基于PM2. 5的空氣污染防治政策框架設計

宋國君 李虹霖

摘要 中國PM2. 5污染防治進入新階段：PM2. 5年均濃度從快速下降期進入緩慢下降和平穩(wěn)期，全國超標現(xiàn)象大幅改善，但季節(jié)性和地域性超標與重污染問題仍然突出。以治理工程減排和可承受的產業(yè)和能源結構調整為核心的長期治理措施邊際成本不斷提升，而治理效率逐漸降低，尤其在重污染天氣下難以發(fā)揮即時效益。中國仍處于經濟和城市化發(fā)展的關鍵時期，將污染物整體排放量降低到重污染氣象條件下的PM2. 5達標的允許排放量，在短期內不具技術可行性和成本有效性。公眾健康與公共福利要求PM2. 5繼續(xù)改善和穩(wěn)定達標，只能在日常排放管理上尋求突破。而現(xiàn)行空氣污染防治政策體系在日尺度達標管理和排放控制方面的約束力相對薄弱，地方缺少落實空氣質量精細化治理的激勵和實踐指導。隨大數(shù)據(jù)技術進展和信息化建設水平提高，科學治污、精準治污條件日趨完善，空氣污染防治思路和政策框架亟須更新和轉變，以適應新時期的空氣污染防治需求。現(xiàn)階段，推動空氣污染防治由粗放式長期治理向精細化日常管理轉型是改革的關鍵。以固定源管理為例，在現(xiàn)有制度的基礎上，構建兼顧PM2. 5日尺度達標與長期削減目標的政策框架，將環(huán)境空氣質量標準和評估制度、城市空氣質量達標規(guī)劃制度、固定源排放標準管理制度、固定源排污許可證制度作為管理的支柱性政策，綜合考慮日尺度管理需求、政策效率和持續(xù)改進性提出各政策的優(yōu)化方案，建立政策間的銜接關系以發(fā)揮政策合力。認為應當重視環(huán)境數(shù)據(jù)的積累和應用，在日常管理中總結有效的排放控制經驗，基于地方實際自下而上地制定空氣質量管理目標和排放控制方案。增加城市績效考核中的日評價、點評價指標和權重，激勵地方政府自覺采取措施尋求空氣質量的日尺度達標，將城市空氣質量評價結果與強制執(zhí)行的排放標準掛鉤，通過排放標準的修訂推動城市空氣質量持續(xù)改善。

關鍵詞 PM2. 5污染；空氣質量管理；政策框架

中圖分類號 X323；X51 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）02-0001-10 DOI：10. 12062/cpre. 20221026

空氣質量新標準實施以來， PM2. 5超標和重污染一直是中國城市空氣污染防治攻堅的重難點問題。生態(tài)環(huán)境狀況公報顯示，2013年至今，PM2. 5 始終是空氣質量超標日和重度及以上污染日占比最高的首要污染物，也是超二級標準城市比例最高的單項空氣污染物。PM2. 5污染不僅直接危害公眾健康，也對交通、電力等重要部門產生不利影響，造成嚴重的國民經濟損失［1-2］。經過多年治理，國內空氣污染物的排放量已大幅削減，PM2. 5濃度和超標率逐年降低，但重污染天氣尚未消除，甚至在部分地區(qū)略有回升。誠然，污染的發(fā)生和維持往往與氣象條件轉差密切相關［3-4］，但基于保護人群健康和公眾福利的需求，空氣污染防治的目標是在任何氣象條件下都能為公眾提供充分的健康安全保障。中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，繼續(xù)推進PM2. 5濃度削減和穩(wěn)定達標既是保障人民群眾生命健康的目標要求，也是保持經濟持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。

雖然PM2. 5污染的形成常常涉及對氣象的討論，但對環(huán)境管理而言，污染的自然機理和氣象背景是決策的前提條件，其排放成因才是政策需要解決的根本問題。從長期來看，城市空氣質量持續(xù)超標源自當?shù)禺a業(yè)、能源等領域的結構性和制度性問題。這些因素在根本上決定了地方的常規(guī)排放水平，是排放控制的基線。隨技術進步和產業(yè)能源結構調整，空氣污染物的常規(guī)排放量逐漸降低，空氣質量也將整體改善。但是具體到一次PM2. 5超標或重污染事件，更大程度上源自區(qū)域內空氣污染源的排放控制問題。因為對每個城市而言，污染源的數(shù)量和排放的污染物種類與排放量在一定時期內是相對穩(wěn)定的，較明顯的季節(jié)性和周期性變化規(guī)律是可識別并模擬的，氣象也是可預測的。以空氣質量日尺度達標為目標，主要任務應當是在掌握區(qū)域污染源排放清單及其空氣質量影響的前提下，根據(jù)預測的氣象條件執(zhí)行滿足空氣質量達標目標的排放控制政策。當擴散條件不利時，污染源需要執(zhí)行嚴于常規(guī)的排放控制措施以避免污染物大量積累，這樣才是有效率的管理。中國的重污染天氣預警應急響應和“會議型”短期規(guī)制行動（如2014年APEC的中國峰會）是最接近此類空氣污染短期治理的管理實踐，但作為地方政府應急管理體系的組成部分，在法理上屬于行政緊急權力的行使，被賦予了超越并改變常態(tài)法律秩序的合理性［5］，僅適用于特殊時期。雖然追溯其本質，仍然應當是排放量削減和濃度控制，是通過政策調節(jié)實現(xiàn)重污染天氣下“有效率的排放水平”，糾正外部性帶來的過量排放。但是在行政緊急狀態(tài)下，對“效率”的強調被相對弱化了，因此可以將停產停工等“短平快”的強制措施納入考慮。而要實現(xiàn)可持續(xù)的日尺度管理，對效率的考量是至關重要的一環(huán)?！坝行省钡闹苯芋w現(xiàn)是空氣質量改善效益，只減排不改善沒有實現(xiàn)政策目標；其次要求外部性內部化帶來內生交易成本的降低能夠覆蓋政策成本的增加，在實現(xiàn)既定改善目標的前提下，需要評估政策的成本，尋求更小的減排代價。

