L 市基層海洋執(zhí)法現(xiàn)狀及對策分析

李 敏 閆朝元 史 妮

江蘇海洋大學文法學院，江蘇 連云港 222005

海洋行政執(zhí)法是海洋管理的一項重要任務(wù)和法定職責，它是指國家行政機關(guān)，包括政府及其職能部門，依照法定職權(quán)和程序，對海洋環(huán)境、資源、海域使用和海洋權(quán)益等海洋事務(wù)，實施管理的專門活動。海洋行政執(zhí)法是我國行政機關(guān)執(zhí)行國家海洋相關(guān)法律的一項重要職能，對我國順利實施“海洋強國”戰(zhàn)略和“依法治國”戰(zhàn)略，保護國家領(lǐng)土與主權(quán)的完整具有重要意義［1］。

為了保障國家行政執(zhí)法工作的更好發(fā)展，在黨的領(lǐng)導下必須進行深化行政執(zhí)法體制改革，推進行政執(zhí)法一體化是保障國家工作開展的基礎(chǔ)更是關(guān)鍵。L 市近年來也在執(zhí)法中探索針對這些問題的改革，其中需要關(guān)注的重點在于：受體制機制影響存在重復執(zhí)法，亟需提出綜合改革、制定可行性對策，引導海洋行政執(zhí)法高效發(fā)展等方面。

一、研究背景和意義

（一）現(xiàn)實背景

黨的十九屆三中全會中對黨和國家機構(gòu)改革作出了重要指示，根據(jù)相關(guān)指示，執(zhí)法人員的種類更加大幅度減少，執(zhí)法人員將得到更加嚴格的培訓，對于執(zhí)法人員亦提出了更加高標準的要求。為了進一步推進基層海洋執(zhí)法權(quán)下移，深化行政體制改革，L 地區(qū)通過采取明確主體、整合職能、集中權(quán)限等舉措，著力推進綜合執(zhí)法工作，重點解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責統(tǒng)一，權(quán)威高效的行政執(zhí)法體系，通過減少執(zhí)法層級，加大基層執(zhí)法力量等措施［2］，初步形成L 地區(qū)海洋基層綜合執(zhí)法的新格局。L 市作為沿海城市，正在積極響應(yīng)黨的號召，加快推進海洋執(zhí)法權(quán)下移，深入推進依法行政，但仍存在很多問題。

（二）學術(shù)背景

對于海事執(zhí)法問題，學界研究成果主要集中于海事執(zhí)法的合法性、合理性和有效性等問題，如隨著全球經(jīng)濟一體化的不斷發(fā)展，國內(nèi)外在理論上引入了風險防范理論、提單以及海上貨物運輸?shù)刃马椖?，以正確引導海事立法以及執(zhí)法中的實踐性問題，從而推動海商貿(mào)易的快速發(fā)展，更進一步地促進全球經(jīng)濟的一體化發(fā)展。此外，我國于2001 年10 月頒布了《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》），補充完善了現(xiàn)行法律體系框架，為海洋執(zhí)法奠定了基礎(chǔ)。各級海監(jiān)機構(gòu)的建立，承擔起了對我國海域巡航監(jiān)視、監(jiān)督管理、查處違法行為等職責，對依法執(zhí)政提供強有力的保障。

此外，我國的海洋執(zhí)法雖有《海域使用管理法》《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》等法律法規(guī)在海域使用、海洋科研與維權(quán)、海洋生態(tài)保護、海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護等方面的執(zhí)法依據(jù)［3］，但在具體實踐中存在很多的問題，如存在執(zhí)法的配套制度建設(shè)有所滯后、部分基層海事執(zhí)法人員的執(zhí)法能力還有待提高、漁民們的海事法律意識比較淡薄等問題。學界并未對這些存在的問題進行本體研究。

綜上所述，目前的相關(guān)研究多是宏觀的，缺乏微觀研究及本體研究。本研究擬從在海洋執(zhí)法的具體過程中存在的問題，對執(zhí)法過程以及執(zhí)法體系進行深入研究，正好可以和海事執(zhí)法的宏觀層面互補，所以極具研究價值。

