歐盟和澳大利亞關鍵能源礦產(chǎn)戰(zhàn)略的啟示

張所續(xù)

中國自然資源經(jīng)濟研究院

0 引言

世界上越來越多的國家設立“凈零排放”目標，全球能源領域正從以化石燃料為主，轉變?yōu)橛煽稍偕茉春推渌鍧嵞茉粗鲗?。全球向清潔能源轉型既面臨巨大挑戰(zhàn)又帶來戰(zhàn)略機遇，對促進經(jīng)濟增長、增強國際競爭力、創(chuàng)造高質量的就業(yè)機會、實現(xiàn)各國氣候目標等具有重要作用，確保能源轉型所需的關鍵礦產(chǎn)的安全、可靠供給成為制約各國能源轉型成功與否的關鍵。澳大利亞將支撐清潔能源轉型所需的、至關重要的關鍵礦產(chǎn)稱為關鍵能源礦產(chǎn)，關鍵能源礦產(chǎn)作為關鍵礦產(chǎn)的一部分，其政策、戰(zhàn)略和管理機構與關鍵礦產(chǎn)相互交織。為應對未來關鍵能源礦產(chǎn)的激烈競爭，歐盟、澳大利亞將其納入國家關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略體系統(tǒng)籌考慮，通過完善組織機構、加強政策支持、強化戰(zhàn)略引領等確保關鍵能源礦產(chǎn)供給的可靠性和彈性，促進勘探、生產(chǎn)和創(chuàng)新，實現(xiàn)供應多樣化。歐盟和澳大利亞的政策、戰(zhàn)略等舉措，對中國推進能源轉型、保障經(jīng)濟發(fā)展具有重要的借鑒意義。

1 關鍵能源礦產(chǎn)在能源轉型中的作用

全球要實現(xiàn)氣溫上升控制在1.5 ℃的目標，需大幅增加可再生能源的份額。隨著清潔能源技術的不斷進步，其相對于化石燃料的經(jīng)濟競爭力逐漸提高，能源轉型持續(xù)加速。自2012年以來，全球發(fā)電新增凈產(chǎn)能中，可再生能源發(fā)電至少占50%。2021年全球新增發(fā)電產(chǎn)能創(chuàng)下364 GW 的新紀錄，較2020年增長了7%，其中光伏發(fā)電占所有新增產(chǎn)能的50%，其次是風電占25%。據(jù)IRENA（國際可再生能源署）預測，到2030年可再生能源占一次能源的份額將達到40%左右，將占總發(fā)電量的65%，2050年將達到90%［1］?？稍偕茉闯蔀槿驊獙夂蜃兓闹匾緩?，技術創(chuàng)新打破可再生能源的制約，可再生能源將重塑地緣政治格局［2］，將推動關鍵礦產(chǎn)需求的快速增長。

1.1 可再生能源成為能源轉型的中堅力量

首先，清潔低碳轉型成為全球共識。迄今為止，約69%的國家制定了可再生能源目標，86%的國家部署了清潔能源開發(fā)，48%的國家將光伏發(fā)電作為可再生能源的首選技術。電力作為可再生能源的重要應用領域，2021年可再生能源總裝機容量同比增長了11%，達到3 146 GW，占新增裝機容量的84%。其中：風電和光伏發(fā)電增長最快，占總新增產(chǎn)能的85%；集中式光伏裝機容量增長了23%，分布式光伏裝機容量增長了25%，風電裝機容量增長了12%［3］。風電、水電、光伏發(fā)電和生物能源仍然是歐盟27 國電力的主要來源，2021年同比增長了22%。2021年RE100（100%可再生能源）倡議成員的電力消耗中，45%來自可再生能源，高于2020年的41%［4］。據(jù)IEA（國際能源署）預測，全球可再生能源發(fā)電量在2025年初將超過煤炭，2027年將占全球發(fā)電量的20%，其中，光伏發(fā)電將增加近兩倍，成為世界上最大的電力來源，全球風電裝機容量幾乎翻一番，海上風電占增長量的20%，風電和光伏發(fā)電將占未來5年新增可再生能源產(chǎn)能的90%以上；全球生物燃料總需求將增長22%，其中美國、加拿大、巴西、印度尼西亞和印度約占增長量的80%［5］。

