本完成國務院下達的改革任務。截至2022年4月，河南自貿區(qū)取得了重大成績，累計完成了國務院下達的159項改革任務，創(chuàng)新成果累計形成了479項，其中全國推廣14項，全省推廣80項。自掛牌以來入駐企業(yè)累計達11.8萬家，是掛牌前的4.4倍，區(qū)內企業(yè)活躍度達到90以上，累計注冊資本達到1.34萬億元，是掛牌前的5倍。世界500強企業(yè)有125家在自貿區(qū)投資布局。雖然受到新冠疫情的嚴重影響，但自貿區(qū)企業(yè)很快企穩(wěn)回升，表現(xiàn)穩(wěn)定，在2021年，自貿區(qū)仍有580億元進出口總額，是掛牌前的4倍，有19.8億美元的實際利用外資規(guī)模，是掛牌前的5倍。對于鄭州片區(qū)而言，截至2022年9月，累計簽約170多項重大項目，總計3000多億元的投資總額，有117家世界500強企業(yè)入駐。

制度創(chuàng)新是自貿區(qū)核心功能，河南自貿區(qū)在很多方面做出了有益探索。比如優(yōu)化營商環(huán)境降低制度性交易成本；以科技創(chuàng)新引領和驅動高質量發(fā)展；在投資領域和貿易方面積極改革促使投資貿易便利化。

如鄭州片區(qū)5年來，累計形成創(chuàng)新成果290項，其中50項是全國首創(chuàng)，原產(chǎn)地證書“信用簽證”監(jiān)管模式被評為“2017中國自貿區(qū)十大創(chuàng)新案例”；“跨境電商零售進口正面監(jiān)管模式”和“一碼集成服務”兩項創(chuàng)新于2019年入選全國第三批最佳實踐案例；“跨境電子商務零售進口退貨中心倉模式”于 2020年被納入國務院發(fā)布的第六批37項改革試點；“告知承諾制”、消防安全許可便利化措施在2020年被國務院推廣；另外還有“交房即發(fā)證”等20多項改革創(chuàng)新經(jīng)驗在全省推廣。

三、河南自貿區(qū)制度創(chuàng)新存在的問題

1.自貿區(qū)核心功能出現(xiàn)偏差

自貿區(qū)核心功能定位是制度創(chuàng)新，以達到降低企業(yè)制度性交易成本，進而優(yōu)化營商環(huán)境，對接高標準國際經(jīng)貿新規(guī)則，為經(jīng)濟改革和制度創(chuàng)新探索可推廣、可復制的經(jīng)驗。

但在實際操作中，地方更加關注的是招商引資等短期經(jīng)濟行為，忽視了制度創(chuàng)新這一深層次的核心功能，這和自貿區(qū)的建設初衷有很大背離。

功能定位出現(xiàn)偏差的原因主要是觀念問題，以GDP來考核自貿區(qū)的發(fā)展，更進一步加劇了自貿區(qū)功能定位的偏差。在這些觀念的指導下，自貿區(qū)建設更加關注進出口總額、新注冊企業(yè)數(shù)、吸引資本的規(guī)模、GDP規(guī)模等指標并以這些指標進行評估。自貿區(qū)大量精力用于招商引資上，促進了短期經(jīng)濟增長，而在制度創(chuàng)新等深層次改革上下的功夫就比較少，導致整體的制度創(chuàng)新有所不足。

2.制度創(chuàng)新動力不足

自貿區(qū)核心功能是進行制度創(chuàng)新。雖然河南自貿區(qū)有一定的制度創(chuàng)新動力，但整體制度創(chuàng)新力度較小，創(chuàng)新動力有很大提升空間。河南自貿區(qū)從事制度創(chuàng)新雖取得了很大成就，但更多的是碎片化、非關鍵的制度創(chuàng)新，缺乏系統(tǒng)集成性、關鍵性的制度創(chuàng)新，導致了自貿區(qū)的制度創(chuàng)新在很大程度上存在形式多于實質的問題。

