關(guān)于地方政府行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

黃梅芳

摘要：地方政府行政事業(yè)單位預(yù)算管理是財(cái)政管理的重要組織成部分，預(yù)算管理滲透單位管理工作的全過程，規(guī)范預(yù)算管理有力推動(dòng)地方政府對(duì)國(guó)家政策實(shí)施，有利于提高財(cái)政資金使用效率，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)功能。近年來，預(yù)算管理方面進(jìn)行一系列探索，也取得相當(dāng)顯著成績(jī)，但在一些方面依然存在一些不足。本文結(jié)合地方政府行政事業(yè)單位預(yù)算管理實(shí)際情況，分析其存在的問題并提出解決對(duì)策，以期提高地方行政事業(yè)單位的預(yù)算管理能力。

關(guān)鍵詞：地方政府；行政事業(yè)單位預(yù)算管理

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

行政單位預(yù)算管理是財(cái)政部門、主管部門及本單位之間的，關(guān)于財(cái)政資金的分配使用的基本制度，主要包括全額預(yù)算、差額預(yù)算管理和自收自支管理等。實(shí)行預(yù)算管理是貫徹執(zhí)行國(guó)家預(yù)算法，合理使用資金。實(shí)施預(yù)算一體化管理有利于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展。

（一）有力推動(dòng)地方政府對(duì)國(guó)家政策實(shí)施

預(yù)算管理是財(cái)政管理工作的基礎(chǔ)，財(cái)政管理制度是政策賴以實(shí)施的制度環(huán)境，預(yù)算管理是將財(cái)政政策目標(biāo)、政府可動(dòng)用資源，以及政府提供的公共服務(wù)相連接和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算公開的內(nèi)容、時(shí)限等要求作了細(xì)化，構(gòu)建了更有利于提高預(yù)算透明度，引導(dǎo)和改善市場(chǎng)主體和地方政府的預(yù)期的制度安排。

（二）有利于提高財(cái)政資金使用效率

預(yù)算管理使財(cái)政資金得到優(yōu)化統(tǒng)籌使用，避免“零塊化”使用資金，加大財(cái)政資金統(tǒng)籌能力，優(yōu)化配置財(cái)政資源，穩(wěn)步化解資金短缺，化零錢為整錢；理順民生的支出及發(fā)展急需重點(diǎn)的領(lǐng)域資金，合理調(diào)整財(cái)政資金安排方面，做到一個(gè)盤子管預(yù)算，一個(gè)籠子管收入，一個(gè)口子管支出，防止資金“沉淀”。

（三）有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)功能

實(shí)施預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)收支統(tǒng)管，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性?？茖W(xué)的預(yù)算管理，能夠有效地保障社區(qū)公共服務(wù)所需資金，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；優(yōu)化、調(diào)整預(yù)算科目，準(zhǔn)確把控和監(jiān)督各級(jí)地方政府對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的資金投入、使用效益；提出了推進(jìn)地方政府預(yù)算管理的創(chuàng)新、提升社區(qū)公共服務(wù)能力的政策建議。

二、地方行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題

（一）預(yù)算管理體系不健全

預(yù)算管理體系由業(yè)務(wù)預(yù)算、專門決策預(yù)算及財(cái)務(wù)預(yù)算三大部分構(gòu)成，貫穿單位管理活動(dòng)的全過程。預(yù)算管理體系的健全是推動(dòng)預(yù)算開展的重要因素。然而，預(yù)算管理體系的構(gòu)建突顯出不少問題。

第一，預(yù)算管理體系被動(dòng)推進(jìn)。部分行政單位的領(lǐng)導(dǎo)由于缺乏預(yù)算管理的正確的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為預(yù)算管理體系是財(cái)政部門的事，單位只是配合工作走過場(chǎng)的。預(yù)算開展工作都是被動(dòng)推進(jìn)，配合財(cái)政部門安排，因而，預(yù)算工作往往是由財(cái)務(wù)人員來主導(dǎo)并完成；大部分單位的財(cái)務(wù)人員都是開展核算會(huì)計(jì)，沒有管理會(huì)計(jì)知識(shí)儲(chǔ)備，對(duì)預(yù)算管理制度建設(shè)知識(shí)比較缺乏，單位業(yè)務(wù)部門人員沒有能夠全面參與到預(yù)算工作中，也沒能夠全面參與到預(yù)算管理編制方案中，導(dǎo)致預(yù)算制定缺乏可操作性。

