政策網(wǎng)絡理論視角下我國職校生實習政策執(zhí)行困境與化解

劉銀景?陳秋蘋

摘 要 職校生實習事關學生全面成長和社會民生，應高度重視、規(guī)范管理。中央和地方出臺了一系列職校生實習政策，但面臨著政策執(zhí)行困境，制約著政策成效。當前，職校生實習政策執(zhí)行已形成典型的政策網(wǎng)絡樣態(tài)。借助政策網(wǎng)絡理論，構建職校生實習政策執(zhí)行網(wǎng)絡的多維分析模型，分析職校生實習政策的政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡、府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡等網(wǎng)絡結構及其特點，可知其政策執(zhí)行存在宏觀環(huán)境不完善制約政策執(zhí)行，中觀結構封閉導致受益人“缺席”，微觀互動不足引發(fā)執(zhí)行阻滯等困境?；膺@些困境的策略包括：多維支持，優(yōu)化政策環(huán)境；暢通言路，構建開放性網(wǎng)絡；良性互動，構建實習共同體。

關鍵詞 職業(yè)學校；實習；政策執(zhí)行；政策網(wǎng)絡；治理共同體

中圖分類號 G712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2023）16-0046-08

作者簡介

劉銀景（1978- ），男，揚州大學教育科學學院博士研究生，江蘇商貿(mào)職業(yè)學院副教授，研究方向：教育政策；陳秋蘋（1963- ），女，揚州大學教育科學學院教授，博士生導師，博士， 研究方向：教育政策

基金項目

2019年全國教育科學規(guī)劃課題“現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設政策績效評估研究”（BAG190047）主持人：陳秋蘋；江蘇省“十四五”規(guī)劃2021年度重點課題“基于制度分析的高職院校產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差研究——以蘇錫常高職院校為例”（B/2021/03/28），主持人：劉銀景

一、問題的提出

當前，我國每年職校生實習①規(guī)模達千萬之巨，在取得巨大成就的同時，也暴露出諸多問題，亟需規(guī)范治理。為此，從中央到地方都高度重視，特別是黨的十八大以來，在一系列重要的政策法規(guī)中，如《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（2014）、《關于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（2017）、《校企合作促進辦法》（2018）、《國家職業(yè)教育改革實施方案》（2019）等都對職校生實習提出了要求。其中，2016年教育部等五部委出臺了專門政策《職業(yè)學校學生實習管理規(guī)定》（下稱《實習規(guī)定》），2022年教育部等八部門予以修訂，要求堅守實習的育人本質，強化德技并修、協(xié)同育人要求，并劃定了1個“嚴禁”、27個“不得”的實習紅線[1]，且相關內(nèi)容被寫入了2022年5月1日實施的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（下稱《職教法》），為職校生實習營造了良好的政策環(huán)境。從實踐角度看，我國職校生實習運行狀態(tài)總體良好，已初步形成實習教育管理，校、政、企多方聯(lián)動協(xié)同機制。從全國情況來看，2020年每十萬名實習學生傷亡數(shù)較2015年下降了22%[2]。然而職校生實習中仍然存在一些違規(guī)亂象，“一些單位和個人受利益驅動，以實習為名組織學生到企業(yè)生產(chǎn)‘流水線務工、安排加班和夜班、強制實習、收費實習、實習專業(yè)不對口等問題時有發(fā)生”[3]。很多職校實習生不選擇在實習企業(yè)留任，企業(yè)留任率均值為28.5%，最低值僅為10%[4]。這表明，職校生實習政策執(zhí)行效果與政策預期目標之間有偏離，在一定程度上存在著執(zhí)行困境。

從研究的角度看，2022年5月21日在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，以“職業(yè)院校學生實習”為主題，選擇學科為“職業(yè)教育”，搜索獲取文獻記錄1615條，說明職校生實習已成為職教領域的關注點?，F(xiàn)有研究主要涉及實習政策變遷、法律建設、政策工具等方面。總體來看，已有研究從不同角度對職校生實習政策進行了深入探討，但現(xiàn)有研究成果數(shù)量偏少，且分析維度較為單一，對其他可能的維度關注不夠，缺乏對利益關系以及結構等深層次作用機制的分析，因而無法全面揭示其政策執(zhí)行困境背后的深層原因。實際上，職校生實習政策執(zhí)行網(wǎng)絡特征明顯，影響著政策執(zhí)行效果。因此，基于前人研究，本研究借助政策網(wǎng)絡理論，重點探討職校生實習政策執(zhí)行網(wǎng)絡結構與特征，分析其執(zhí)行困境，揭示原因，提出化解之道。