其次，從投資情況來看，企業(yè)對可再生能源的投資意愿持續(xù)增加，全球可再生能源投資再創(chuàng)新高。2022年可再生能源投資達到1.4×1012美元，較2021年增長了10%，約占能源領域投資增長的70%。光伏發(fā)電和風電繼續(xù)主導新投資，其中光伏發(fā)電占總投資的56%，風電占40%。據(jù)IEA 預測，要實現(xiàn)凈零排放情形下的2030年目標，2023—2025年平均每年需要投資2 700×108美元［6］。

1.2 成本下降成為可再生能源技術迅猛發(fā)展的主要推動力

2010—2021年，可再生能源發(fā)電量增長了130%，而非可再生能源僅增長了24%。2021年全球發(fā)電量增長6.2%，可再生能源在電力領域取得了令人矚目的進展，可再生能源發(fā)電量占全球總量的28.3%，約8 000 TW·h。IRENA 統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)［7］，2010—2021年，全球新投產(chǎn)的光伏LCOE（平準化度電成本）下降了88%，裝機成本下降82%；陸上風電LCOE 成本下降68%，裝機成本下降35%；海上風電LCOE 成本下降60%，裝機成本下降41%；集中式光伏發(fā)電LCOE 成本下降68%，裝機成本下降約50%；電池制造成本下降85%。盡管可再生能源在電力領域取得了長足進展，但化石燃料仍是主要能源，占全球發(fā)電量的61%。2022年光伏發(fā)電和風電繼續(xù)領跑可再生能源電力增長，二者合計發(fā)電量近3 000 TW·h，占全球發(fā)電量的10.5%［8］。全球石油和天然氣價格從2020年底開始快速上升，自2020年至2022年初，油價上漲了3 倍，歐洲和亞洲的天然氣價格上漲了6 倍，導致批發(fā)電價飆升，進一步凸顯了可再生能源的優(yōu)勢。以歐洲為例，2022年歐洲光伏發(fā)電價格較天然氣發(fā)電價格降低了71.1%，海上風電發(fā)電價格降低了68.3%，陸上風電價格降低了84.2%［9］。高昂的能源價格和日益增長的氣候目標促使全球加速轉向可再生能源，此外在技術進步和投資增加的推動下，可再生發(fā)電技術正在主導全球新增電力市場，太陽能和風能等技術也獲得了競爭優(yōu)勢。

1.3 關鍵能源礦產(chǎn)成為支撐可再生能源部署的關鍵

光伏電池板、風力渦輪機和電池等關鍵技術需要鎳、銅、鋰、稀土等關鍵能源礦產(chǎn)，不同清潔能源技術對關鍵能源礦產(chǎn)的需求程度也不同，如：風電和地熱占鈦需求的64%，光伏發(fā)電和風電占所有銅需求的74.2%，儲能技術占所有石墨和鋰需求的100%。此外，數(shù)字技術也在許多方面為加快清潔能源轉型做出貢獻，以電動汽車為例，電動汽車平均每輛包含2 000～3 000 個芯片，是傳統(tǒng)汽車的2～3倍。隨著電動汽車市場的強勁增長，到2030年汽車行業(yè)可能占半導體需求的近15%；隨著能源領域越來越依賴數(shù)字技術，鈷、鋰、鎵、鍺、硅、稀土和鉑族金屬的需求量將大增［10］。到2050年大約需要超過30×108t 的鈷、銅、鋰、鎳、錳、鉑族金屬、稀土等礦產(chǎn)和金屬來部署風能、太陽能、地熱能及儲能［11］。到2030年全球對電池材料的需求將達到1 400×104t，較2020年增加了7 倍［9］。但因關鍵能源礦產(chǎn)供應鏈中斷導致材料成本上升或供應減少，多晶硅價格從2021年的176 元/kg 上漲至2022年的242 元/kg，導致光伏電池板價格上漲約20%；光伏玻璃價格由2020年的4 美元/kg 上漲至2021年的4.45 美元/kg，導致光伏組件成本上漲19%。鈷的價格上漲63%，平均達到5.1×104美元/t。鋰價格由2020年的6 美元/kg 上漲至2022年1月的52 美元/kg，銅價格由7 美元/kg 上漲至10 美元/kg［11］。自2020年6月起，光伏組件和風力渦輪機的價格持續(xù)上漲，導致2022年風力渦輪機和光伏電池板的成本上漲了10%～20%。鈷、鋰和鎳價格上漲導致電動汽車電池價格上漲，2022年全球蓄電池價格上漲近10%。至2022年，關鍵能源礦產(chǎn)價格仍繼續(xù)飆升，價格波動制約了可再生能源技術的部署，確保關鍵能源礦產(chǎn)的穩(wěn)定供應成為全球能源轉型的關鍵。