習近平在中央全面深化改革委員會第二十一次會議上重申：污染防治攻堅要“堅持精準治污、科學治污、依法治污”?！熬珳手挝邸币缶_識別污染來源，精準聚焦治理對象；“科學治污”要求污染治理的方法有效，成本合理；“精準”與“科學”都需要建立在對現(xiàn)實條件的客觀分析與嚴格論證之上，監(jiān)測與統(tǒng)計數(shù)據(jù)是基礎，也是制定有效治理方案的主要依據(jù)?！耙婪ㄖ挝邸眲t是要求治理行為有法可依，政府依法行政，污染者依法減排。只有建立滿足“精準”與“科學”的空氣污染防治政策框架，完善法律法規(guī)并堅持依法行政，才是促進空氣質量持續(xù)改善的長久之策。當前，中國已建立較為完備的空氣質量監(jiān)測預警和大氣污染物排放監(jiān)測體系，對六類常規(guī)空氣污染物的環(huán)境濃度、對重點涉氣行業(yè)企業(yè)廢氣中污染物的總量和濃度的監(jiān)測、對區(qū)域和城市重污染天氣的預警都達到了小時尺度，為落實空氣質量的精細化管理奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎。從有效配置資源、控制治理成本的角度，空氣質量管理應當適應并利用好大數(shù)據(jù)和信息化的時代優(yōu)勢，重視基層管理的數(shù)據(jù)積累與使用。從現(xiàn)實數(shù)據(jù)出發(fā)，制定基于地方實際的、動態(tài)調整的空氣質量管理目標與減排方案，在追求長期改善的基礎上，實現(xiàn)對每個污染日的精準施策和有效治理。

與PM2. 5 排放與生成相關的污染物主要包括二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發(fā)性有機物。根據(jù)中國生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計年報，截至2020年，除氮氧化物外，其他空氣污染物均以工業(yè)源（主要是固定源）為主要排放源。因此選取固定源管理作為切入點，研究如何優(yōu)化政策與管理體制機制，實現(xiàn)從空氣質量到污染排放的有效銜接。借助目標一致、分工明確、程序規(guī)范、成本有效的空氣污染防治政策框架，推動排放管理由長期總量削減向日尺度排放控制轉變，促進PM2. 5穩(wěn)定達標與持續(xù)改善。

1 問題識別：PM2. 5污染防治的新階段提出新的管理需求

1. 1 PM2. 5污染和排放治理進入新階段

近年來，在《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》等宏觀空氣污染防治規(guī)劃指導下，中國PM2. 5污染治理已取得了顯著成效，具體表現(xiàn)為全國PM2. 5年均濃度穩(wěn)定下降，PM2. 5 超標和重污染天數(shù)減少，PM2. 5年均值達標城市逐年增加。但在京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原等重點地區(qū)，PM2. 5超標和重污染狀況出現(xiàn)了改善的瓶頸，主要表現(xiàn)為近年秋冬季節(jié)PM2. 5超標率和平均濃度降速減緩甚至回升，重污染天氣難以消除。

根據(jù)污染源的排放特性，PM2. 5的貢獻源可歸為固定源、移動源和面源。相比空氣更加清潔的夏秋季節(jié)，采暖污染源貢獻了冬季PM2. 5 及其前體物排放增量的較大比例。但出于保障民生的需求，供熱企業(yè)在當前的重污染天氣應急響應中屬于豁免單位，固定源方面只能依靠工業(yè)企業(yè)的停產限產來減緩PM2. 5 積累。移動源近年來對PM2. 5的貢獻上升［6-7］，在大城市逐漸成為部分重污染過程的主要貢獻源［8-9］，或二次污染的主要前體物來源［10］。但主要的應急減排手段機動車限行僅在“高經濟-低污染”城市能有效改善空氣，在“高污染”城市顯示低效或無效［11］。而揚塵源相關指標在多數(shù)研究中權重較低， 不被認為是PM2. 5主要來源［12-13］。作為城市PM2. 5污染的主要貢獻源，固定源和移動源的應急管控不能迅速抑制PM2. 5的積累過程，導致即使采取I級預警響應也不能大幅降低重污染天氣的PM2. 5濃度［14］，且高PM2. 5濃度狀態(tài)下“削峰降速”作用進一步減弱［15］。2020年疫情防控期，中國工業(yè)、交通排放量顯著下降，但東中部地區(qū)PM2. 5濃度仍然維持較高水平，京津冀地區(qū)監(jiān)測到持續(xù)性PM2. 5重污染發(fā)生［16-17］。這些實證依據(jù)均反映出空氣質量管理在短期排放控制方面的薄弱。一方面，空氣質量長期改善的成果尚不足以維持重污染天氣下的空氣質量穩(wěn)定達標；另一方面，特殊時期的污染源排放控制政策沒有達到預期的空氣質量改善效果，反而付出高額行政與社會成本。隨著空氣污染治理行動的推進，污染物排放量逐漸降低，邊際減排成本提高，類似淘汰燃煤鍋爐、超低排放改造等面向長期總量減排的空氣質量管理政策的應用空間不斷收窄，很難維持早期的空氣質量改善速率。

PM2. 5污染的新特征反映出空氣污染防治已經進入了新階段：依據(jù)明確的治理工程減排、可承受的產業(yè)和能源__結構調整等必要、總體減排措施能夠取得顯著的改善效果的階段已經過去，當前面臨的主要問題是PM2. 5的季節(jié)性和地域性超標與重污染問題，而非早期的PM2. 5普遍嚴重超標問題。PM2. 5需要繼續(xù)達標，污染物繼續(xù)減排是根本，但也需要更加精準有力的排放控制。新形勢下，無論是從公共成本收益的角度，還是從環(huán)境可持續(xù)治理的角度，空氣污染防治都應由粗放式長期治理向精細化日常管理轉型。