二、理論基礎與分析框架

（一）政策網(wǎng)絡理論的主要內(nèi)容與研究路徑

政策網(wǎng)絡理論是一種網(wǎng)絡理論與政策科學結合而成的研究范式，20世紀70年代源于美國，興盛于英、德、荷蘭等國。目前，政策網(wǎng)絡的概念尚不統(tǒng)一，主要是從資源依賴、主體關系、國家自主性、治理視角等角度予以界定。雖角度各異，但也有一定共識，一般認為政策網(wǎng)絡是指政策過程中國家與社會之間不同互動關系類型的總稱，旨在描述、解釋非均質、片段化的國家與社會互動關系下的政策過程[5]。政策網(wǎng)絡的主要特征為：一是多元、異質、復雜的主體，主要包括公共、私人和第三部門等不同行動者。二是行動者間相互依賴。行動者不可能獨立完成某項政策活動，需要通過資源交換和持續(xù)互動完成活動。三是復雜的關系聯(lián)結。行動者互動形成復雜的政策網(wǎng)絡結構關系，進而影響政策結果。四是政策網(wǎng)絡活動受規(guī)則制約。在政策活動中，行動者之間會形成不同的行動規(guī)則（或制度），制約其政策行動[6]。

政策網(wǎng)絡形成了三個層次的研究路徑。以美國學者為代表的微觀層次研究，關注政策網(wǎng)絡行動者互動，如赫柯羅（Heclo）提出的議題網(wǎng)絡概念，推動了政策網(wǎng)絡研究的深化和發(fā)展；以英國學者為代表的中觀層次研究，其代表人物是羅茲（Rhodes），關注政策網(wǎng)絡的組織結構，采用政策網(wǎng)絡和政策社群代替了美國傳統(tǒng)的鐵三角和議題網(wǎng)絡；以德國、荷蘭學者為代表的宏觀層次研究，將政策網(wǎng)絡視作有別于科層制、市場的治理模式，荷蘭學者認為政府在治理中不是萬能的角色，政策主體的協(xié)商至關重要，有效的網(wǎng)絡治理是成功治理的關鍵所在[7]。

政策網(wǎng)絡理論為政策執(zhí)行研究提供了新途徑。20世紀90年代末，政策執(zhí)行網(wǎng)絡研究興起。美國學者奧圖爾（oToole）認為，政策執(zhí)行網(wǎng)絡是為實現(xiàn)政策執(zhí)行目標而采取行動的公共和私人組織構成的高度分化和復雜的網(wǎng)絡，并將政策執(zhí)行網(wǎng)絡視為一種實現(xiàn)既定目標、具有社會構建性的工具。運用政策執(zhí)行網(wǎng)絡來研究政策執(zhí)行過程和執(zhí)行結果已得到學界的普遍認知，大致可分為兩種視角。一是基于“過程”視角，將政策執(zhí)行視作一種過程，分為以“執(zhí)行主體”為中心和“網(wǎng)絡結構”為中心，側重研究執(zhí)行網(wǎng)絡的形成與結構特征、行動者互動與合作。二是基于“工具”視角，將執(zhí)行網(wǎng)絡視為一種政策執(zhí)行工具，以“執(zhí)行結果”為中心，強調網(wǎng)絡是執(zhí)行結果的決定因素，側重于執(zhí)行網(wǎng)絡與執(zhí)行結果的研究[8]。政策執(zhí)行網(wǎng)絡更加貼近我國社會發(fā)展不平衡、矛盾問題突出的現(xiàn)實，對政策執(zhí)行研究具有重要借鑒意義。

（二）政策執(zhí)行網(wǎng)絡多維分析模型及其適用性

已有研究圍繞“政策網(wǎng)絡與政策后果之間的因果關系”，形成了兩種對立的觀點：一種是過于重視政策網(wǎng)絡結構的制約性，而忽視了行動者能動性的“結構決定論”；另一種是過于重視行動者行為，而忽視結構影響的“行為決定論”。二者實質上是結構和行動的二元對立，具有片面性。相關學者對此予以修正。其中，馬什和史密斯（Marsh & Smith）提出了辯證分析模型（dialectical model），把網(wǎng)絡行動者、網(wǎng)絡結構和網(wǎng)絡環(huán)境三個關鍵性變量相結合，強調三者辯證互動關系對政策結果的影響，即網(wǎng)絡行動者、網(wǎng)絡結構和政策環(huán)境三者互動共同影響了政策執(zhí)行結果。受此啟發(fā)，本文嘗試構建政策執(zhí)行網(wǎng)絡分析模型，該模型主要包括網(wǎng)絡環(huán)境、網(wǎng)絡行動者、執(zhí)行網(wǎng)絡結構和政策執(zhí)行結果四個變量。網(wǎng)絡環(huán)境作為宏觀的外生變量，包括政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)、社會文化等環(huán)境要素，它通過改變網(wǎng)絡結構和影響行動者運用資源的能力來影響政策結果，網(wǎng)絡行動者的互動能不斷改變和塑造網(wǎng)絡環(huán)境。網(wǎng)絡行動者是指政策過程中的利益相關者，包括組織和個人，是網(wǎng)絡的重要節(jié)點。行動者行為是行動者基于所在的網(wǎng)絡位置及擁有的資源，依據(jù)自己的利益訴求與價值立場而作出的行動策略。行動者之間穩(wěn)定持續(xù)互動形成了特定的網(wǎng)絡結構，網(wǎng)絡結構制約和影響行動者行為。政策執(zhí)行結果是網(wǎng)絡環(huán)境、網(wǎng)絡結構、網(wǎng)絡行動者三者辯證互動的結果，反過來，政策執(zhí)行結果也會對三者產(chǎn)生影響。以上是對該模型的應然分析，但是為避免分析框架過大、研究空泛等問題，本文重點研究宏觀環(huán)境中的經(jīng)濟、制度、文化等因素，中觀結構中的網(wǎng)絡位置、“開放—封閉”程度等因素，微觀互動中行動者的合作、沖突和抵制等策略行為。