1.4 未來對關鍵能源礦產(chǎn)的需求將持續(xù)增加

IEA 分析發(fā)現(xiàn)［12］，光伏發(fā)電所需的關鍵礦產(chǎn)是同等產(chǎn)能燃氣發(fā)電的6 倍，海上風力發(fā)電是同等產(chǎn)能燃氣發(fā)電的13 倍，陸上風力發(fā)電是同等產(chǎn)能燃氣發(fā)電的9 倍；一輛典型的電動汽車需要超過200 kg 的銅、鋰、鎳、錳、鈷、石墨、稀土等關鍵礦產(chǎn)（不包括鋼和鋁），約為傳統(tǒng)汽車的6 倍。據(jù)預測，2030年光伏發(fā)電、風電、電動汽車、電池存儲等所需的關鍵礦產(chǎn)將增加2～4 倍［13］。為實現(xiàn)氣候變化目標，全球能源轉型正在加速推進，未來清潔能源技術將會大規(guī)模部署，這將導致制造風力渦輪機、光伏電池板、電池、氫生產(chǎn)和儲存以及其他系統(tǒng)所需金屬原材料的消費量急劇增加，2016—2021年用于這些技術的關鍵礦產(chǎn)的使用量增加了約20%，到2040年全球對鋰等關鍵電池礦產(chǎn)的需求將增長40 倍，而鈷和石墨的需求將增長約20 倍［12］。到2026年，全球鋰消費量將從2021年的42.6×104t增至約100×104t［14］。據(jù)預測，到2050年，在氣溫上升控制在2 ℃情形下，蓄電池對金屬、鋁、鈷、鐵、鉛、鋰、錳和鎳的需求增長將比往常的情況增長10 倍以上［15］；到2060年全球金屬需求將增加至200×108t［16］。2017—2030年，全球鈷需求將以7%～13%的速率增長，2025年全球鈷消費量預計將達到約22×104t，2030年將增至39×104t，歐盟用于電動汽車電池和儲能所需鋰和鈷的需求量將達到2020年的18 倍和5 倍，到2050年則高達近60倍和15 倍［17］。

2 歐盟和澳大利亞的關鍵能源礦產(chǎn)

澳大利亞在CriticalEnergyMineralsRoadmap（關鍵能源礦產(chǎn)路線圖）［18］中提出了關鍵能源礦產(chǎn)的概念，認為關鍵能源礦產(chǎn)是關鍵礦產(chǎn)的子集，未來的經(jīng)濟繁榮取決于如何發(fā)揮關鍵能源礦產(chǎn)的優(yōu)勢。歐盟沒有制定專門的關鍵能源礦產(chǎn)清單，但在其關鍵原材料清單中對主要用途進行了分類。2022年，IEA 在CriticalMineralsPolicyTracker（關鍵礦產(chǎn)政策跟蹤）［19］中研究發(fā)現(xiàn)，能源轉型對鈷、鎵、石墨、銦、鋰、錳、鉑族金屬、稀土、鉭、鈦和釩11 種資源依賴度最高，鋁、鉻、銅、鉬、鎳、硅、碲、錫、鋅、鋯等10 種資源次之。根據(jù)關鍵礦產(chǎn)定義以及國際能源署和澳大利亞的分類理念，結合關鍵礦產(chǎn)的主要應用領域，本文將關鍵能源礦產(chǎn)定義為支撐能源清潔低碳轉型所需的、至關重要的關鍵礦產(chǎn)。

2.1 歐盟關鍵原材料清單中的關鍵能源礦產(chǎn)

自1970年以來，歐盟一直在尋求解決原材料供應問題的方法。2008年歐盟就啟動了RawMaterialsInitiative（原材料倡議，簡稱RMI），通過“供應的多樣化”“減少依賴性”“尋找稀缺原材料的替代品”來保障關鍵原材料供應安全。歐盟將經(jīng)濟重要性和供應風險作為確定原材料重要性的兩個主要參數(shù)。經(jīng)濟重要性主要考慮基于工業(yè)應用的原材料到最終用途的分配，供應風險著眼于國家層面的主要原材料生產(chǎn)和采購到歐盟的全球集中度、供應國的治理水平（包括經(jīng)濟和政策穩(wěn)定性）、回收率、替代潛力、歐盟進口依賴及第三國的貿(mào)易限制，并在2011年發(fā)布第一份包括14 種原材料的關鍵原材料清單。關鍵原材料清單被認為是對歐盟具有高度經(jīng)濟重要性和高供應風險的原材料，清單每三年審查一次；2014年發(fā)布包括20 種原材料的關鍵清單，2017年發(fā)布包括27 種原材料的清單。2020年歐盟在對83種原材料進行評估的基礎上，發(fā)布包含30 種材料的最新關鍵原材料清單，新增鋁土礦、鋰、鈦和鍶，刪除氦（見表1），其中關鍵能源原材料有14 種。