1. 2 空氣污染防治政策與管理需要升級

面向空氣污染防治，中國已有較為成熟的大氣污染防治標準與限期達標規(guī)劃、總量控制、排污許可證、大氣環(huán)境質量和大氣污染源監(jiān)測與評價等制度、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣監(jiān)測預警機制，政策框架相對完整。作為精細化管理的基礎，中國空氣質量與固定源排放監(jiān)測的基礎設施和技術方法建設日臻完善，目前在市控級別的站點數(shù)據(jù)傳輸也基本能達到小時水平。

2016年全國1 436個國家環(huán)境空氣質量監(jiān)測點位的上收工作，為推動全國空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和信息公開，提高管理數(shù)據(jù)質量，規(guī)范空氣質量評價和污染成因分析工作奠定了良好基礎。固定源方面，企業(yè)連續(xù)排放在線監(jiān)測系統(tǒng)的推廣和排污許可證管理平臺的建設，相對消耗大量人力物力、統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實性難以核查的污染源普查工作也取得了長足進步，不僅能夠直接儲備大量真實的一手數(shù)據(jù)，也將環(huán)境管理者從低效的重復統(tǒng)計中解放出來，為科學管理固定源提供了更多的人力資源。但面向空氣污染的精細化治理轉型，當前的政策與管理體制尚需進一步升級完善，提高日尺度空氣質量管理能力。

總體來看，中國現(xiàn)行空氣污染防治政策體系（表1）雖完整覆蓋了空氣污染的事前、事中、事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了從環(huán)境質量到污染源的全過程監(jiān)督。但由于政策的考核周期通常為年，在以目標考核責任制為主要績效評估手段的背景下，很難激勵地方自覺將空氣質量管理目標細化到日，甚至可能產生目標替代現(xiàn)象，對日常監(jiān)管形成逆向激勵［18］。空氣質量標準體系中建立的24 h和1 h的濃度限值和監(jiān)測點評價規(guī)范并未直接應用于城市空氣質量管理考核，而是替換為年優(yōu)良天數(shù)、綜合指數(shù)以及污染物年日均值等長期指標進行城市評價。因此，當采取長期整改措施難以實現(xiàn)年終績效考核指標時，城市往往選擇通過限產、停產等管制措施以實現(xiàn)污染物排放量在短期快速下降。然而，年末空氣質量的好轉或許可以保證年度考核指標的實現(xiàn)，卻不能充分保障公眾享有清潔空氣的權利。同時，將監(jiān)測點尺度的數(shù)據(jù)平均處理以代表全市空氣質量，有可能對城市產生增設空氣質量站（多數(shù)新增站點為濃度偏低的開發(fā)區(qū)或新城區(qū)）的負面激勵，削弱了地方環(huán)保部門基于監(jiān)測點超標核查周邊排放源的動力。相應地，在地方-污染源的直接監(jiān)管關系中，也由于排放控制政策的較長核查周期和較為薄弱的污染源監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎，難以將精細化管理在污染源層面有效推進。

固定源管理方面，中國分行業(yè)和設施制定了空氣污染物排放標準，但目前僅具有一定程度的排放監(jiān)管功能，尚未實現(xiàn)與空氣質量管理的有效銜接。從標準內容來說，除重點區(qū)域部分行業(yè)執(zhí)行特別排放限值外，不同空氣質量基準狀態(tài)下的新舊固定源執(zhí)行相同的排放標準，且更新緩慢，缺乏技術進步激勵性?？刂浦笜艘詽舛葹橹?，形式單一［19］，沒有充分結合本地控制技術水平［20］，靈活性和公平性不足；標準僅規(guī)定最高限值，未明確時間范圍和使用條件［21］，難以與排污許可制度有效結合，實現(xiàn)污染源的連續(xù)、穩(wěn)定管理。同時，為排放標準和排污許可證提供重要數(shù)據(jù)支撐的污染源監(jiān)測基礎薄弱，待監(jiān)測污染源覆蓋不全［22］。配套的儀器校準核查和數(shù)據(jù)管理規(guī)范遲遲未正式實施，監(jiān)測過程缺乏管理，監(jiān)測數(shù)據(jù)缺失嚴重，可利用性極低，難以為判定“固定源是否連續(xù)穩(wěn)定達標”提供有效參考［21］。改革后的排污許可證制度已實行多年，但尚未實現(xiàn)“一證式”管理目標［23］，申請審核環(huán)節(jié)與建設項目環(huán)境影響評價存在重疊，“重核發(fā)、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象突出［24］，許可證的內容、程序、人員保障等方面也亟待改進［25-26］，不能發(fā)揮羈束執(zhí)法的作用。環(huán)境稅按月度總排放量收取，不能充分反映污染物排放造成的健康影響。

污染源的管理需要與本地的經濟技術發(fā)展水平和政府管理能力相適應，政策的制定需要充分的科學理論依據(jù)和現(xiàn)實數(shù)據(jù)支撐。固定源常態(tài)化管理制度的缺陷不僅會造成日常排放控制的低效，也不利于基層政府收集污染源層面的排放與管理信息，推動地方決策與管理向日尺度和精細化轉型。