該模型對職校生實習政策執(zhí)行具有較強的解釋力和適切性。一是從政策網(wǎng)絡理論視角出發(fā)，將職校生實習政策執(zhí)行嵌入社會大背景之中，多元行動者及其利益被納入考量范圍，強調行動者的彼此協(xié)同配合，以更好地體現(xiàn)職校生實習政策的多元協(xié)同育人本質。二是關注網(wǎng)絡結構和行動者對執(zhí)行結構的影響，可清晰地描述政策執(zhí)行過程中多方互動博弈的復雜過程，揭示職校生實習政策執(zhí)行困境的根源，并提出化解之策。

三、職校生實習政策執(zhí)行網(wǎng)絡特征與類型

分析政策網(wǎng)絡特征及其構成要素是政策網(wǎng)絡研究的前提和基礎。事實上，職校生實習政策執(zhí)行過程已經(jīng)形成了一個典型的網(wǎng)絡結構，與政策網(wǎng)絡特征高度吻合。

（一）行動者多元

職校生實習政策的行動者主要涉及中央和地方各級政府及職能部門、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、學校師生、家長及部分社會大眾等組織和個人。借鑒馬什（Marsh）和羅茨（Rhodes）的政策網(wǎng)絡類型理論，職校生實習政策執(zhí)行網(wǎng)絡結構類型可以分為五類。見表1。

政策社群以黨和中央政府為代表，處于網(wǎng)絡權力結構的最高端，具有高度權威性。府際網(wǎng)絡以地方政府為代表，承上啟下，細化并執(zhí)行上級政策，具有較為豐富的政策資源和動員組織能力，其價值取向和執(zhí)行力度決定政策執(zhí)行效果。生產(chǎn)者網(wǎng)絡以校企為代表，是職校生實習政策的具體執(zhí)行者，負責提供實習場地設施、相關課程技能培訓及師資等資源，直接關系到實習質量，但資源較為有限。專業(yè)網(wǎng)絡以研究機構和研究人員為代表運用專業(yè)知識和技術，針對職校生實習問題，提出專業(yè)性的意見建議，資源較為有限。議題網(wǎng)絡以公眾、學生及其家長為代表，結構松散，擁有的資源比較少，很難形成統(tǒng)一的利益表達機制。

（二）復雜的網(wǎng)絡互動關系

各行動者圍繞政策目標，持續(xù)互動，形成了較為復雜的網(wǎng)絡關系。政策社群和府際網(wǎng)絡作為職業(yè)教育的主導者，負責實習政策制定、實施和監(jiān)督。生產(chǎn)者網(wǎng)絡和專業(yè)網(wǎng)絡在政策和規(guī)制約束下，提供政策目標群體需要的實習資源。議題網(wǎng)絡通過介入或參與職校生實習活動，營造社會輿情，來影響政策執(zhí)行走向，其反饋意見可以推動政府不斷調適完善職校生實習政策。實質上，在職校生實習政策執(zhí)行大網(wǎng)絡中，以上網(wǎng)絡結構類型是其中的子網(wǎng)絡，這些子網(wǎng)絡內(nèi)部、外部的持續(xù)互動，影響著職校生實習政策的執(zhí)行成效和目標達成。

四、政策網(wǎng)絡視角下職校生實習政策執(zhí)行困境

（一）宏觀環(huán)境不完善制約政策執(zhí)行

政策執(zhí)行總是嵌入在政策環(huán)境之中。新時代，大力發(fā)展職業(yè)教育已成為普遍共識和行動。在多方推動之下，有利于職校生實習的外部大環(huán)境已經(jīng)形成，但積極正向的有利環(huán)境還有待完善。