二、L 市海洋執(zhí)法體制的現(xiàn)狀

2019 年，L 市進行了機構(gòu)改革（如圖1 所示），海洋管理部門的調(diào)整主要有以下幾點：首先組建了L 市自然資源和規(guī)劃局，加掛市海洋局的牌子，吸收了原市海洋與漁業(yè)局的海域管理職責；其次組建了L 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，吸收了原市海洋與漁業(yè)局的漁業(yè)管理職責；最后組建了L 市生態(tài)環(huán)境局，吸收了原市海洋與漁業(yè)局的環(huán)境保護職責。對于L市海洋漁業(yè)局不再保留。

圖1 L 市機構(gòu)改革結(jié)構(gòu)圖（海洋管理部門）

（一）L 市自然資源和規(guī)劃局

機構(gòu)改革之后，自然資源和規(guī)劃局新增了一個直屬的事業(yè)單位，即海域使用動態(tài)管理中心，主要負責海域的保護工作和使用工作及海洋預警等工作。同時在2019 年L 市自然資源和規(guī)劃局頒布的《L 市自然資源和規(guī)劃局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》中，第十五條和第十六條等條款明確闡述了市自然資源和規(guī)劃局的海域管理職責，除上述的管理中心外，市自然資源和規(guī)劃局的其他直屬事業(yè)單位也不同程度地增添了海域管理方面的工作①L 市自然資源和規(guī)劃局中政府信息公開目錄的內(nèi)容。。

從2019 年至今，L 市自然資源和規(guī)劃局在海洋管理工作上取得了很大的成效，主要如下：一是制定了《L 市海域使用項目審核議事規(guī)則》，強化了L 市對海域使用權(quán)的審批工作；二是制定了《L市海域使用事中事后監(jiān)管工作制度》，對海域?qū)嵤┤采w的監(jiān)測，加強對海域的利用與保護；三是啟動了“十四五”期間的自然資源規(guī)劃和海洋經(jīng)濟規(guī)劃，為海域執(zhí)法和海洋經(jīng)濟的發(fā)展提供了全面的規(guī)劃；四是啟動了全市的海洋執(zhí)法新形式，增強了市自然資源和規(guī)劃局與市海警局、N 市海事法院等與海域執(zhí)法有關(guān)單位之間的聯(lián)系，制定了2021 年度的海洋巡查工作方案②這一部分的內(nèi)容主要出自市自然資源和規(guī)劃局2021 年度法治政府建設(shè)報告（政府信息公開年報）、市自然資源和規(guī)劃局2019 年工作總結(jié)和2020 年工作計劃、市自然資源和規(guī)劃局關(guān)于2020 年工作總結(jié)和2021 年工作計劃（法定主動公開內(nèi)容——規(guī)劃計劃）。。

（二）L 市生態(tài)環(huán)境局

環(huán)境保護職責要由海洋生態(tài)環(huán)境處負責，負責L 市的環(huán)境監(jiān)督管理職責，擬定或?qū)嵤┖Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境相關(guān)的政策和規(guī)劃。自改革以來，生態(tài)環(huán)境局加大了污染防治的力度，加強了災(zāi)害應(yīng)急機制，不斷推進海洋生態(tài)的修復和保護工作。同時在2021 年這關(guān)鍵的一年，L 市深入推進“灣長制”，深入推進“海域空間規(guī)劃”和“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單”的實施，加大了海洋執(zhí)法的力度，開展了“亮劍”“碧?！钡榷囗棃?zhí)法活動，海洋生態(tài)環(huán)境有了明顯的改善。

（三）L 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

漁業(yè)管理職責主要由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所舉辦的L 市海洋與漁業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊負責。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局中有關(guān)海域管理職責的部門主要是漁政監(jiān)督管理處和漁業(yè)處。機構(gòu)改革后，執(zhí)法支隊先后加強了對涉案船只的管理，開展了系列突擊檢查活動，成功查出幾十艘違規(guī)漁船，有效地落實了L市的海洋發(fā)展戰(zhàn)略。