最后，當前的環(huán)境管理體制下，空氣質量管理的主要__責任在地方，基層政府空氣污染防治的意識和能力直接影響地方空氣質量改善效果。而本應作為地方空氣污染治理主要依據(jù)的空氣質量達標規(guī)劃制度尚不完善，已編制的省市達標規(guī)劃更多的是發(fā)揮宏觀指導作用，目標體系的考核周期長，指標少，規(guī)劃措施主要以分領域的工作任務體現(xiàn)，對日常的排放管理指導性不強［27］，難以為地方執(zhí)法提供有效依據(jù)。在目標責任制考核機制下，地方政府的工作目標在于完成上級下達屬地的指標。由于指標中缺乏成本效益的規(guī)定，政府并沒有謀求成本最小化的行為激勵，傾向于過度提供公共物品以確保目標實現(xiàn)［28］。因此，在缺乏制度約束的條件下，理想中的空氣污染精細化治理很難實現(xiàn)。中央環(huán)保督察制度雖能在一定程度上糾正地方粗放式治理的疏漏與弊病［29］，但由于央地信息不對稱，可能造成所提指導意見不符合地方實際的偏誤，或在“非正式互動”和地方“共謀行為”［30-31］的影響下不能觸及本質，甚至淪為“面子工程”。

拋開管理動機，基層管理能力也相對薄弱。表面上，國家的環(huán)保垂改思路能夠解決地方保護主義對環(huán)境保護的阻礙和地方政府在處理跨區(qū)污染問題上相對無力的局面，但在實踐層面，省級監(jiān)測、監(jiān)察事權上收不是簡單的問題。部分省份將原市級環(huán)境監(jiān)測站統(tǒng)一上收，作為具體執(zhí)行機構的市級生態(tài)環(huán)境部門失去直接管理的監(jiān)測能力，增加了環(huán)境政策執(zhí)行的交易和時間成本。環(huán)保系統(tǒng)內部空氣、水和固廢沒有按照要素實施分證管理，而三者的管理目標、對象、標準、監(jiān)測等各不相同，合并管理反而會增加報告整理和信息查詢的工作量，管理成本提高，效率降低，限制了環(huán)境治理向精細化推進。

2 路徑優(yōu)化：基于PM2. 5 日尺度達標和持續(xù)改善的空氣污染防治政策框架設計

經歷多年的大規(guī)?？諝馕廴局卫恚袊w粒物、SO2、NO2和VOCs等污染物的排放量已大幅下降，技術和工程減排的邊際成本增加。另一方面，大數(shù)據(jù)與信息化發(fā)展推動了環(huán)境管理工具的進步，信息處理能力和交互效率的提高使日尺度管理成為可能。新的排污許可證制度傳遞出中國污染源管理正在向網絡化、信息化轉型的信號；固定源連續(xù)監(jiān)測的覆蓋范圍逐漸擴大，積累了豐富的污染源管理數(shù)據(jù)；環(huán)保機構的調整也逐漸向要素管理、精細化管理的方向轉變。在這一時代背景下，建立更加符合“科學治污、精準治污”的空氣污染防治政策框架，根據(jù)管理需求對已有政策進行優(yōu)化整合，指導城市通過規(guī)范的排放管理實現(xiàn)PM2. 5 日達標和持續(xù)改善已具備充分的數(shù)據(jù)積累與實踐基礎。

2. 1 政策框架的構建思路

環(huán)境政策為解決環(huán)境問題或滿足環(huán)境需求而制定［32］，基于PM2. 5的空氣防治政策框架需從PM2. 5污染問題本身出發(fā)，建立防治需求到政策目標，再到政策手段及其保障體制機制的完整邏輯框架，確保各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性和一致性。

識別和界定環(huán)境問題是制定政策的第一步。基于環(huán)境經濟學視角，政府治理PM2. 5污染是為滿足公眾對清潔空氣的需要，通過政府干預糾正大氣污染的負外部性，令具有公共物品屬性的清潔空氣達到一種相對有效的資源配置狀態(tài)。理想狀態(tài)下，外部性內部化的邊界是令污染物控制的邊際社會成本等于邊際社會環(huán)境收益。但現(xiàn)實中由于立法限制、信息不充分等因素，政府在設計政策過程中，很難找到配置絕對有效的點［33］，只能以實現(xiàn)相同的環(huán)境改善效益為前提，尋求治理的邊際成本的降低。PM2. 5污染改善效益的核心是健康效益，也就是公眾在短期與長期暴露狀態(tài)下，所遭受的急性與慢性健康損失。兩類健康損失不是簡單的加和關系，在管理上不能相互替代。國家基于經濟技術總體發(fā)展水平制定環(huán)境空氣質量標準，是對現(xiàn)階段可接受的PM2. 5 健康風險的量化表達，也是既定的PM2. 5污染改善效益目標。為盡可能真實地反映人群接觸的空氣狀況，科學估算環(huán)境效益，圍繞空氣質量標準的監(jiān)測與評價應當在管理能力允許的前提下，遵循“最小尺度分析原則”［34］，也就是監(jiān)測點分析和日評價。年尺度達標可以通過日尺度管理來實現(xiàn)，反之則難以確保政策實現(xiàn)目標的確定性，或缺乏政策靈活性和效率。

基于日尺度的PM2. 5 達標需求，要求對PM2. 5 污染源（包括PM2. 5直接排放源及其前體物來源）至少需要具有同樣尺度的排放管理能力，還要準確建立污染源排放與空氣質量的關聯(lián)關系?；趪鴥冉洕⒓夹g現(xiàn)狀，大氣污染物排放標準給出了污染源的基準性限制性規(guī)定［19］，這是一種技術標準，代表行業(yè)先進的排放控制水平。在污染嚴重的地區(qū)和季節(jié)，滿足技術標準的排放強度可能超過有效率的排放水平，此時的排放約束還由PM2. 5環(huán)境濃度控制目標和管理能力決定。因而這種標準應當是地方的，以源為單位單獨制定的，需要經過大量的數(shù)據(jù)分析論證與實踐檢驗，以確保其科學有效。并且不超出政府監(jiān)管與企業(yè)負擔可承受的范圍——否則，政策將不可持續(xù)。假定污染源排放管理的目標能夠合理確定，政策方案選擇的依據(jù)是更低的政策干預成本。布坎南的公共選擇理論認為，政府并沒有謀求成本最小化的行為激勵，在提供公共物品時存在過度傾向［28］。反而尋求利潤最大化的企業(yè)與降低成本的目標存在激勵相容。并且，政府很難獲__取所有企業(yè)的真實成本信息以支持科學決策。因此，當排放控制的目標確定，市場相比政府更容易自主實現(xiàn)污染者控制成本的最小化過程，政府應在目標實現(xiàn)程度方面對市場給予監(jiān)督。

