讓人在城市里住得起房非常必要

張旦珺

專注于中國經(jīng)濟轉型和發(fā)展的陶然教授，最近出版了他經(jīng)過多年鉆研的新著，《人地之間：中國增長模式下的城鄉(xiāng)土地改革》。這本書為中國的高速經(jīng)濟增長描繪了一個基本分析框架，提出了“國際和國內(nèi)兩層逐底式競爭”與“二、三產(chǎn)業(yè)交互強化型溢出”兩大概念。

簡單來說，前一概念指的是中央政府通過降低人民幣匯率與實行出口退稅政策，吸引國際制造業(yè)大舉投資中國，地方政府通過壓低工業(yè)地價并放松勞工保護和環(huán)境管制政策力度，實現(xiàn)制造業(yè)的招商引資。

通過成功的制造業(yè)招商引資及其后超常規(guī)出口增長所帶來的收入增長，城市中出現(xiàn)的中高收入群體對住房、商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)服務的需求大幅提升，在地方政府壟斷商住用地供應的體制下，地方政府可由此獲得高額稅收與土地出讓金，這就是第二產(chǎn)業(yè)對第三產(chǎn)業(yè)的“財政溢出效應”。

這兩種結構性效應，幫助中國實現(xiàn)了快速的經(jīng)濟增長，也導致中國對“土地財政”和房地產(chǎn)的依賴不斷加深，帶來許多不容忽視的問題，給經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴重挑戰(zhàn)。

在陶然眼中，城鄉(xiāng)土地制度、財政制度、戶籍制度相互關聯(lián)，環(huán)環(huán)相扣，是一個有機的聯(lián)動體。對其進行成功改革，需要巧妙的政策設計與改革智慧。城市應當如何面對房地產(chǎn)泡沫？如何打破過去的發(fā)展路徑依賴，擺脫目前堅固的利益格局？6月下旬，南風窗記者專訪了陶然。

農(nóng)村的答案在城市

南風窗：你曾在中國科學院進行農(nóng)村基層治理研究，后來是怎么把目光轉向城市與土地的？

陶然：2003—2008年，我在中國科學院農(nóng)業(yè)政策研究中心工作，做了較多的田野調(diào)查，前期主要做農(nóng)村的基層選舉、鄉(xiāng)村治理，分層抽樣6個省、30個縣、60個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、120個村，對2400戶農(nóng)民做了連續(xù)兩輪大調(diào)查。2007年前后，我們開始在城市郊區(qū)調(diào)查失地農(nóng)民和流動人口，在四個主要城市化地區(qū)抽取12個大中小城市調(diào)查。

2001年，農(nóng)村稅費改革試點啟動，在2006年全面推開，農(nóng)民不用再給政府交稅費，確實極大減輕了負擔。不過，這也給鄉(xiāng)村選舉帶去一些變化。以前，村干部的一部分報酬來自農(nóng)民繳納的稅費，肯定多少要考慮到繳納者的利益，如果國家政策和百姓利益訴求產(chǎn)生了一些矛盾，村干部會知道從中取得一個平衡。稅費改革之后，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村干部的工資基本全部來自政府財政和轉移支付，很多農(nóng)民覺得這時候我投票選誰意義都不大，大家對選舉的參與性和積極性會有所下降。

而這段時間剛好是中國加入WTO，之后工業(yè)和城市的大發(fā)展創(chuàng)造了大量的城市就業(yè)機會，其中不僅有制造業(yè)就業(yè)機會，也有日益增多的服務業(yè)就業(yè)機會。越來越多的年輕人走出農(nóng)村到城市打工。這些變化讓我意識到，農(nóng)村要真正發(fā)展，最終還是需要大部分農(nóng)民離開農(nóng)村，進入城市獲得穩(wěn)定就業(yè)并最終實現(xiàn)定居。