1.投入和激勵機制不強

國際經(jīng)驗表明，職教生均成本投入應是普教的3倍左右。近年來，盡管我國職教投入持續(xù)增長，但與職校規(guī)模相比尚有差距。我國高職高專院校占全國高校總數(shù)的近一半，但其教育經(jīng)費僅占高等教育經(jīng)費總量的1/5左右。中職教育經(jīng)費僅約占高中階段教育經(jīng)費總額的1/3[9]。職業(yè)教育經(jīng)費短缺已成為一些地方職業(yè)教育的常態(tài)，2020年公辦職業(yè)院校生均財政撥款達到國家要求1.2萬元的占75%，仍有4%的學校不足6000元[10]。投入不足，物質保障不到位，使職業(yè)生實習政策執(zhí)行效果大打折扣。同時由于我國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性導致職業(yè)教育資源分布很不平衡。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的實習資源較為短缺，而長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實習資源較為充足，帶來異地實習問題。由于異地實習人數(shù)多，流動性大，分布范圍廣，使管理難度和實習風險陡增。為此，《實習規(guī)定》中對此作出專門規(guī)定。

2.法律制度缺失

“政策執(zhí)行阻滯情形在某種意義上正是由于制度缺陷使然。”[11]法律制度本質上是對權利和義務的制度安排，最具強制性和普遍約束力。目前，缺少法律支撐已經(jīng)成為職校生實習政策執(zhí)行難的關鍵因素，78.9%的調查對象（高校和用人單位）認為，影響用人單位接收學生實習的關鍵因素是“缺乏企業(yè)接收學生實習的法律法規(guī)”[12]。我國還沒有專門的學生實習法律和或者上位法，除了《職教法》對職校生實習作出了部分規(guī)定外，其他相關法律，如現(xiàn)行的《勞動法》《教育法》《高等教育法》均無相應規(guī)定。更為深遠的影響是，在現(xiàn)有法律框架下，我國職校生實習只是一種實踐學習活動，學生不是法律意義上的“勞動者”，與實習單位之間不是勞動關系，無法簽訂勞動合同②，一旦發(fā)生實習事故或糾紛，往往陷于無法可依的窘境，阻礙政策執(zhí)行。

3.社會文化的制約

職校生實習政策執(zhí)行必然嵌入于特定的文化之中，受其先在性制約。傳統(tǒng)文化中的一些消極因素對職校生實習具有負面影響。一是“人情”“關系”的消極影響。受傳統(tǒng)文化中的“人情化”和“關系網(wǎng)”影響，職校生實習中也存在著依靠“人情關系”運作的現(xiàn)象。在31個省的10.6萬人調查中，有15.26%的受訪者認為校企長期合作的主因是校企領導的私人關系[13]，這為某些組織和個人利用學生實習非法謀利提供了空間，如一些職校負責人利用所謂的“關系”與中介公司勾結，借組織學生實習之名，收取“好處費”。二是職業(yè)教育社會認同度低。盡管我國已建成世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系，但是“勞心者治人，勞力者治于人”“學而優(yōu)則仕”“道本器末”等傳統(tǒng)的價值理念根深蒂固，追捧精英教育、上名牌、高學歷、考公務員成為當前教育的主流追求，培養(yǎng)技能技術人才的職業(yè)教育則成了“失敗者的教育”，社會認可度低，有68.62%的受訪者把社會認可度排在職業(yè)教育發(fā)展面臨的最大困難的首位[14]。與此同時，職校生對職業(yè)教育的認同度也令人堪憂，在超2萬名職校生受訪者中，63.97%的人表示畢業(yè)后不會進入工廠、工地、車間等一線基層崗位。其中，61.04%的人對制造業(yè)基層的工作前景不看好，有的學生月收入8000元仍想轉行[15]。

（二）中觀結構封閉導致受益人缺席

網(wǎng)絡規(guī)模、“開放—封閉”程度、關系強度上的差異決定了行動者在權力、信息等資源上的差異，影響其在網(wǎng)絡中的地位。職校生實習政策執(zhí)行網(wǎng)絡呈現(xiàn)出整體結構不平衡狀態(tài)。以黨和政府為主導的政策社群和府際網(wǎng)絡處于整個網(wǎng)絡的核心位置，具有高度權威性，擁有最多的權力、信息等資源，有著絕對的話語權，形成一種“強結構”，對職校生實習政策執(zhí)行具有決定性影響；以校企為主體的生產(chǎn)者網(wǎng)絡和以專家學者為代表的專業(yè)網(wǎng)絡處于次要位置，能夠借助自身資源優(yōu)勢與居于核心位置的成員進行有限互動，擁有一定的表達利益與汲取資源機會，對政策執(zhí)行產(chǎn)生一定影響；以社會大眾為主體的議題網(wǎng)絡處于網(wǎng)絡的邊陲位置，成員關系松散，互動頻率較低，利益表達與汲取資源的機會較少，資源較為匱乏，是一種“弱結構”，對政策執(zhí)行的影響不強，往往需要通過形成一定的社會輿論，來影響政策執(zhí)行。