更重要的是，正確的治理邏輯必須成為以制度、規(guī)則為基礎的長效治理行為，確保持續(xù)改進的治理政策始終圍繞人群健康保護的最終目標，避免管理者因追求效率等短期政績目標帶來偏離目標的政策產出；也確保問題始終以最高效的處理方式得以解決，避免不必要的經濟與環(huán)境損失。發(fā)達國家城市化進程中空氣污染治理的經驗表明［35］，體現(xiàn)預防性原則的法律體系的構建和有效的地方實踐是控制和預防空氣污染的重中之重，其次是經濟發(fā)展不應無視資源能源消耗和環(huán)境污染，同樣環(huán)境治理不能以犧牲和遏制經濟發(fā)展為代價。這啟示我們應當將制定和優(yōu)化政策作為新時期PM2. 5 污染治理的出發(fā)點和落腳點，并強調政策在地方的適用性、約束力和政策效率。

中國的大氣污染防治標準與限期達標規(guī)劃、總量控制、排污許可證、大氣環(huán)境質量和大氣污染源監(jiān)測與評價等制度、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣監(jiān)測預警機制均作用于PM2. 5污染治理，但各項制度更多是在獨立層面發(fā)揮作用，A制度的“違約”與B制度的“守約”互不影響，導致違法違規(guī)成本降低，政策約束力下降。在此援引美國的案例作為對比，《清潔空氣法》下針對常規(guī)空氣污染物的管理制度雖然與中國構成相似，但制度之間彼此銜接，互為因果，注重各環(huán)節(jié)參與者與環(huán)境管理目標的激勵相容。以定期修訂的環(huán)境空氣質量標準為起點，每次修訂空氣質量標準后，各州和部落須向EPA提交根據(jù)空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)以及其他表征空氣質量的信息（如建模）所判定的轄區(qū)相關污染物是否達標的提案，由EPA審核材料并最終判定區(qū)域是否達標。達標區(qū)的判定直接決定了區(qū)域排放管理制度的嚴格程度。對于未達標區(qū)（Nonattainment Areas），州實施計劃中提出限期達標的方案，新建、改建、重建源必須執(zhí)行最嚴格的逐源制定的排放標準，最大程度削減排放；“未達標區(qū)”州政府的空氣質量達標實施計劃如果執(zhí)行不力，還會接受18～24個月的制裁辦法，內容包括取消州的交通工程資金補助和對新建源強制執(zhí)行削減與增排比率為至少2∶1的許可證抵消方案等。對于環(huán)境空氣質量已達標的地區(qū)（PSD Areas），仍要求各州針對不同PSD等級地區(qū)的空氣質量保護目標，采取足夠的防范措施，防止空氣質量顯著惡化，但采取的排放標準相對寬松（表2）。這一機制將空氣質量與污染源排放管理連成通路，將環(huán)境空氣保護激勵自然轉化為固定源排放控制激勵：因為不同的排放控制政策也意味著招商引資條件的差異，環(huán)境優(yōu)勢能夠帶來經濟發(fā)展優(yōu)勢，從而實現(xiàn)地方在環(huán)境保護與經濟發(fā)展上的激勵相容。因為更好的環(huán)境空氣質量可以帶來降低排放控制成本的預期，從而實現(xiàn)了固定源營利與環(huán)境管理的激勵相容。

簡言之，PM2. 5污染治理需從保護人群健康和公共福利的根本目標出發(fā)，空氣質量標準和排放控制政策的制定與執(zhí)行均不能偏離人群健康保護的最終目標，不能以長期目標替代短期目標，忽視局地效益評價整體效益。在科學界定目標的前提下，通過合理政策設計將治理過程轉變?yōu)橐灾贫群鸵?guī)則為基礎，各方激勵相容的“可持續(xù)型”治理。以制度本身的持續(xù)改進為基礎，通過制度之間的銜接形成合力，提高效率，發(fā)揮“1+1>2”的效果。

2. 2 政策框架與管理模式設計

在經濟和技術發(fā)展水平尚不能支持空氣質量全面穩(wěn)定達標的現(xiàn)階段，需明確PM2. 5重污染不同于一般的隨機突發(fā)事件，而是可預測的、需要特殊管理的事件。規(guī)范的日常管理是高效應急管理的基礎，通過精細化的日常管理，及時發(fā)現(xiàn)并排除空氣質量管理中的潛在問題，總結有效的管理經驗并形成制度規(guī)范，在短期能變被動為主動，積極應對重污染天氣，在長期也能為構建可持續(xù)型治理模式，促進空氣質量持續(xù)穩(wěn)定達標奠定良好的數(shù)據(jù)和制度基礎?；谥袊目諝馕廴咎卣骱椭贫润w制現(xiàn)狀，對城市空氣污染防治政策框架提出以空氣質量精細化管理和固定源排放控制為核心的改進構想（圖1）：在《大氣污染防治法》的框架內，以空氣質量標準和污染源排放標準為基礎管理依據(jù)，以空氣質量達標規(guī)劃和排污許可證為核心管理工具，建立基于空氣質量定期評估的分區(qū)排放管理模式?；诠芾硇誓繕藘?yōu)化管理體制，完善空氣質量管理信息平臺輔助決策。以空氣質量日尺度的達標與改善為目標，實現(xiàn)城市空氣質量管理目標到污染源排放控制方案的有效銜接。