相對于農(nóng)業(yè)就業(yè)，城市里的工作收入更高，社會保障體系也更完備。東亞其他經(jīng)濟體的早期發(fā)展經(jīng)驗表明，依靠好的經(jīng)濟政策，第一代農(nóng)民工可以從低收入轉變?yōu)橹械仁杖耄珡闹械仁杖肷仙礁呤杖雱t需要這些移民的第二代具備一定的技術和知識水平。典型的東亞經(jīng)濟體，比如日本、韓國、中國臺灣，農(nóng)民工二代可以在城市里無限制進入公立學校，然后相當部分可以接受高等教育，并受到比較好的專業(yè)和技術訓練，這樣才跟得上產(chǎn)業(yè)升級后對人力資本的需求。通過好的經(jīng)濟與社會政策， 這些經(jīng)濟體基本上只要三四十年時間就可以實現(xiàn)從低收入到中等收入再到高收入的躍升。

其實城市化的規(guī)律并不復雜，農(nóng)村大發(fā)展的根本希望在于大規(guī)模人口遷到城市，而且要實現(xiàn)永久性的舉家遷移，這樣農(nóng)村的人均耕地面積擴大，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。人口沒有完全城市化，鄉(xiāng)村振興就沒有真正的基礎。

但現(xiàn)在中國面臨一個問題：很多人到城市里打工，但當?shù)卣緵]有做讓他們長期留下來、讓他們的子女長期留下來的準備。2003—2008年這段時間，我還關注農(nóng)村基層治理和農(nóng)村問題，但很快發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村里解決農(nóng)村問題肯定是沒有太多出路。

南風窗：這段時間的調(diào)研對你產(chǎn)生了什么影響？

陶然：這期間做的調(diào)查讓我發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)問題本質上是緊密聯(lián)系的，城市問題不從根本上解決，鄉(xiāng)村問題的解決就無從談起。我更意識到，由于復雜的利益格局，很多從經(jīng)濟學角度看不合理的政策和做法，實際上在政治經(jīng)濟學方面有其內(nèi)在的邏輯。如果不了解這些政策和后面的邏輯，不知道各方利益何在，以及利益之間如何沖突，那么基本上你提的政策建議將毫無意義。

城鄉(xiāng)問題本質上是緊密聯(lián)系的，城市問題不從根本上解決，鄉(xiāng)村問題的解決就無從談起。

這就意味著，任何有意義的改革其實非常難， 基本上要找到“帕累托改進”，就是大部分人都受益，少數(shù)人也沒有受損，或者可以進行補償，才有可能推進。學者不能想當然以缺什么就補什么的方式提建議，必須仔細考慮到政策參與各方的利益在哪里，以及這個看上去不合理的政策為什么會持續(xù)，然后在非常狹窄的空間中去尋找“帕累托改進”的機會。

所以，如果現(xiàn)在還要在某些領域提一些政策建議，就應該更多地考慮各利益方的利益何在，改革后他們想要什么，在盡可能不對既得利益造成太大沖擊的情況下，才有可能推動一些改革，最終讓改革有助于整個社會。

逐底競爭的后果

南風窗：你提到的復雜又堅固的利益格局，某種程度上與你提出的“國際和國內(nèi)兩層逐底競爭”與“二、三產(chǎn)業(yè)交互強化型溢出”兩類結構型效應相關。它們主要指的是中央與地方政府壓低制造業(yè)生產(chǎn)成本，成功吸引制造業(yè)招商引資并反過來推動城市住房和服務需求上升，地方政府獲取高額住宅土地出讓金用以覆蓋前期開發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設的投入。這個逐底競爭的問題在哪里？它與一般競爭的區(qū)別是什么？

陶然：逐底競爭在英文中叫race to the bottom competition。打個比方，一個國家下面兩個地區(qū)搶奪制造業(yè)，每個地區(qū)都擁有企業(yè)所得稅的制定權，假定原來都是5%，一方為了把企業(yè)搶過來，把所得稅降到4%，另一方看到對方降到4%后決定降到3%，這就叫逐底競爭。這種逐底競爭最終降的是政府稅收，政府稅收降低后，提供公共產(chǎn)品的能力也會下降，社會福利整體未必增進，可能受損。