機構(gòu)改革之后主要的海洋管理職責就是由上述的三個部門負責。但同時我們也應(yīng)該明確，同樣作為L 市涉海機構(gòu)的海事局和海警局在一定程度上也分擔了對海域的管理職責，他們也會定期和其他部門進行配合，開展系列的聯(lián)合執(zhí)法活動。

三、存在問題及原因分析

L 市具有豐富的海洋漁業(yè)資源。L 市政府部門可以對其進行合理的規(guī)劃利用、開發(fā)，而市海洋行政執(zhí)法部門就是在這些海域中發(fā)揮維持海上秩序和進行綜合管理職能的部門。然而在L 市海上執(zhí)法實踐過程中，由于各方面因素的影響，執(zhí)法體制仍存有一些問題。

（一）執(zhí)法人員欠缺一定專業(yè)素質(zhì)

隨著機構(gòu)權(quán)能的變動，相關(guān)部門也相應(yīng)地進行了人員擴充或職務(wù)變動，以此來保證合理的人員配置，但這同時也會導致很多不利因素產(chǎn)生，如一些原本從事幕后工作的人員被調(diào)到了前線執(zhí)法隊伍，他們對相應(yīng)的執(zhí)法工作流程并不熟悉，缺乏實踐性的操作。此外，我們還需注意兩點：一是在L 市機構(gòu)改革之前本就存在執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象；二是執(zhí)法部門每年都會增加一批無職業(yè)經(jīng)驗的新編人員。

（二）海洋執(zhí)法的對象反饋度不高

L 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門，在實際執(zhí)法的過程中，對于那些“三無”漁船、非法捕撈等不法行為，都會給予相應(yīng)的行政處罰，漁民隨后都會機械地繳納相應(yīng)的罰款。這大都是一種單向的機械的執(zhí)法過程，對于行政人員而言，他們不會過多關(guān)注相對人的想法，群眾向行政機關(guān)反映問題過后，機關(guān)一般很少會耐心地聽取陳述及深入調(diào)查，大都是草草了事。而相對人為了減少麻煩也不會選擇通過行政復議等方式向執(zhí)法機關(guān)提出訴求，只會在閑談中抱怨幾句，權(quán)當是一種茶余飯后的談資。

（三）海洋執(zhí)法的自由裁量權(quán)寬松度較高

這一問題主要體現(xiàn)在相關(guān)的海洋管理部門在海洋執(zhí)法過程當中過于看重經(jīng)濟效益，忽略了執(zhí)法公正的問題，這也是實踐中較為普遍的問題。由于海上執(zhí)法不同于陸地執(zhí)法，很多執(zhí)法由于在海上缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，加上沒有罰款上的指標，就會導致執(zhí)法人員在處罰事項上的自由裁量權(quán)較為寬松，進而導致在海上執(zhí)法中沒有貫徹公平原則。一方面，在海洋執(zhí)法過程中，普遍采用罰款的執(zhí)法方式，對其他的海洋執(zhí)法方式?jīng)]有采取足夠的重視。另一方面，還存在著一定程度的重罰主義思想，認為罰款越重，效果越好，過于注重經(jīng)濟效益，忽略了違法行為應(yīng)與行政責任相適應(yīng)，造成了行政處罰對象合法權(quán)益的損害。

（四）海洋執(zhí)法未得到貫徹及其滯后性

第一，海洋執(zhí)法未得到貫徹，執(zhí)法意識尚需提高。而存在這個問題的原因主要是海上執(zhí)法遠離陸地，面臨的情況可能比陸地上的情況更加復雜，難以做到實時管控。一方面，這讓一些執(zhí)法人員未能執(zhí)法規(guī)范，不能按照文件的要求嚴格規(guī)范執(zhí)行，可能就存有執(zhí)法流程有所不規(guī)范，案件的辦理標準不高等問題，這也使得部分海上執(zhí)法流于形式；另一方面，這也表明個別執(zhí)法人員的責任意識尚需提高，否則會嚴重損害執(zhí)法的公信力，這可能是由于海上監(jiān)管方面存在缺陷，難以做到全面管控。