第二，預(yù)算管理體系缺乏執(zhí)行制度標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算管理體系的執(zhí)行需要科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫葮?biāo)準(zhǔn)，部分單位在預(yù)算管理體系建設(shè)沒為根據(jù)單位實(shí)際業(yè)務(wù)情況，而設(shè)計(jì)、制定預(yù)算管理體系制度；有些單位有比較完善的預(yù)算管理體系，但在預(yù)算人員在執(zhí)行過程中，沒能夠按照相應(yīng)的制度來實(shí)施，其次，在編制地方行政事業(yè)單位預(yù)算管理體系制度時(shí)，不符合單位的實(shí)際情況，流于形式，具體制度不細(xì)化，在實(shí)際工作當(dāng)中難于實(shí)施，可操作性不強(qiáng)。

（二）預(yù)算編制不合理

第一，預(yù)算編制數(shù)據(jù)不精確。當(dāng)前，大部分地方行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，未能隨著時(shí)代的變化，利用信息技術(shù)構(gòu)建高效的預(yù)算管理平臺(tái)系統(tǒng)，采用傳統(tǒng)預(yù)算模式管理，預(yù)算管理編制僅僅涉及年度預(yù)算，缺少月度以及季度的預(yù)算編報(bào)，預(yù)算管理編制內(nèi)容是不夠完善。同時(shí)，地方行政事業(yè)單位在編制預(yù)算工作時(shí)，大多數(shù)單位是用上一會(huì)計(jì)年度實(shí)際發(fā)生的金額數(shù)加上預(yù)估的增長(zhǎng)率或預(yù)估金額得出上年預(yù)算數(shù)，然后在編制本年預(yù)算數(shù)時(shí)在這基礎(chǔ)上編制預(yù)算，數(shù)據(jù)有較大不合理性，預(yù)算編制結(jié)果實(shí)際的金額與預(yù)算資金相脫離。

第二，預(yù)算編制質(zhì)量低。預(yù)算編制工作量，需要收集、整理、分析、論證大量預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而絕大部分單位在收到財(cái)政部門預(yù)算編制任務(wù)通知才開始啟動(dòng)預(yù)算編制準(zhǔn)備工作，時(shí)間大概在十、十一月，時(shí)間在比較緊迫情況下，數(shù)據(jù)收集整理是不全面，論證、調(diào)研認(rèn)證不充分，數(shù)據(jù)細(xì)化程度不高，在編制時(shí)切塊預(yù)算，在執(zhí)行過程再進(jìn)行細(xì)化，大大降低了預(yù)算編制的質(zhì)量和科學(xué)性。

（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不力

科學(xué)合理的預(yù)算計(jì)劃，只在有效的執(zhí)行監(jiān)督，才發(fā)揮預(yù)算作用，才能提高財(cái)政資金的使用率，才能使地方行政事業(yè)單位發(fā)揮其職能，提高公共服務(wù)水平。然而，在預(yù)算編制完成后，部分單位預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)脫節(jié)情況，讓預(yù)算工作得不到落實(shí)，發(fā)揮其籌劃的作用。

第一，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理機(jī)制缺乏。財(cái)政資金得到科學(xué)有效執(zhí)行前提是對(duì)預(yù)算管理執(zhí)行監(jiān)督，部分預(yù)算單位缺乏一套有效的監(jiān)督管理體制，預(yù)算的執(zhí)行在人為情況下出現(xiàn)偏航的情況。部分單位人員不足，不相容崗位沒有相分離、輪崗等風(fēng)險(xiǎn)控制措施沒落實(shí)。

第二，單位層面預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督意識(shí)沒有嵌入各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。業(yè)務(wù)層面比較零散，沒有將將監(jiān)督控制理念嵌入各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，形成標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督流程。部分單位對(duì)預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督是乏力的，沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及監(jiān)督制度，預(yù)算執(zhí)行不能得到強(qiáng)有力的監(jiān)督控制，就會(huì)導(dǎo)致隨意增加項(xiàng)目、超預(yù)算修改金額等不當(dāng)行為的產(chǎn)生，造成行政事業(yè)單位只管預(yù)算下達(dá)，不管預(yù)算執(zhí)行。