在當前的大氣污染屬地治理模式下，以城市為空氣質量管理分區(qū)的基本單元，根據(jù)城市空氣質量的基準狀__態(tài)（達標或未達標）確定排放控制的基準水平。以法規(guī)明確基于空氣質量標準在城市尺度的達標條件，由生態(tài)環(huán)境部負責定期評估?？諝赓|量未達標地區(qū)（城市）需要制定空氣質量達標規(guī)劃，執(zhí)行更加嚴格的排放標準與管理政策（如新源排放補償制度），確?？諝赓|量限期達標。中央-省-市需對超出下級行政管理范圍的區(qū)域性污染問題進行論證，制定聯(lián)防聯(lián)控方案并監(jiān)督執(zhí)行。存在潛在區(qū)域性污染的行政單元，需制定減排方案以減輕對關聯(lián)地區(qū)空氣質量超標的影響。城市生態(tài)環(huán)境局基于空氣質量監(jiān)測點位的歷史監(jiān)測統(tǒng)計結果和國家總體規(guī)劃制定空氣質量分階段達標目標，省級單位綜合轄區(qū)各市的上報結果和統(tǒng)計數(shù)據(jù)審核其合理性，并制定省級目標上報生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部同理負責省級目標的審核與反饋工作。各級控制目標確定后，寫入空氣質量達標規(guī)劃嚴格執(zhí)行?？諝赓|量達標規(guī)劃的行動方案要落實到固定源、移動源和面源本身的控制方案中。規(guī)劃方案實施過程中，應逐日對已實施的規(guī)劃行動展開控制與評估，通過對達標目標和實施進度的監(jiān)測、核查，不斷調整行動方案，確保城市空氣質量在規(guī)定期限內達標。市級以下生態(tài)環(huán)境局對空氣質量的評估與管理需要以日為單位，及時復盤每個超標日和超標點位的發(fā)生原因，記錄并定期總結各類排放管理措施的實際應用效果。

污染源層面，省市空氣質量管理部門依據(jù)轄區(qū)內空氣質量管理目標的要求和國家行業(yè)排放標準，對各自負責排污許可證管理范圍內的固定源逐源制定或指導其自行制定不低于國家標準的企業(yè)排放標準，包括常規(guī)和重污染天氣應急排放限值；企業(yè)自行制定對應的減排方案，經管理部門審核后寫入許可證。國家盡快建立健全固定源連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)的校準維護及數(shù)據(jù)管理規(guī)范，保障標準和政策執(zhí)行結果可核查。省市空氣質量管理部門根據(jù)每日在線監(jiān)測數(shù)據(jù)評價固定源排放控制情況、核算環(huán)境稅額或實施處罰，重污染天氣預警期間超額排放加倍累計。固定源嚴格按照排污許可證的要求執(zhí)行監(jiān)測、記錄與報告，根據(jù)城市空氣質量管理部門的空氣質量預測結果確定執(zhí)行常規(guī)排放標準或應急排放標準，保證企業(yè)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)實時上傳以供管理部門監(jiān)督核查。

2. 3 核心政策手段設計

2. 3. 1 環(huán)境空氣質量標準與評估制度

環(huán)境空氣質量標準是空氣質量管理目標的量化表達，空氣質量監(jiān)測與評估是判定空氣質量管理目標是否實現(xiàn)的重要依據(jù)，也是制定空氣質量達標規(guī)劃的基礎?？諝赓|量標準需要充分反映空氣污染對人群健康的短期與長期影響，確?？諝赓|量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實完整，空氣質量評價過程與方法科學規(guī)范，才能準確衡量排放控制方案的環(huán)境效益，為管理的成本有效性評價與改進提供可靠支撐。

中國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展定位、自然稟賦與產業(yè)布局各異，空氣質量的基準狀態(tài)差異明顯。按照統(tǒng)一的標準進行考核排名使得污染嚴重區(qū)域政治壓力過大，對清潔地區(qū)又難以提供持續(xù)進步激勵?？梢钥紤]分區(qū)域分階段地執(zhí)行環(huán)境空氣質量二級標準和一級標準：在空氣質量尚未達標的北方工業(yè)城市，繼續(xù)執(zhí)行二級標準和嚴格的排放控制，以空氣質量的改善速度替代質量狀態(tài)對城市進行約束與考核，使管理目標能夠提供持續(xù)激勵；在空氣質量穩(wěn)定達標的地區(qū)，開始執(zhí)行一級標準并給予一定優(yōu)惠政策，激勵空氣質量優(yōu)良城市充分發(fā)揮示范與帶動作用，繼續(xù)向達到WHO 制定的空氣質量準則值的目標努力。

進一步完善環(huán)境空氣質量標準的達標判據(jù)，在城市評價結果中充分反映不同區(qū)域、不同時段空氣質量的管理效果。首先要論證空氣質量監(jiān)測點在數(shù)量和位置上的合理性，根據(jù)人口和污染源分布特征合理設置監(jiān)測點?；诳諝赓|量評價需求，建立空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)的管理標準和處理規(guī)范，明確數(shù)據(jù)缺失的豁免條件，對不滿足豁免條件的數(shù)據(jù)缺失情況制定懲罰性的替代評價方案，激勵政府重視數(shù)據(jù)管理，為空氣質量評價提供真實有效的監(jiān)測數(shù)據(jù)。其次，增加城市績效考核中的日評價、點評價指標和權重，基于空氣污染物而非AQI或綜合指數(shù)實施評價，激勵政府提高管理精度，積極改進污染控制策略，最大程度避免重污染發(fā)生。第三，建立剔除氣象的空氣質量評價方法，以排放控制帶來的空氣質量改善來衡量管理績效，并將居民對城市空氣質量的滿意度納入到城市空氣質量評估的最終結果之中，作為社會調查方法彌補監(jiān)測數(shù)據(jù)評估的不足［36］。