制度創(chuàng)新動力不足，很大因素在于風險與收益的不匹配，嚴重制約了河南自貿區(qū)進行制度創(chuàng)新的積極性。第一、自貿區(qū)進行制度創(chuàng)新的風險高，制度創(chuàng)新需要沖破現(xiàn)有利益格局以及未來諸多不確定性，而對制度創(chuàng)新的風險缺乏足夠的保護，導致整體創(chuàng)新的風險很高，對于制度創(chuàng)新產(chǎn)生不利影響。第二、自貿區(qū)薪酬標準偏低，很難激發(fā)工作人員的創(chuàng)新積極性。自貿區(qū)片區(qū)的工作人員薪酬和普通標準一樣，而工作人員的工作強度和改革壓力較大，導致了自貿區(qū)的一部分工作人員進行制度創(chuàng)新的積極性不足，并且工資沒有吸引力，很難吸引到高端人才。

3.制度創(chuàng)新協(xié)調成本高

制度進行創(chuàng)新需要高效率的協(xié)調，但河南自貿區(qū)制度創(chuàng)新的協(xié)調成本過高。

自貿區(qū)的制度協(xié)調有三個層次，即與中央部委的協(xié)調、與省直機關的協(xié)調、與當?shù)卣膮f(xié)調。自貿區(qū)的很多工作和精力放在了各種協(xié)調上，導致了整個協(xié)調成本過高。首先與中央部委之間，中央部委放權的強度和意愿與地方所需之間有很大偏差，導致協(xié)調成本過高。制度創(chuàng)新需要大膽突破各種限制和約束，但只有個別自貿區(qū)有暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的權限，河南自貿區(qū)并沒有獲得這種授權，法律法規(guī)的剛性約束使得制度創(chuàng)新難以突破。而要進行制度創(chuàng)新就需要不斷地和中央各部委進行協(xié)調。第二與省直機關之間，如鄭州片區(qū)的管理機制不順暢，增加了制度創(chuàng)新的協(xié)調成本。鄭州片區(qū)的級別比較低，自貿區(qū)管委會主任由副廳級領導兼任，主持日常工作的常務副主任為正處級，級別較低，很難去協(xié)調省直機關的領導，大大增加了制度創(chuàng)新的協(xié)調成本。第三與當?shù)卣畢f(xié)調之間，比如鄭州片區(qū)地理區(qū)域涵蓋鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)開區(qū)和金水區(qū)，但是這些區(qū)域的主要領導為副廳級，而負責日常工作的鄭州片區(qū)領導只是正處級，導致兩個部門間的協(xié)調能力非常弱。

4.制度性交易成本較高

只要存在管制行為就會產(chǎn)生制度性交易成本，河南自貿區(qū)的制度性交易成本相對較高。制度性交易成本是交易成本的一種，包括搜尋成本、執(zhí)行成本和心理成本，有顯性成本和隱性成本之分。河南自貿區(qū)通過“放管服”改革降低了顯性制度成本，但也導致了一部分顯性成本隱形化，比如指定中介和社會組織進行經(jīng)營性服務收費。而隱形化的成本容易增加企業(yè)的心理成本，也更加隱蔽和更加難以降低。而通過制度創(chuàng)新降低的制度成本主要集中在資金成本等顯性成本方面，比如鄭州片區(qū)通過簡政放權，取消了企業(yè)在開辦登記方面的成本，但在企業(yè)開辦和經(jīng)營過程中，一些行政許可步驟煩瑣，企業(yè)工作人員需要較長時間和精力去完成，從而產(chǎn)生高昂的制度性交易成本。

四、河南自貿區(qū)制度創(chuàng)新打造開放新高地的對策

1.建立合適的自貿區(qū)發(fā)展模式

河南自貿區(qū)積極探索建設自由貿易區(qū)，爭取將鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)部分區(qū)域納入自貿試驗區(qū)，以“兩港兩區(qū)”為依托，推進現(xiàn)代立體交通體系、現(xiàn)代物流體系建設和現(xiàn)代綜合交通樞紐建設，實施與國際通行做法相銜接的投資、貿易、金融和人才流動制度。鄭州建立適合自身發(fā)展的模式，依托陸港和空港，不斷擴大相關功能，以物流轉口為主逐漸向區(qū)域金融中心、旅游集散中心、商業(yè)貿易中心和產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)中心發(fā)展，建立綜合服務型自由貿易區(qū)，將鄭州打造成空中、陸上、網(wǎng)上、海上“四條絲路”協(xié)同發(fā)展并且?guī)又胁酷绕鸬拈_放高地。