（四）預(yù)算考核未落到實(shí)處

預(yù)算考核在預(yù)算管理過程中發(fā)揮非常重要的引導(dǎo)作用，預(yù)算考核結(jié)果會(huì)影響預(yù)算執(zhí)行乃至資金使用的實(shí)際效果。現(xiàn)階段，預(yù)算考核未落到實(shí)處，預(yù)算考核停留在紙上報(bào)告，形式痕跡較重，對(duì)實(shí)際預(yù)算編制、執(zhí)行、分析的考核缺位。

一方面，預(yù)算考核只停留在財(cái)務(wù)部門層面。由于預(yù)算編制工作是由單位財(cái)務(wù)部門完成，各單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算考核管理只停留在各單位的財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)人員并不能全部、正確對(duì)單位整體部分業(yè)務(wù)深入了解，填寫預(yù)算考核報(bào)告是不規(guī)范、分析不清晰準(zhǔn)確的。預(yù)算考核應(yīng)對(duì)預(yù)算編制的完整合理性、預(yù)算執(zhí)行有效性、預(yù)算分析全面性等進(jìn)行全面考核。部分單位缺少預(yù)算考核環(huán)節(jié)的思維，沒有意識(shí)到預(yù)算考核的引導(dǎo)作用，導(dǎo)致預(yù)算考核作用沒有落到實(shí)處。

另一方面，預(yù)算考核管理缺乏有力執(zhí)行。部分單位預(yù)算考核管理制度起不到規(guī)范化作用、指導(dǎo)意義；制定考核方案沒有明確考核主體對(duì)象、考核重點(diǎn)內(nèi)容、考核進(jìn)行方式、考核時(shí)間及獎(jiǎng)懲等內(nèi)容，沒有一個(gè)統(tǒng)一的考核流程標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算考核的獎(jiǎng)懲也沒有得到執(zhí)行。因而，預(yù)算考核管理缺乏執(zhí)行效力，考核管理執(zhí)行力度太小，沒有可操作性，形同虛設(shè)。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）完善預(yù)算管理體系

完善的預(yù)算管理體系是各單位順利開展預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)。健全的預(yù)算管理體系為預(yù)算管理工作的開展提供了指導(dǎo)方向。完善預(yù)算管理體系應(yīng)從預(yù)算管理意識(shí)、預(yù)算管理制度建設(shè)、預(yù)算管理體系信息系統(tǒng)等方面進(jìn)行完善。

一是加強(qiáng)單位預(yù)算管理體系建設(shè)的思想意識(shí)。只有思想意識(shí)上重視了，預(yù)算管理工作才能出效果。預(yù)算管理體系的完善是需要集“全員參與”“全過程覆蓋”為一體的預(yù)算體系。在單位內(nèi)部加強(qiáng)預(yù)算管理體系建設(shè)重要性學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)，使得全體人員由上至下都重視預(yù)算管理體系的建設(shè)。

二是優(yōu)化預(yù)算管理體系制度。完善優(yōu)化預(yù)算管理辦法，形成一套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制度框架，預(yù)算管理有規(guī)可依。借助相關(guān)流程與制度，可確保預(yù)算管理活動(dòng)的時(shí)效性、強(qiáng)化執(zhí)行結(jié)果的有效考核力度，保證預(yù)算管理活動(dòng)的剛性特征。

三是構(gòu)建多維度預(yù)算管理信息化平臺(tái)。預(yù)算管理體系是一套涉及戰(zhàn)略管理、績(jī)效管理、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)核算和人員管理等多方面協(xié)同的管理體系，需要采用現(xiàn)代信息化手段，拓展、暢通溝通渠道，提高溝通質(zhì)量，才能減少溝通不暢，提高了工作效率，確保了數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)相互協(xié)同。

（二）提高預(yù)算編制的合理性

預(yù)算合理編制才能確保順利實(shí)施預(yù)算管理，可以為行政事業(yè)單位的穩(wěn)定運(yùn)行提供資金的保障。從單位的全面進(jìn)行預(yù)算編制，整體編制單位的預(yù)算。