第二，海洋執(zhí)法存在滯后性。一方面，隨著法治建設(shè)的推進，L 市也要求市海洋執(zhí)法機構(gòu)在海上執(zhí)法過程中做到依法行政，嚴格海上執(zhí)法的要求，這意味著會不斷出臺一些執(zhí)法的文件，而這些文件短時間內(nèi)難以得到實施，同時可能由于文件冗雜也不一定能得到貫徹實施。另一方面，違法行為的處理也可能具有一定的滯后性。一是表現(xiàn)為我國海域面積廣闊，在海上的執(zhí)法人員一般采用定期巡航的方式對海域進行監(jiān)管，不可能做到實時監(jiān)管，即使能夠監(jiān)管到，從離違法行為最近的執(zhí)法船只進行執(zhí)法仍有一段距離；二是表現(xiàn)為海上執(zhí)法情況復雜，夜間、大霧天氣進行執(zhí)法具有可視范圍的局限性，而且也不利于執(zhí)法船舶航行的安全，即使能夠執(zhí)法，調(diào)查取證也存有困難。

四、完善L 市海洋執(zhí)法體制的對策建議

（一）完善海洋執(zhí)法法律法規(guī)體系

L 市的海洋執(zhí)法法律法規(guī)體系目前來說是比較完善的，但是L 市政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等單位應(yīng)該積極頒布一些關(guān)于執(zhí)行方面的規(guī)范性文件，在執(zhí)法程序和執(zhí)法隊伍的管理等方面做出明確的規(guī)定，防止法律法規(guī)滯后執(zhí)行現(xiàn)象的發(fā)生。同時，隨著時代的不斷發(fā)展，我們應(yīng)不斷引入新的海洋執(zhí)法理念，對當前的法律體系進行審視，將年代久遠的文件進行調(diào)整［4］。

（二）創(chuàng)建海域執(zhí)法激勵機制

目前我國最為普遍的激勵方式是物質(zhì)激勵法，也即績效工資法，這種激勵方法可以在短期內(nèi)激發(fā)執(zhí)法人員們的工作積極性，但是對于他們根本的工作態(tài)度并未有實質(zhì)性的影響，很顯然這一激勵方法已經(jīng)有所落后了，為此筆者認為可以從以下五個方面出發(fā)創(chuàng)新激勵機制：一是優(yōu)化執(zhí)法人員們的津貼體制，以執(zhí)法人員們的學歷、工齡、職稱等為基礎(chǔ)去設(shè)置多層級的津貼制度，執(zhí)法人員可以通過不斷學習來提升自己的專業(yè)素質(zhì)和學歷等，以此來增加自己的津貼，提高執(zhí)法人員工作的積極性［5］；二是提高工作人員的榮譽感，積極籌集資金，改善工作人員的工作環(huán)境，加強執(zhí)法的軟硬件建設(shè)，提高執(zhí)法人員薪酬待遇等，積極調(diào)動執(zhí)法人員的積極性；三是完善培訓激勵機制，目前很多單位都缺乏對培訓制度的重視。我們應(yīng)首先明確培訓的目標，在培訓的過程中采用實操和理論相結(jié)合的方式，注重培訓過程中的結(jié)果反饋。在培訓的后期，組織進行培訓的考核，對表現(xiàn)突出的人員進行相應(yīng)的表彰。同時，可以設(shè)置相關(guān)的培訓獎勵，如培訓獎金和培訓補貼等，以及培訓的懲處，對于培訓不認真的執(zhí)法人員予以一定的懲罰；四是注重精神激勵方式，在工作上特別是一些新人大都特別希望得到同事們或者上級的認可，希望能夠展現(xiàn)出自我的價值，對此，可以定期舉辦表彰大會，對先進的“新人”或“老人”進行表彰，或者是在各部門之間實行一種類似于“流動紅旗”的表彰方式［6］。同時，相關(guān)機構(gòu)也可以組織涉海類的內(nèi)部知識競賽或者是以海洋為主題的辯論賽等，配以相關(guān)的獎勵，增加執(zhí)法人員之間的凝聚力；五是應(yīng)創(chuàng)建一種個性化的激勵方式，對于一些生病、孕期等執(zhí)法人員予以特殊的關(guān)照，實施家庭照顧、特殊假期等方式［7］。

（三）合理規(guī)制自由裁量權(quán)