網(wǎng)絡結構類型的劃分意味著一些群體被囊括其中，一些被排除在外。黨和政府主導的“金字塔”型治理結構具有一定的封閉性，習慣采用“命令—服從”式政策運行方式，這有利于政令統(tǒng)一，降低政策成本與風險，但也限制了其他網(wǎng)絡結構中的行動者（如學生和家長）進入，形成受益人缺席狀態(tài)，出現(xiàn)結構性不公正和結構性堵塞問題。如在制定和執(zhí)行職校生實習政策過程中，“主要是黨和政府中的權力精英代替公眾進行利益訴求，并通過組織機構層層向上傳輸，而不是由民眾或利益集團直接向決策中樞輸入要求”[16]。而學生作為政策主要目標群體和受益者，往往被排除在外，成為沉默群體，只能被動接受政策。在職校生實習過程中，學生權益受損時，由于利益表達渠道不暢，要么選擇沉默，要么訴諸“鬧”、網(wǎng)絡曝光，甚至是以死抗爭等“極端”手段，引發(fā)社會輿論，促使解決問題。另外，網(wǎng)絡封閉易導致結構性堵塞，出現(xiàn)信息鴻溝，決策者很難獲取下層目標群體的政策反饋信息，無法掌握政策執(zhí)行的真實情況，增加政策執(zhí)行困難。更為可怕的影響是，由于長期信息資源不對稱，邊緣行動者處于失語狀態(tài)，其參與能力得不到提高，久而久之就會喪失對政策的信任，加劇結構失衡，導致政策執(zhí)行失敗。

（三）微觀互動不足引發(fā)執(zhí)行阻滯

1.縱向銜接不暢導致政策執(zhí)行低效

第一，宏觀政策不完善。理想化的政策是職校生實習政策有效執(zhí)行的前提條件，但我國職校生實習政策存在一定瑕疵。如在《實習規(guī)定》文本表述中，既有“原則上”“一般應有”“有關部門”等軟性、模糊規(guī)定，也有“應當會同有關部門”“按照國家有關規(guī)定”“職業(yè)學校和實習單位應當妥善做好救治和善后工作”等說法，容易引起政策行動者的困惑、誤解和分歧，造成執(zhí)行主體不明、職責不清。

第二，配套政策銜接不到位。宏觀政策必須由基層因地制宜，轉化為操作性政策，才能發(fā)揮其指導實踐功用。但有些地方政府象征性地執(zhí)行政策，并沒有將宏觀政策及時轉化為地方政策。如2021年新修訂的《實習規(guī)定》要求各省結合實際制定實施細則或管理制度，至今地方規(guī)定的出臺情況仍差強人意。2022年5月24日，在北大法寶的“地方法規(guī)”中，以“職業(yè)學校學生實習”為主題進行搜索，獲取18個省的職校生實習管理規(guī)定，僅有海南、遼寧、山西、黑龍江四省，按照2021年的《實習規(guī)定》制定了地方規(guī)定，其他大多數(shù)省份并未細化出臺新的地方規(guī)定，只是簡單轉發(fā)中央政策，重申已有要求，給下級執(zhí)行帶來困惑和違規(guī)操作空間。

第三，府際網(wǎng)絡變通執(zhí)行中央政策。韋伯認為，科層制組織具有一種演化成以自我生存為目標的生命體的傾向，而不是致力于實現(xiàn)組織設計的最初理性目標[17]。政策社群制定職校生實習政策的直接目的是維護學生、學校和實習單位合法權益；最終目的是立德樹人、協(xié)同育人，提高技術技能人才培養(yǎng)質量，維護和實現(xiàn)社會整體利益。地方政府執(zhí)行政策時既要與政策社群保持一致，還要兼顧地區(qū)利益。在具備彈性操作空間的情況下，地方政府往往采取降低執(zhí)行力度，增添或夾帶地方利益變通執(zhí)行上級政策。曾經(jīng)有一些地方政府為保證大型企業(yè)落戶地方，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，利用組織權威強制要求當?shù)財?shù)萬名職校生到指定公司實習[18]。雖然有助于解決企業(yè)員工荒，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，但也損害了實習學生的合法權益。

2.部際協(xié)同不強導致集體行動困境

在復雜執(zhí)行環(huán)境中實現(xiàn)目標一致非常困難，尤其是在一個層級結構復雜、橫向主體多元的國家政策體系中，多級政府設置下的執(zhí)行比在單一線性項目中的執(zhí)行更棘手[19]。因此，部門協(xié)同能力也決定著執(zhí)行成敗。職校生實習政策執(zhí)行屬于跨界行動，需要跨層級和跨部門協(xié)同配合。但在現(xiàn)實中，一些部門在執(zhí)行實習政策過程中，往往從自身利益出發(fā)，重部署而輕落實，協(xié)同意識不強，導致管理流于形式。如某省在處理以學生實習之名拿回扣的系統(tǒng)性腐敗案件中指出，“省教育行政部門重在發(fā)文，靠前指揮不夠，過程督查、追責問責不夠；市州教育行政部門重在上傳下達，區(qū)縣教育行政部門管理責任落實不到位，以致多數(shù)中職學校的管理流于形式”[20]。