表1 歐盟、澳大利亞關鍵礦產(chǎn)清單［20-21］

2.2 澳大利亞關鍵礦產(chǎn)清單中的關鍵能源礦產(chǎn)

澳大利亞是世界重要的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)國和出口國，擁有豐富的關鍵礦產(chǎn)，黃金、鐵礦石、鉛、鎳、鉭、鈾、鋅和鋯石資源儲量居世界第一，鋁土礦等8 種資源儲量居世界第二。鋰等20 種礦產(chǎn)品的產(chǎn)量居全球前五，其中鋰占全球鋰產(chǎn)量的49%、金紅石占26%、鋯石占21%、錳占12%、鈦鐵礦占9%、稀土占8%。礦業(yè)一直是澳大利亞GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）增長的最大來源、最大的出口收入來源和政府收入的重要來源。2021年，澳大利亞礦業(yè)出口總值3 489×108美元，占其GDP 的12.1%，占出口總值的57.4%［22］。自2015年以來，由于全球整體經(jīng)濟增速放緩，礦產(chǎn)資源產(chǎn)能持續(xù)過剩，導致澳大利亞礦業(yè)出口額持續(xù)下滑，接近10年來的歷史最低點，給澳大利亞經(jīng)濟帶來巨大沖擊。為成為全球關鍵礦產(chǎn)供給中心，力爭到2030年成為全球關鍵礦產(chǎn)供應大國，澳大利亞2019年制定了第一份包括24種關鍵礦產(chǎn)的清單；2021年，澳大利亞提出了包括18 種資源的關鍵能源礦產(chǎn)清單，其中磷、鎳、銅、鐠、釹、鋱、鏑、鋁等8 種資源并未列入關鍵礦產(chǎn)清單，只有鋰、石墨、鎂、硅、鈦、釩、鉻、錳、鈷、鉑族金屬等10 種資源列入關鍵礦產(chǎn)清單；2022年又發(fā)布了新的包括26 種關鍵礦產(chǎn)的清單（見表1），較2019年增加了高純度氧化鋁和硅。

3 歐盟和澳大利亞的關鍵能源礦產(chǎn)政策與戰(zhàn)略體系

化石燃料價格上漲使可再生能源技術更具吸引力，推動能源脫碳是可再生能源支持政策的一個日益重要的驅動力，可再生能源的比較優(yōu)勢也進一步激發(fā)了各國投資和促進可再生能源開發(fā)利用的熱情，但也給保障可再生能源技術所需關鍵能源礦產(chǎn)的安全、彈性和可持續(xù)供應鏈帶來挑戰(zhàn)。歐盟和澳大利亞的關鍵能源礦產(chǎn)政策和戰(zhàn)略側重點有所不同，歐盟主要側重于保障關鍵礦產(chǎn)的供應，澳大利亞則重點突出如何發(fā)揮本土礦產(chǎn)的優(yōu)勢［23］。

3.1 歐盟關鍵能源礦產(chǎn)政策體系

自1970年成立原材料供應小組到組建CRM Alliance（關鍵原材料聯(lián)盟），歐盟一直在尋求解決工業(yè)所需原材料安全供給的方法。2000—2021年，歐盟累計出臺關鍵原材料相關政策70 余項。從政策制定情況來看，為應對大宗商品和原材料方面的挑戰(zhàn)，歐盟高度重視材料的回收再利用，通過強制性立法鼓勵二次原材料的回收利用，到2030年將城市垃圾的再利用和回收率提高到至少70%。2008年的RMI和2011年的TacklingtheChallengesinCommodity MarketsandonRawMaterials（應對商品市場和原材料的挑戰(zhàn)），都將“提高資源效率和循環(huán)條件”作為政策的關鍵組成部分。2015年，歐盟Sustainable DevelopmentGoalsandRawMaterialsInitiative（可持續(xù)發(fā)展目標和關鍵原材料倡議）將“提高關鍵原材料效率和循環(huán)”作為5 個優(yōu)先領域之一。ANew IndustrialStrategyforEurope（歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略）提出建設更加循環(huán)的經(jīng)濟，促進回收和二次原材料的使用，減少對關鍵原材料的依賴，提高歐洲工業(yè)的競爭力。2020年，超過50%的金屬被回收利用，占歐盟消費量的25%以上。2022年，EU-LatinAmericaRawMaterials（歐盟拉丁美洲原材料公約）的主題是“礦物原料促進清潔能源轉型”。2022年，歐盟擬制定EuropeanCriticalRawMaterialsAct（歐洲關鍵原材料法案），進一步加強鋰、稀土等關鍵礦產(chǎn)的供應，通過在供應風險區(qū)建立戰(zhàn)略儲備，不斷加強關鍵礦產(chǎn)供應安全，推動綠色經(jīng)濟轉型發(fā)展。