2.推動正式制度的創(chuàng)新

依據(jù)制度集成創(chuàng)新策略，全面深化行政制度改革，推動正式制度的創(chuàng)新。

首先，落實負面清單制度。政府要完善具體的實施細則和對應的承接制度，真正完善市場準入機制，形成有利于投資的市場環(huán)境，及時出臺適應負面清單調整的投資項目目錄，為投資準入管理提供符合鄭州實際的執(zhí)行程序和執(zhí)行方式。

其次，深化金融開放和監(jiān)管制度。河南自貿區(qū)通過制度創(chuàng)新適度放寬金融利率管制，鼓勵金融機構進行利率調整，激勵金融機構轉型升級；完善金融服務體系，規(guī)范金融風險，以制度創(chuàng)新激勵金融機構推出更多金融服務，滿足鄭州自貿區(qū)的實際需求；加強金融服務對外開放，將海關、稅務與金融協(xié)調對接，形成一體化的服務職能，發(fā)揮開放高地的優(yōu)勢。

最后，完善貿易制度創(chuàng)新。以四路協(xié)同推動“一帶一路”建設，實現(xiàn)快捷通關，加快推進以跨境電商為引領的對外貿易新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展，打造外向型經(jīng)濟集聚發(fā)展高地。

3.推動非正式制度創(chuàng)新

首先，形成高水平對外開放相適應的發(fā)展理念。河南自貿區(qū)只有堅持制度型開放發(fā)展理念，才能發(fā)揮其作用，促進建立開放新高地。雖然河南省將制度型開放作為十大戰(zhàn)略之一，但在理念上仍存在偏差，需要深入了解和宣傳，通過宣傳報道、成果展示、各領域公開研討等形式宣傳制度型開放的理念。

其次，糾正社會認知偏差，正確認識自貿區(qū)的建設意義，一是各方參與主體加強自身建設，在各個領域形成一系列開放成果，形成開放新高地，獲得社會的廣泛認可；二是政府加大支持力度，滿足各參與方的合理訴求并以制度形式合理優(yōu)化，提升開放平臺和服務質量；三是充分利用各種形式宣傳，以典型案例方式將自貿區(qū)面臨的境外風險向社會傳播，堅持改革開放，防范開放風險，建立開放型經(jīng)濟的理念。

最后，建立正式反饋機制。制度反饋是制度創(chuàng)新的一個重要依據(jù)。正式制度反饋程序復雜，難以形成完整的制度反饋。所以要加強各項制度創(chuàng)新的反饋收集廣度和深度，利用正式的反饋機制之外，加強整合各高校、相關研究中心等智庫資源，鼓勵其進行實地調研，加強反饋的科學性和實踐性。同時要創(chuàng)新制度反饋形式，利用大數(shù)據(jù)在全社會廣泛吸納各方意見，并及時向社會公布，為制度創(chuàng)新提供真實有效地依據(jù)。

4.降低制度性交易成本

河南自貿區(qū)在管理體系、金融環(huán)境和人才服務等方面有很多欠缺，整體的制度性交易成本過高。未來要實施更為自由、開放、靈活、高效的貿易政策，持續(xù)推進“放管服”改革，利用制度創(chuàng)新，下放審批權力，精簡審批事項，優(yōu)化政府行為，轉變政府職能，減少行政干預，實現(xiàn)區(qū)內的人、財、物的自由流動，優(yōu)化資源配置，改善區(qū)內營商環(huán)境，降低制度性交易成本。一是降低企業(yè)搜尋成本，權限該下放則要下放，減少行政審批的環(huán)節(jié)，切實降低企業(yè)的搜尋成本。二是降低企業(yè)執(zhí)行成本，全面利用智慧化手段，能網(wǎng)上辦理即網(wǎng)上辦理。三是降低企業(yè)的心理成本，河南自貿區(qū)通過“放管服”改革降低心理成本，進一步壓縮登記審批許可時限，降低企業(yè)的等待時長，提升企業(yè)的獲得感、幸福感和滿足感。

總之，河南自貿區(qū)未來要利用區(qū)位優(yōu)勢，拓展國際物流流通渠道，積極對接國家戰(zhàn)略，依據(jù)制度集成創(chuàng)新策略，全面深化行政制度改革，不斷降低制度性交易成本，打造雙循環(huán)新發(fā)展格局下的制度型開放新高地，高水平建設自貿試驗區(qū)2.0版。

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作者簡介：田貴生（1978— ），男，漢族，河南修武人，鄭州西亞斯學院，副教授。