空氣質量評估與排名結果不是管理的終點，而是要通過評估優(yōu)化管理，促進空氣質量的達標與改善?？諝赓|量的評價結果要與排放控制措施相銜接，評價未達標地區(qū)需要執(zhí)行更加嚴格的排放標準和管理制度，確?？諝赓|量限期達標。

2. 3. 2 空氣質量達標規(guī)劃制度

空氣質量達標規(guī)劃是銜接空氣質量管理目標與污染源排放管理方案的核心政策工具，目的是保障環(huán)境空氣質量標準的強制執(zhí)行與維持，也是中央審查地方是否擁有執(zhí)行和保持空氣質量標準要求的權利、資源和能力的重要依據(jù)。針對空氣質量管理的長期與短期目標，空氣質量達標規(guī)劃中都應作出對應時間尺度的管理規(guī)定。

針對年以上尺度的空氣質量達標與改善目標要求制定長期規(guī)劃，依靠技術標準加嚴與設施升級改造等工程措施實現(xiàn)空氣污染物總量減排，配合產業(yè)與能源的調整，為地方在未來一段時間內的經濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展提供指導依據(jù)。這一方面是中國當前大氣污染防治規(guī)劃相對側重的。針對日尺度的空氣質量達標與改善目標要求，也應在空氣質量達標規(guī)劃中制定日尺度的達標規(guī)劃，落實到常規(guī)時期和特殊時期（如采暖期和重污染天氣）的排放管理方案上，這才是地方環(huán)境管理部門的主要任務。

無論是長期還是短期規(guī)劃，減排是實現(xiàn)空氣質量達標的核心，制定規(guī)劃的作用是為空氣質量達標目標建立成本有效的減排路徑。基于中國目前日尺度達標管理相對薄弱的現(xiàn)狀，城市環(huán)境管理者應當更加重視日尺度空氣質量達標規(guī)劃的作用，以空氣質量評價未達標日的排放成因識別為基礎，針對不同時期的排放管理需求建立科學有效的固定源、移動源、面源排放控制方案，作為地方執(zhí)行空氣質量日常排放管理的主要依據(jù)，確保政府具有按日管理空氣質量的能力，以城市空氣質量日尺度達標為基礎，逐年朝空氣質量穩(wěn)定改善的方向取得合理的進展［37］。

2. 3. 3 固定源排放標準管理制度

固定源排放標準是固定源排放管理的核心依據(jù)，其核心內容是排放限值或限制性規(guī)定，包括對固定源廢氣中污染物排放量、排放速率、排放濃度等數(shù)值型排放限值要求，對產排污設施、污染治理設施的操作和維護的規(guī)定，以及相關的監(jiān)測要求與評價方法。排放標準是污染源外部性內部化邊界的具象表現(xiàn)形式，需要確保對不同排放特點、不同排放水平的污染源都有足夠的控制力度，并盡可能地保證減排成本有效、減排任務分配公平。理想的排放標準應當具有技術創(chuàng)新激勵性，能夠對個人和組織產生適當?shù)募睿偈顾麄冏杂X尋找降低環(huán)境損害的新方法［38］，以此實現(xiàn)排放水平的持續(xù)降低，空氣質量的持續(xù)改善。

固定源排放標準的法律層級為部門規(guī)章。應在法律授權下，由立法部門制定與排放標準制修訂、定期評估、實施等各環(huán)節(jié)相關的法規(guī)，形成系統(tǒng)的固定源排放標準管理制度。生態(tài)環(huán)境部負責制定基于技術的國家排放標準，按照工藝和控制技術的相似性劃分行業(yè)，規(guī)定行業(yè)分類目錄，通用性績效測試、數(shù)據(jù)記錄等所有行業(yè)固定源都需要遵守的一般性條款，以及分行業(yè)的特定條款。達標與未達標地區(qū)、重點與非重點季節(jié)、常規(guī)與重污染氣象下污染源執(zhí)行的排放標準條款應當有所區(qū)分，實現(xiàn)與空氣質量評價結果的銜接。

在行業(yè)排放標準的基礎上，結合地方空氣質量管理的目標要求制定固定源個案水平的標準與減排方案，作為固定源日尺度管理的依據(jù)。個案標準應當是結合行業(yè)標準、執(zhí)行情景與企業(yè)自身特點綜合決策的結果，在不違背區(qū)域總量減排目標和行業(yè)排放標準的前提下，給予企__業(yè)自主選擇減排力度與減排方式的權利。以達成既定空氣質量目標為約束，利用企業(yè)尋求自身利益最大化的行為實現(xiàn)社會成本的最小化。

中國空氣質量管理的信息機制尚不完善，污染排放數(shù)據(jù)主要依靠地方統(tǒng)計上報，統(tǒng)計口徑不一，數(shù)據(jù)失真、失實現(xiàn)象普遍存在［39］。國家制定行業(yè)排放標準限值缺乏足夠信息支撐，標準實際約束力和技術進步激勵性難免受到影響。應繼續(xù)加大對地方自行制定嚴于國家標準的排放標準的政策支持力度，給予經濟、金融方面的優(yōu)惠政策或計入環(huán)境績效。提高地方環(huán)境污染治理績效與經濟與產業(yè)發(fā)展績效考核的協(xié)同性，增強政府的環(huán)境偏好。建立全國共享的排放標準信息數(shù)據(jù)庫。定期根據(jù)地方的標準統(tǒng)計數(shù)據(jù)修訂更新國家標準，保證排放標準能夠始終反映行業(yè)先進技術水平，起到激勵技術進步的作用。