中國各個區(qū)域在逐底過程中也會適度降稅，比如企業(yè)所得稅，但降低稅收不是中國地方政府招商引資的主要手段。 中國地方政府主要通過放松勞工、環(huán)保管制，壓低失地農(nóng)民土地征收補償款，用全社會分攤發(fā)展成本的方式來競爭。相當一段時期，地方政府大規(guī)模強制低價征地，工業(yè)開發(fā)區(qū)建立后可能對企業(yè)污染睜一只眼閉一只眼，企業(yè)不給全部勞工交五險一金，地方政府社保機構也不強制執(zhí)行。

我在《人地之間》書里強調(diào)，中國過去二三十年的增長，很大程度來自超常規(guī)的出口增長。中國的出口能夠這么順利，和各個國家逐漸降低貿(mào)易壁壘有關。而中國有其他國家不具備的強大政府， 很容易通過國際、國內(nèi)兩層逐底競爭在國際競爭中形成優(yōu)勢。在這個過程中，中央通過壓低稅率和出口退稅，地方通過壓低工業(yè)地價大舉供地、放松勞工保護和環(huán)境管制，推動制造業(yè)大發(fā)展和超常規(guī)出口。

其帶來的問題有二：第一，這種增長需要全社會付出相應的代價，這個代價值不值得付？是否要付出那么多？

第二，我國現(xiàn)有增長模式中還存在三個主要領域的行政性壟斷，包括上游國企壟斷、金融壟斷，以及地方政府對商業(yè)尤其是住宅用地供應的壟斷。在這三個領域壟斷下，相關主體以“壟斷租金”（monopolistic rents）的方式，抽走了這個發(fā)展模式經(jīng)濟增長過程中產(chǎn)生收入和財富的大部分，帶來了日益不平等的收入和財富分配格局。以土地壟斷的效果來看，很多人口流入地城市中高收入的人買到了房，剛畢業(yè)的大學生，還有外來農(nóng)民工買不起，甚至租不起房。那些住在城中村、工棚或者開發(fā)區(qū)民工宿舍里的人，大部分人沒有辦法在城市里實現(xiàn)定居、結婚、生孩子，并讓孩子在城市公立學校正常就學和升學。

打破壟斷，增加住宅用地

南風窗：針對人口流入地的高房價，你提出的建議是打破政府對住宅土地出讓的壟斷，具體來說就是地方政府在繼續(xù)出讓住宅用地的同時，將城市中一部分低效工業(yè)用地轉化為住宅用地。這個政策如果實行起來，你預期的模樣是什么樣的？

陶然：按照經(jīng)濟學基本規(guī)律，如果房價漲得太高，就需要有效增加供應。但現(xiàn)在， 由于泡沫經(jīng)濟，我國很多人口流出地的三四線城市已經(jīng)住房嚴重供給過剩了，而且不少地方的政府還欠了一屁股債。我祖籍所在地老家，一個湖南的縣級市，大幅度擴張建設，欠債高達1700億，附近一個地級市負債達到5000多億。對于這些地方來說，未來城市不是如何發(fā)展的問題，而是如何還債，如何減量、縮小規(guī)模，把空置的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)盡可能處理好。地方政府未來必須進行財政重整，未來財政收入除了部分用來還債，其他只能用來保持基本運轉與基本公共服務。

但對中國主要人口流入地，如北上廣深杭等一二線城市，則要通過增加住宅用地的供應，讓房價首先穩(wěn)定，也要確保未來房價不再繼續(xù)快速增長，甚至還應該在中期逐步有所下降。

中國有其他國家不具備的強大政府， 很容易通過國際、國內(nèi)兩層逐底競爭在國際競爭中形成優(yōu)勢。

現(xiàn)在我們面臨的局面非常復雜，首先是經(jīng)濟快速下行，房地產(chǎn)泡沫處于破裂邊緣，必須馬上取消各種限購限價措施，爭取房價還能保持平穩(wěn)；然后在人口主要流入地城市逐步增加供給，用時間來逐步減緩泡沫。這個難度非常大，但如果可以做到，應該是最好的一個結果。