橫向的平級部門之間缺乏有效協(xié)同。在現(xiàn)行條塊分割的教育管理體制下，多頭管理、各自為政、職能交叉等問題長期存在，平級政府機構間不具有管轄關系，多部門協(xié)同往往變成牽頭部門的“獨角戲”。如《實習規(guī)定》要求教育主管部門負責統(tǒng)籌指導職校生實習工作，與有關部門共同落實管理工作，但是教育行政部門對技校和企業(yè)不具有管理權，無法對其進行監(jiān)管。在教育部有關違規(guī)實習的通報中，被通報者中職業(yè)院校居多，而鮮有企業(yè)等實習單位。這在2021年的《實習規(guī)定》中得到糾正，在原先的五部門基礎上增加了工信部、市場監(jiān)管、國資委三個部門，變?yōu)榘瞬块T，以此加強對企業(yè)的管理。

兩地政府合作不足。異地實習已成常態(tài)，跨地區(qū)合作管理實習問題成為重要議題。如《實習規(guī)定》要求建立跨省實習常態(tài)化協(xié)同機制。但是現(xiàn)實中，兩地政府在這方面的合作明顯不足，很多省份的實習管理文件中并沒有對異地實習作出具體規(guī)定，在媒體上也鮮有跨省、跨地區(qū)實習問題合作的報道。

3.利益沖突導致生產(chǎn)者網(wǎng)絡參與動力不足

第一，府際網(wǎng)絡政策支持乏力制約了企業(yè)參與積極性。府際網(wǎng)絡要求生產(chǎn)者網(wǎng)絡積極參與職校生實習，履行社會責任，在政策支持上相對乏力。如《職業(yè)學校校企合作促進辦法》《實習規(guī)定》均要求地方財政部門對接收學生實習、校企合作成效顯著的企業(yè)，給予政策和稅收優(yōu)惠。但這些政策紅利卻難以落地。如2019年度國家審計局審計工作報告中指出，“有2個省分配16.23億元職業(yè)教育經(jīng)費時，未按要求向先進制造業(yè)等急需特需專業(yè)或貧困地區(qū)傾斜；39個職業(yè)教育、產(chǎn)教融合等項目未按期開（完）工”[21]。企業(yè)無法享受到政策紅利?！皽p免稅收的政策，其實（地方）政府根本沒有執(zhí)行?！盵22]如此執(zhí)行挫傷了企業(yè)等行動者的積極性，削弱了政策權威性，減損了政府公信力。

第二，生產(chǎn)者網(wǎng)絡內(nèi)部沖突，關系脆弱。生產(chǎn)者網(wǎng)絡是職校生實習政策的具體執(zhí)行者和資源提供者。在產(chǎn)教融合、校企合作的背景下，校企都是培養(yǎng)技術技能人才的育人主體，但也存在著價值和利益沖突。職業(yè)院校遵循知識價值，以立德樹人為己任，注重公益性，希望企業(yè)能夠提供良好的實習資源，提高育人質量。而企業(yè)則受經(jīng)濟價值驅動，具有逐利性，更加關心經(jīng)濟效益，容易忽視社會責任，與教育的公益性相背離。在自由開放的市場經(jīng)濟背景下，接受職校生實習不是企業(yè)的法定義務，在靈活的勞動用工制度以及成本分擔和利益補償機制缺失的情況下，企業(yè)用工更傾向于“搭便車”，去“挖人才”而不愿意培養(yǎng)人才。在這種市場邏輯之下，校企合作成為一種基于交易成本的競爭性合作關系，容易形成“校熱企冷”現(xiàn)象，甚至隨時破裂。