一是完善預(yù)算信息化系統(tǒng)

單位預(yù)算編制前工作準(zhǔn)備是需要收集、整理、分析和論證大量預(yù)算基礎(chǔ)資料的，結(jié)合對(duì)上一年的預(yù)算執(zhí)行情況，分析預(yù)測(cè)下一年活動(dòng)情況進(jìn)行預(yù)算的編制。如果單位的大量的業(yè)務(wù)執(zhí)行資料儲(chǔ)存在信息化系統(tǒng)里，通過完善的信息化系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)的分析預(yù)測(cè)，通過圖表、報(bào)告可以一目了然的分析出年度的預(yù)算執(zhí)行情況，這樣可以減少預(yù)算的工作準(zhǔn)備的工作量，預(yù)算編制是一個(gè)自下而上的匯總方式，在時(shí)間不充分情況下，使得預(yù)算工作準(zhǔn)備更加高效科學(xué)。

二是基本支出和項(xiàng)目支出進(jìn)行逐項(xiàng)細(xì)化編制預(yù)算

預(yù)算項(xiàng)目不細(xì)、編制粗糙，就會(huì)導(dǎo)致預(yù)算隨意性大，為各種隨意行為提供空間，達(dá)不到預(yù)算的約束作用。預(yù)算編制必須緊密貼合單位的規(guī)劃，明確預(yù)算編制內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等，細(xì)化基本支出和項(xiàng)目支出，防止切塊預(yù)算，待執(zhí)行時(shí)再細(xì)化。

三是嚴(yán)格執(zhí)行人員經(jīng)費(fèi)與公務(wù)經(jīng)費(fèi)定員定額預(yù)算

財(cái)政預(yù)算人員必須是正式編制在職人員，除此之外編外人員都不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算編制之內(nèi)。同時(shí)，公用經(jīng)費(fèi)中辦公經(jīng)費(fèi)也是要按人員定額編制，差旅費(fèi)、接待費(fèi)用等日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)結(jié)合上一年，預(yù)測(cè)下一年度業(yè)務(wù)部門的活動(dòng)狀況進(jìn)行分析編制。

四是重視決算報(bào)表編報(bào)

決算報(bào)表可以檢驗(yàn)預(yù)算的科學(xué)性，檢驗(yàn)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的力度，決算分析結(jié)果為下一年預(yù)算編制提供科學(xué)數(shù)據(jù)分析；重視決算報(bào)告編制，確保決算報(bào)告真實(shí)性、時(shí)效性，準(zhǔn)確分析決算結(jié)果工作，決算分析結(jié)果有效運(yùn)用，下一年度的預(yù)算編制提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的有效控制，提高預(yù)算管理監(jiān)督執(zhí)行的力度，才能壓縮各大類不當(dāng)行為的存在空間，地方行政事業(yè)單位必須重視預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理，以嚴(yán)格的、科學(xué)的監(jiān)督管理制度規(guī)范預(yù)算行為，杜絕主觀、隨意的情況出現(xiàn)。

首先，設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。地方行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，任何行政崗位都不能干預(yù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作，保持預(yù)算監(jiān)督管理的獨(dú)立。預(yù)算監(jiān)督部門對(duì)事前、事中監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督管理在整個(gè)預(yù)算管理是不可或缺，保障預(yù)算按計(jì)劃執(zhí)行。單位內(nèi)部要設(shè)立對(duì)應(yīng)的部門，預(yù)算管理應(yīng)貫穿預(yù)算全過程，包括預(yù)算過程的檢查頻率和范圍，檢查方式杜絕頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，缺乏系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)、連貫的監(jiān)督控制管理，可以多進(jìn)行專項(xiàng)檢查。

其次，加強(qiáng)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度建設(shè)。建立科學(xué)有效的監(jiān)督管理機(jī)制，制定一套有效完整的組織體系，實(shí)施單位的全面預(yù)算執(zhí)行管理。制定預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，明確各業(yè)務(wù)部分預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，支出預(yù)算分配的模式及管理體制要從粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)管理體制監(jiān)督，制定出包括支出與監(jiān)督考核等方面有效的約束機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。完善，預(yù)算執(zhí)行督促提醒機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行低的部門進(jìn)行督促提醒，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任感和緊迫感。同時(shí)，在對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的社會(huì)效益考核方面也要制定系統(tǒng)考核機(jī)制，從而減少經(jīng)費(fèi)使用的隨意性。