2. 3. 4 固定源排污許可證制度

固定源排污許可證是將固定源排放標準落實到固定源日常管理中的具體工具，至此實現(xiàn)空氣污染防治目標在污染源層面的完全落地。環(huán)保部門對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證，并依證實施排污許可管理。排污許可證應當包含所有環(huán)保法規(guī)對持證單位的具體要求，在污染源層面實現(xiàn)現(xiàn)行各項環(huán)境管理制度的整合銜接。確保排污許可證覆蓋所有固定污染源。首先基于政策目標、管理能力以及管理的邊際效益對排污許可證的管理對象進行界定［40］；未達指定規(guī)模的小源應當執(zhí)行簡易排污許可證，對許可管理的內容和程序進行簡化。排污許可證需要做到內容清晰、易于理解、持證主體責任明確、受控設施執(zhí)行的標準明確、監(jiān)測方法和程序明確、守法期限明確、特殊狀態(tài)下的豁免或替代規(guī)定明確，以此保證排污許可管理可執(zhí)行。固定源排污許可證應當與城市的空氣質量評價結果和空氣質量達標規(guī)劃要求相適應，體現(xiàn)為基于不同空氣質量基準狀態(tài)的排放標準和基于地方空氣質量達標要求的常規(guī)和應急排放限值與控制方案。確保在不同的氣象背景下，都能夠實現(xiàn)成本有效的固定源排放控制，避免或最大程度減緩重污染的發(fā)生。

確保在固定源層面排污許可證是唯一環(huán)保行政許可。排污單位嚴格按照排污許可證執(zhí)行排放規(guī)定，提供合規(guī)報告以備主管部門核查。固定源排放信息和減排管理記錄記入排污許可證管理系統(tǒng)，為排放標準修訂提供依據(jù)。在達標排放的基礎上，通過標準的論證與修訂推動技術進步，實現(xiàn)空氣質量的持續(xù)改善。環(huán)保部門依照排污許可證監(jiān)督污染源排放行為，避免頻繁的現(xiàn)場檢查和突擊行政干預。既精簡了行政管理事項，提高了管理的規(guī)范性和穩(wěn)定性，也有利于減輕企業(yè)負擔，維護企業(yè)合法權益。

2. 4 管理體制優(yōu)化方案

相對年評價，空氣質量日管理對城市管理者需要處理的信息量和工作量提出了更高要求，管理流程的優(yōu)化和管理效率的提高成為改革的必然。為此，當前的城市空氣質量管理體制需要繼續(xù)向專業(yè)化和信息化轉型。在中央-省-市生態(tài)環(huán)境管理機構繼續(xù)推進大部制改革，將空氣、水和固廢的管理部門和人員徹底分開，避免信息傳輸過程中不必要的噪聲干擾造成混亂與失真，提高部門內聚性［41］。建立空氣質量管理信息平臺，集成地方與中央、空氣質量與污染源的技術與行政管理信息，促進中央與地方之間，地方政府部門之間的信息互通與資源共享，減少信息不對稱帶來的決策失誤，避免重復統(tǒng)計與多余的協(xié)調工作。將非涉密信息向社會公開，拓寬公眾獲取與反饋環(huán)境信息的渠道，提高公眾參與公共決策的能力，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。

3 結論與建議

PM2. 5污染治理已進入克難攻堅階段，高污染的采暖期和重污染天氣是治理的重難點?，F(xiàn)行空氣污染防治政策體系存在管理目標重長期、輕短期；評估考核重總體、輕局部；污染源控制重工程減排、輕管理減排的傾向。導致空氣質量日常管理低效，對行政手段依賴性強，重污染天氣時缺乏成本有效的排放控制手段。日尺度達標目標需要與日尺度排放管理相銜接，監(jiān)測與管理數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)分析技術等儲備已經可以支撐空氣質量的精細化管理。建立基于精細化管理的空氣污染防治政策框架，即以環(huán)境空氣質量標準和評估制度、城市空氣質量達標規(guī)劃制度、固定源排放標準管理制度、固定源排污許可證制度為支柱的政策框架，整合和系統(tǒng)化空氣污染防治政策體系，是解決我國今后空氣質量持續(xù)和快速改善的正確道路。

完善符合人群健康保護目標的空氣質量標準與評估制度，確保空氣質量標準能夠為全時段的居民整體提供足量保護。空氣質量監(jiān)測與評價制度能夠準確描述空氣質量，為從成本收益角度論證和優(yōu)化政策方案提供信息?；诳諝赓|量評價結果實行分區(qū)管理，未達標地區(qū)需要執(zhí)行更加嚴格的排放標準和管理制度，建立基于年尺度和日尺度空氣質量全面達標目標的空氣質量達標規(guī)劃，保障空氣質量限期達標?？諝赓|量達標規(guī)劃應該落實到固定源、移動源、面源的排放控制方案，作為基層落實日常排放控制的制度依據(jù)。

完善服務于空氣質量達標目標的固定源排放標準制度，通過標準的制修訂過程推動技術進步，給社會穩(wěn)定的排放技術進步預期，保障空氣質量以合理成本實現(xiàn)持續(xù)改善。推進基于地方空氣質量管理要求的個案水平的固定源排放標準制定工作，達標與未達標地區(qū)、重點與非重點季節(jié)、常規(guī)與重污染氣象下污染源執(zhí)行的排放標準條款應當有所區(qū)分，實現(xiàn)高效率的空氣質量達標。通過排污許可證實現(xiàn)污染源的“一證式”管理，以羈束行政執(zhí)法的范式替代自由裁量執(zhí)法模式，即以合規(guī)報告、例行核查和隨機抽查為主的執(zhí)法模式代替頻繁的缺少規(guī)范的現(xiàn)場檢查，提高管理的規(guī)范性和穩(wěn)定性，減輕管理部門和企業(yè)負擔。

最后，建立專業(yè)化的管理體制和信息化管理工具，提高管理的效率，為有效落實空氣污染防治政策提供保障。

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