當然，目前問題在于這些城市房價就算降一半，大部分無房者也買不起，但在一二線城市好的位置，如果可以增加住宅用地供應，還是有部分人愿意購置，這一點對這些好位置的老舊小區(qū)、城中村改造非常重要。

與此同時，政府還需要在改革基礎上，充分利用市場機制，較大幅度增加租賃住房的供應。在我看來，租賃住房主要由政府來提供肯定不是一個好辦法。只要“土地財政”模式還沒有淡出，政府直接建設租賃租房就會影響土地出讓金收入，并且增加了管理和運營支出。地方政府實際上根本沒有積極性去做這件事，也很難做好。而且，現(xiàn)在許多城市的公租房基本上建得距離市中心很遠，也不會面向農(nóng)民工，那就更解決不了問題。

提高人口流入地租賃住房的供應量，一個辦法是，在對南方地區(qū)的許多城中村、城邊村的集體產(chǎn)業(yè)用地進行拆遷的時候，可用租賃公寓作為對村集體物業(yè)的補償，而村民住宅被拆遷，一般也會補償多套安置房，肯定村民會出租其中的一部分。在城中村已經(jīng)被拆光的地方，允許村集體利用集體土地建設長租公寓。這時土地沒有成本，政府給予一些政策和信貸支持，實際上就是充分發(fā)揮和增強市場的力量來為外來人口提供居住條件，這比政府直接下場要好得多。

像城中村、老舊小區(qū)這些舊居住區(qū)，地方政府原來基本上不碰它，主要做外延式擴張，因為郊區(qū)農(nóng)民的農(nóng)地比較好征。但現(xiàn)在中國很多城市的工業(yè)開發(fā)區(qū)嚴重過剩，而早期出讓的一些工業(yè)用地位置卻非常好。如果地方政府與業(yè)主談判好，對它們進行再開發(fā)，就可以在好的位置供應更多的商品住宅、租賃住房以及進行相應的商業(yè)、公園、教育、醫(yī)療配套。我覺得，在當前形勢下，在主要人口流入地城市，這是為數(shù)較少的政府還可以做的拉動經(jīng)濟增長、改善居民居住條件、政府增加收入的事。

主要人口流入地城市住房供應的增加，應該主要來自城市存量的低效用地，包括老舊小區(qū)、城中村、低效的國有和集體工業(yè)用地的再開發(fā)。許多工業(yè)低效用地，是城市發(fā)展早期政府低價甚至免費出讓給制造業(yè)企業(yè)的，這個企業(yè)可能開了10年、20年就關閉了，但其土地使用證有效期是50年，可能這些地段周邊的房價已經(jīng)很高，政府要收回去就可能面臨很大的麻煩。

現(xiàn)在珠三角一些地方政府想出了一些辦法，我覺得可以參考。比如，政府計劃將一塊低效工業(yè)用地的一部分轉換為住宅用地，住宅土地出讓金一般在工業(yè)土地出讓金的十幾倍甚至幾十倍，政府可以將其中的出讓金收益與業(yè)主分享，讓原業(yè)主獲得相對滿意的補償，愿意把土地交回給政府。政府在這個操作過程中，可以獲得部分住宅用地出讓金，同時保留部分產(chǎn)業(yè)用地作為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。

不過，這些改革現(xiàn)在確實面臨一個問題，就是這幾年調(diào)控后，大家在主觀意愿上可能不敢買房了。這是一個微妙之處，也極大地增加了改革的難度?？紤]到過去幾年政府對于房地產(chǎn)調(diào)控過于嚴厲，現(xiàn)在確實需要采取一些果斷的措施，比如盡快取消限購政策、宣布住宅產(chǎn)權從70年改為永遠，明確房地產(chǎn)稅中期內(nèi)不會出臺等，來堅定大家對房地產(chǎn)不多的信心。我們現(xiàn)在要做的就是穩(wěn)住房地產(chǎn)，再通過改革增加人口流入地城市的住房供應，慢慢把泡沫減緩一點。