最后，完善單位外部的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，地方行政事業(yè)單位是具有它的特殊意義的，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)各方力量的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，才能保證其預(yù)算管理的公開公正，預(yù)算落到實(shí)處，防止腐敗的萌芽。充分抓好外部力量的監(jiān)督，完善外部監(jiān)督評(píng)價(jià)制度建設(shè)；另外，也要接受了外界各方的意見和建議，及時(shí)做好處理，并及時(shí)反饋，健全處理機(jī)制。

（四）完善預(yù)算考核機(jī)制

預(yù)算考核的科學(xué)性，全面反映預(yù)算管理工作的情況，并能有效發(fā)揮對(duì)工作情況的約束與激勵(lì)作用。預(yù)算編制考核、預(yù)算執(zhí)行考核、預(yù)算調(diào)整考核及預(yù)算分析考核是預(yù)算考核的重要內(nèi)容。

首先，加強(qiáng)預(yù)算考核機(jī)制管理。合理運(yùn)用考核機(jī)制，客觀考核相關(guān)年度工作的評(píng)價(jià)和總結(jié)，對(duì)下一年預(yù)算編制工作具有指導(dǎo)意義。考核預(yù)算編制資料時(shí)效性、完整性、合理性；預(yù)算執(zhí)行責(zé)任主體應(yīng)對(duì)對(duì)預(yù)算指標(biāo)負(fù)責(zé)，剔除客觀存在因素，對(duì)預(yù)算偏離程度進(jìn)行獎(jiǎng)懲；針對(duì)各部門是否能根據(jù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)運(yùn)行情況進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，預(yù)算調(diào)整是否能按時(shí)效和審批程序進(jìn)行，嚴(yán)懲擅自進(jìn)行調(diào)整預(yù)算、挪用預(yù)算情況；考核預(yù)算單位的分析報(bào)告是否結(jié)合實(shí)際運(yùn)行狀況，是否全面透徹，有無好的改進(jìn)建議。

其次，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行及分析等環(huán)節(jié)進(jìn)展程度進(jìn)行量化評(píng)分。動(dòng)態(tài)、全過程對(duì)進(jìn)展程度進(jìn)行量化評(píng)分，清晰的考核結(jié)果，準(zhǔn)確向預(yù)算管理人員反饋結(jié)果，直接掛鉤績(jī)效，以此約束預(yù)算管理人員的預(yù)算執(zhí)行行為，同時(shí)，激勵(lì)其提高自我業(yè)務(wù)能力，積極參與預(yù)算管理工作，并激發(fā)對(duì)預(yù)算工作的創(chuàng)新精神。

最后，完善預(yù)算考核通報(bào)機(jī)制。明確規(guī)定考核主體、內(nèi)容、時(shí)間、方式、流程及獎(jiǎng)懲，對(duì)考核規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行預(yù)算考核通報(bào)，對(duì)未達(dá)到預(yù)算考核標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目要在部門預(yù)算執(zhí)行分析表中說明原因，提出計(jì)劃安排，報(bào)送局領(lǐng)導(dǎo)審閱，并予通報(bào)整改。將部門預(yù)算執(zhí)行情況及部門考核掛鉤，強(qiáng)化預(yù)算考核評(píng)分的運(yùn)用。

四、結(jié)束語

預(yù)算管理水平提高有利于地方行政事業(yè)單位理政能力和社會(huì)公共服務(wù)職能的發(fā)揮。主動(dòng)應(yīng)對(duì)預(yù)算管理工作存在的重點(diǎn)和難點(diǎn)，找準(zhǔn)癥結(jié)、瓶頸難點(diǎn)，解決預(yù)算管理工作重點(diǎn)難點(diǎn)問題，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算相關(guān)的預(yù)算政策法規(guī)要求，將預(yù)算管理工作納入到單位績(jī)效考核體系中，夯實(shí)財(cái)政資金使用效率、發(fā)揮社會(huì)公共服務(wù)職能的基石。

參考文獻(xiàn)：

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