3.合法權益受損失導致議題網(wǎng)絡的政策抵制

“必需調動各個層次的人員。只有他們的決心、積極性和認可，才能決定一項決策能否及時得以貫徹?！盵23]職校生實習本質上是育人活動，職校生是直接獲益者，其受益程度體現(xiàn)了政策執(zhí)行效果。為保護職校實習生的合法權益，國家嚴禁以營利為目的違規(guī)組織實習，不得安排與專業(yè)無關的高強度、簡單重復勞動，應給予適當實習報酬。但現(xiàn)實中，一些組織和個人往往是從自身經(jīng)濟利益出發(fā)，“真合作、假培養(yǎng)”，讓學生成為“廉價勞動力”和“謀利工具”，實習亂象頻出。“同工不同酬”，約80%的學生實習工資為單位試用期員工工資的40%～60%，其中，13%的學生工資不到試用期員工工資的40%[24]。2021年5月6日央廣網(wǎng)了曝光了江蘇某技師學院與中介合作收取人頭費。如此執(zhí)行，嚴重違背了我國職業(yè)教育宗旨和職校生實習政策初衷，學生對實習政策的認同度不斷降低；越來越多的職校生將職校視作“升本”的跳板。“中職學生認為需要進入高校學習的達84.31%，部分地區(qū)高達90%以上；高職學生選擇希望繼續(xù)升入高校學習的占67.33%?！盵25]在實習中有的學生“消極怠工”，或者“不辭而別”直接逃離。這些現(xiàn)象正體現(xiàn)著“囚徒困境”：學生抱怨實習苦累，待遇低，學不到東西，逃避實習；企業(yè)抱怨學生不能給企業(yè)創(chuàng)造效益，接受學生實習積極性不高；學校則抱怨找不到合適的合作企業(yè)，讓實習流于形式。長此以往，又進一步加劇了職校招生難、學生就業(yè)難和企業(yè)用工荒，陷入惡性循環(huán)。

五、職校生實習政策執(zhí)行困境的化解之策

（一）多維支持，營造良好的政策環(huán)境

1.轉變觀念，提高公眾認同

提高職業(yè)教育社會認同，消除職業(yè)教育偏見，形成共識是當務之急。第一，形成價值共識。在全面加強黨對教育工作的領導，黨管辦學方向的政治生態(tài)下，職校生實習的價值取向必然是堅持黨的領導，堅持立德樹人、德技并修，促進學生全面發(fā)展，以此作為行動共識和方向指引。第二，建立深度學習機制。堅持正確輿論導向，深入宣傳職校生實習的價值和意義，傳播好經(jīng)驗、好做法，彰顯正能量；堅持將工匠精神等優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化、產(chǎn)業(yè)文化與實習實踐相結合；通過教育名家講座、家長會、入校入企宣傳等多種途徑，開展對話，增強對政策內(nèi)容的理解，形成科學的職教觀、就業(yè)觀和成才觀。

2.強化立法，健全法律體系

第一，將職校生實習納入法律調整范疇，可將現(xiàn)有的部門規(guī)章或政策內(nèi)容，如《關于深化產(chǎn)教融合的若干意見》《職業(yè)學校校企合作促進辦法》等上升為國家法律，依法明確實習各方責權利。第二，整合相關法律條文，實施局部創(chuàng)新。在校企合作語境下，職校實習生實際上具有“學生與準員工”的雙重身份，如“德國和法國將頂崗實習學生視為一種特殊的勞動者，美國法將頂崗實習生認定為準勞動者?！盵26]借此，我國可以賦予實習生“準勞動者”的法律身份，借鑒《勞動合同法》中勞務派遣的相關規(guī)定，確認實習生與實習單位之間的“準勞動法律關系”[27]，消除法律空白，切實維護實習學生的合法權益。

3.加大供給，提供資源保障

第一，加大政策供給，加快政策轉化。針對實習學生的保險、實習報酬、安全保障等方面制定科學精準的政策，指導督促地方政府以及相關部門，因地制宜加快政策轉化與傳達，避免政策執(zhí)行偏差，確保進退有度、靈活應變。第二，完善激勵補償機制，確保投入。加大對職校生實習的財政投入，成立由中央財政牽頭，地方政府、職業(yè)院校和實習單位共擔機制和職校生實習成本補償機制，確保專款專用。對參與實習的（公辦和民辦）學生統(tǒng)一發(fā)放實習補貼，購買實習保險。表彰優(yōu)秀組織和個人，讓其切實享受到政策紅利，充分調動其參與職校生實習的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（二）暢通言路，打造開放性網(wǎng)絡

政策網(wǎng)絡理論有助于打破封閉性網(wǎng)絡結構，接納多元的網(wǎng)絡行動者、促進更廣泛意義上的公眾參與、沖擊固有的利益鏈條、打破封閉的政策網(wǎng)絡，有助于我國當前各種社會矛盾與社會緊張關系的化解[28]。

政策網(wǎng)絡的開放程度越高，其行為主體互動就越頻繁，政策執(zhí)行成效就越好。但長期以來，“政府主導、精英參與”是我國職校生實習政策制定和執(zhí)行的主要模式，公眾參與度不高，容易導致職校生實習資源的供求失衡。