消滅泡沫，該在剛吹起來的時候

南風窗：你之前在文章中寫“人類經(jīng)濟史表明，所有的泡沫最后都會破滅”，現(xiàn)在很多人會把中國的現(xiàn)狀與上世紀90年代的日本聯(lián)系起來，你覺得兩個國家存在著哪些相同和不同？

陶然：日本在上世紀80年代已經(jīng)進入發(fā)達經(jīng)濟體，它吹了一個大大的房地產(chǎn)泡沫，主要是商業(yè)地產(chǎn)泡沫，然后破了，好在日本的社會保障體系比較發(fā)達，老百姓的生活水平整體沒有太多下降， 只是進一步發(fā)展的機會喪失了，年輕人頹廢，躺平是非常明顯的。

市場經(jīng)濟其實有一個自我調(diào)節(jié)的功能，一個市場經(jīng)濟國家也往往由于一些結構性原因，或者說政治經(jīng)濟學原因，泡沫吹到一定程度后就會自動破滅。這里所謂的吹泡沫，就是政府為了應對經(jīng)濟一時低迷，過度使用貨幣和財政政策刺激經(jīng)濟，也就是俗話所說的“放水”。經(jīng)濟低迷放點水不能說不可以，但放水的同時一定要想辦法把貨幣或者財政投入引入對社會有價值的投資領域。這些領域往往是過去具有一定壟斷的低效率領域，一般政府“放水”后就會在這些領域或其他領域產(chǎn)生泡沫。

不少地方的政府還欠了一屁股債。對于這些地方來說，未來城市不是如何發(fā)展的問題，而是如何還債，如何減量、縮小規(guī)模，把空置的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)盡可能處理好。

日本政府1980年代后半期，頂不住利益集團的壓力進行大規(guī)模放水，導致泡沫被吹起來，發(fā)現(xiàn)泡沫吹起來太大后又過度緊張，主動刺穿泡沫，結果是日本經(jīng)濟20年的停滯。日本政府選擇主動刺破泡沫，這也是一個現(xiàn)在看來問題多多的操作。事實上，最好是在泡沫剛起來的時候，就推動各種改革措施來阻止泡沫吹大，但改革太難往往擋不住泡沫吹起，吹起后往往改革難度更大。此時更需要推動改革，同時防止泡沫爆裂。日本在吹泡沫和應對泡沫兩個階段都做出了最壞的選擇。

中國看來基本沒有學到日本的教訓，不僅沒有在泡沫剛起來時抑制泡沫，而且主動加杠桿吹泡沫，但結構性改革卻很難推動。泡沫吹起來后，政府再用行政性的方法抑制一下，然后再放水，結果是鞏固泡沫，泡沫太大了又再壓一壓，結果自然是泡沫越吹越大。

日本政府在刺破泡沫后拼命發(fā)債，希望修復資產(chǎn)負債表，但即便如此，企業(yè)和民眾也不愿再投資，他們盡可能將錢用于還債。后面日本政府又進行了一些補救，比如政府自身從銀行借債加大公共基礎建設的投入，但也為此付出了代價—日本的債務占總GDP的350%，其中政府債務就大約為230%。每年政府要用20%以上的財政收入還利息，幸好日本（銀行）的利率比較低。

現(xiàn)在，中國地方政府的顯性加隱性債務也相當高，利率卻不低，這個情況需要高度警惕。

南風窗：你目前提出的許多建議更多針對當下的情況，比如要在一線城市增加住宅供應。考慮到生育率走低的現(xiàn)實，你覺得這可能給未來形勢帶去一些變化嗎？

陶然：低生育率的影響可能要在十幾年后才全面顯現(xiàn)?，F(xiàn)在我們的城市里還有2.6億～2.7億的流動人口，至少1.8億農(nóng)村人口已經(jīng)在城市中工作生活，他們都需要在就業(yè)所在地居住，這是眼前更迫切要解決的問題。

這是我們過去欠的賬。流動人口當然需要住房，如果買不起也起碼要讓他們體面地租得起。通過土地制度改革讓主要就業(yè)地城市的房租和房價降下來，后面也才有助于中國的生育率往回走。