一是提高執(zhí)法人員的專業(yè)水平。L 市的海域執(zhí)法機構(gòu)每年都會增加新的執(zhí)法人員，但是他們從整體上來講，能力和水平都有所欠缺，對于相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的掌握并不熟練，我們應(yīng)加強相關(guān)的培訓工作，提高執(zhí)法人員的工作水平，使他們充分掌握執(zhí)法所需的相關(guān)技術(shù)規(guī)范，提高執(zhí)法的水平，充分了解自由裁量權(quán)原則。在執(zhí)法人員中，我們也可以采取一種社會化用工的方法，以此來提高整個執(zhí)法隊伍的經(jīng)驗和干勁，彌補年輕人員的不足。此外，我們也應(yīng)該重視對執(zhí)法人員的思想道德培養(yǎng)，樹立執(zhí)法為民的理念，減少因個人因素帶來的影響［8］；二是罰款的指標化，將罰款控制在合理的范圍之內(nèi)。目前L 市海域執(zhí)法工作中主要采取的是罰款的方式，對經(jīng)濟效益看得非常重，因此在執(zhí)法的效率和公平上會有很大的欠缺，我們應(yīng)加大對行政處罰中其他的處罰種類的應(yīng)用，而不是單單局限于罰款。此外，健全監(jiān)督體系也是合理規(guī)制自由裁量權(quán)的一個重要措施，我們在下面一部分內(nèi)容中會進行詳細的闡述。

（四）完善海域執(zhí)法監(jiān)督體系

第一，我們應(yīng)加強對海域執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督，建立嚴格的問責機制。我們可以定期對相關(guān)的執(zhí)法工作進行抽查，對處罰不當?shù)陌咐M行備案，并在內(nèi)部進行通告，對有多次處罰不當行為的人員予以一定的處罰。同時，對于這種處罰，我們不能只是喊一個口號，明面的是處罰實際上通過相關(guān)領(lǐng)導的運作等免于處罰，這樣只會讓內(nèi)部監(jiān)督流于形式。此外，這種問責機制可以采取雙向的監(jiān)督方式，增加一種逆向監(jiān)督，即對監(jiān)督人員的監(jiān)督，防止監(jiān)督人員在“不經(jīng)意間”弱化自己監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)象的發(fā)生［9］；第二，我們應(yīng)完善內(nèi)部的考核機制。可以將上級的考核、部門的考核、自我考核和同事考核相結(jié)合，將最后的結(jié)果向被考核人公開，以便其有針對性地進行整改，將考核同績效、晉升等事項結(jié)合起來，提高執(zhí)法人員的積極性；第三，我們要加強海域執(zhí)法的外部監(jiān)督。外部監(jiān)督主要分為兩個方面：一是充分發(fā)揮公民的監(jiān)督作用，定期舉辦聽證會等。在L 市的海域執(zhí)法工作中，公民往往是處于弱勢的一方，基本會壓抑自己的情緒波動，像行政復議、行政訴訟、聽證等活動在實際生活中基本不會出現(xiàn)。我們應(yīng)鼓勵公民積極地進行監(jiān)督和反饋，并做好對監(jiān)督和反饋行為的保密工作和獎罰工作。此外，在這個互聯(lián)網(wǎng)時代，我們也應(yīng)積極發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，用媒體在公民和政府之間搭建一個良好的溝通平臺；二是引入第三方監(jiān)督，第三方監(jiān)督不受相關(guān)機構(gòu)權(quán)威的影響，它們具有更強的獨立性和專業(yè)性，可以是J 海洋大學的相關(guān)任課教師，也可以是某律所精通涉海法律的律師等［10］。此外，我們也可以推進海洋檢察工作的建設(shè)，延伸法律的監(jiān)督職能［11］。

總之，隨著L 市機構(gòu)改革的不斷深入，越來越多的執(zhí)法問題也在不斷涌現(xiàn)出來，我們應(yīng)該在國家的領(lǐng)導下繼續(xù)深化L 市海洋執(zhí)法體制改革，從完善法律法規(guī)體系、完善監(jiān)督體系等多方面出發(fā)，為我國海洋執(zhí)法工作的推進提供寶貴的經(jīng)驗。