因此，在職校生實習政策執(zhí)行過程中，首先在確保教育公共利益前提下，可以有序開放政府主導的封閉性結構，完善公眾參與職校生實習機制，引導生產(chǎn)者網(wǎng)絡、議題網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡中的多元主體合法、理性地有序參與職校生實習，讓不同層級的行動者由邊陲向核心移動，能夠平等地表達自身的利益訴求及主張，實現(xiàn)公眾參與的規(guī)范化、程序化和制度化，保障其知情權與參與權。其次，建立以公眾需求為導向的雙向對話機制，讓參與職校生實習的行動者在公開、平等、理性對話基礎上加深信任、達成共識。注重發(fā)揮公共信息的透明化與對稱化優(yōu)勢：一是借助大眾媒體、官方網(wǎng)站、政策解讀、新聞發(fā)布會等多種形式，從上而下地及時公開有關職教實習信息，消解公眾疑慮，消弭政策認知偏差；二是堅持問政于民，重視信息反饋。自下而上地多途徑收集學校、企業(yè)、行業(yè)、教師、學生等群體和個人的政策反饋和公眾輿情，及時調適職校生實習政策，確保政策能充分反映民意，構筑良性的公共信任關系。

（三）良性互動，構建實習共同體

作為一種跨“教育域”“職業(yè)域”“技術域”與“社會域”的教育類型，職業(yè)教育的供給主體和責任主體具有多樣性，單一的以政府為供給和管理主體的模式已力不從心。因此，基于我國國情，構建以政府為主導的“政校企家”四位一體職校生實習共同體勢在必行，一是厘清央地職責。政策社群除了加強對職校生實習政策的頂層設計，還要對地方的政策執(zhí)行加以嚴格監(jiān)管、科學評估，尊重基層的首創(chuàng)精神，充分吸收地方經(jīng)驗。府際網(wǎng)絡應加強政策學習，準確把握政策精神和價值導向，提高政策執(zhí)行力，結合地情、校情、廠情、學情、家情，出臺配套政策，探索具有本地特色的職校生實習模式。二是建立協(xié)調機制。按照政策要求，建立職校生實習管理跨部門協(xié)調落實機制，由教育部門統(tǒng)籌指導，人社、工信和國資委、財政、應急管理、市場監(jiān)管部門、銀保監(jiān)會等部門各負其責。建立問責機制，定期發(fā)布實習違規(guī)信息。三是發(fā)揮校企合力。作為職校生實習的中堅力量，校企雙方應積極貫徹國家教育方針，共同加強學生思想道德教育，培養(yǎng)工匠精神。堅持校企共管，實施職校生實習工作全過程管理。遵守政策紅線，打造安全的實習環(huán)境。建立信息化實習管理平臺，形成規(guī)范的企業(yè)遴選機制，健全實習管理機構和管理隊伍，全程指導學生實習，隨時掌握情況，及時解決矛盾；加強學生安全教育培訓，嚴格落實教育培訓不過關不能上崗的規(guī)定。依法依規(guī)，簽署三方實習協(xié)議，切實維護三方權益。四是重視弱勢群體。學生是實習的重要主體，要重視學生及其家長的作用，提高他們對實習重要性的認識，實施科學引導，促其形成正確的成才觀和就業(yè)觀。學生及其家長也應主動學習相關政策法規(guī)，通過家長委員會、家長會、座談會以及信息平臺等載體，有效參與政策制定、學生實習事務管理，與校企共同做好學生實習管理工作，依法維護學生權益。實習學生也要遵守實習規(guī)定，按要求完成學習任務，依法依規(guī)反映或申訴不合理實習要求，切實維護自身合法權益。

六、結語

執(zhí)行是政策的生命。我國職校生實習政策日趨規(guī)范，但政策執(zhí)行困境嚴重影響了政策實效。政策網(wǎng)絡理論對職校生實習政策執(zhí)行困境具有較強的解釋力。在政策網(wǎng)絡視野中，職校生實習政策執(zhí)行是一個由宏觀環(huán)境、中觀結構和微觀要素組成的整體系統(tǒng)，也是一個多元主體之間交易、談判和妥協(xié)的互動過程，其執(zhí)行困境必定是多重因素共同影響的結果。

參 考 文 獻

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The Dilemma and Solution of Vocational School Intership Policy Implementation from the Perspective of

Policy Network Theory

Liu Yinjing， Chen Qiuping

Abstract? The internship of vocational school students is related to the overall growth of students and social livelihood， to which should be paid more attention. However， the implementation of vocational school intership policy faces the dilemmas， restricting the policy effects. At present， the typical policy implementation network has formed. From the perspective of policy implementation network theory， there are five types of policy network and three dilemmas， which are the imperfect macro environment restricting the implementation， the closed medio structure resulting in the“absence”of beneficiaries， and lack of micro interaction leading to the execution block. Finally， the solution is put forward： provide multi-dimensional support to optimize the policy environment， offer the speaking right to build an open network; realize positive interaction to build a community of governance.

Key words? vocational schools; intership; policy implementation; policy network; governance community

Author? Liu Yinjing， doctoral candidate of College of Education Sciences of Yangzhou University， associate professor of Jiangsu Vocational College of Business （Yangzhou 225002）; Chen Qiuping， professor of College of Educational Sciences of Yangzhou University