3.2 歐盟關鍵能源礦產(chǎn)戰(zhàn)略體系

實現(xiàn)氣候中和、數(shù)字經(jīng)濟和“更強大的歐洲”取決于可獲得的、負擔得起的和負責任的原材料來源。歐盟對大多數(shù)金屬的進口依賴度為75%～100%，主要采取加強國際和內(nèi)部合作、開展技術創(chuàng)新、資源循環(huán)利用等方式使關鍵原材料更具彈性。通過歐美日關鍵原材料三邊會議、OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）、WTO（世界貿(mào)易組織）和G20（二十國集團）等與合作伙伴就關鍵原材料和可持續(xù)性進行合作，與中國等國家進行雙邊原材料對話，與資源豐富的第三國建立可持續(xù)和負責任的戰(zhàn)略伙伴關系，其中包括加拿大、澳大利亞等高度發(fā)達的采礦國家，非洲、拉丁美洲等發(fā)展中國家，以及挪威、烏克蘭等歐盟鄰國。通過StrategicImplementation PlanforEuropeanInnovationPartnershiponRaw Materials（歐洲原材料創(chuàng)新伙伴關系戰(zhàn)略實施計劃）、ActionPlanonCriticalRawMaterials（關鍵原材料行動計劃）等加強歐盟內(nèi)部之間的技術合作，啟動EuropeanInnovationPartnership（歐洲創(chuàng)新伙伴關系，簡稱EIP），通過創(chuàng)新勘探、采礦、加工、收集和回收技術，改善歐盟和其他來源的原材料供應條件。通過CircularEconomyActionPlan（循環(huán)經(jīng)濟行動計劃，簡稱CEAP）、HorizonEurope（地平線歐洲）等加大鋁、橡膠、鈷、鉑、銻、鉻等關鍵原材料回收利用的研發(fā)支持（見表2）。2017年組建European Battery Alliance（歐洲電池聯(lián)盟，簡稱EBA），推動鋰電池等關鍵技術領域的供應鏈發(fā)展，確保電池所需關鍵能源礦產(chǎn)的供給。

表2 歐盟部分關鍵能源礦產(chǎn)戰(zhàn)略

從歐盟和澳大利亞的關鍵礦產(chǎn)清單來看，對于哪些關鍵礦產(chǎn)被歸類為關鍵能源礦產(chǎn)，全球并沒有達成共識。最重要的關鍵能源礦產(chǎn)是銅、鎳、鋰、稀土、釹和鏑，特別是釹和鏑。銅是連接發(fā)電機和終端用戶的電線的重要組成部分；鋰和鎳用于生產(chǎn)可充電電池；釹和鏑在風力渦輪機和電動汽車中的永久磁鐵中起著關鍵作用。這些礦產(chǎn)都不容易被替代品取代。其他關鍵能源礦產(chǎn)如鋁、鈷、鉻、鎵、鍺、石墨、銦、鐵、鑭、鉛、錳、鉬、鉑、錸、釕、鈧、銀、釩、鉭、鈦、釔、鋅等在未來可能會變得更加重要［22］。

3.3 澳大利亞關鍵能源礦產(chǎn)政策體系

澳大利亞作為聯(lián)邦制的國家，除了聯(lián)邦法律法規(guī)外，各州也紛紛出臺了相應的政策（見表3）。例如南澳大利亞州于1971年制定MiningAct（采礦法），西澳大利亞州于1978年制定MiningAct（采礦法），后期根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展不斷進行修訂，為規(guī)范礦產(chǎn)勘探和采礦提供了框架。澳大利亞聯(lián)邦層面關于關鍵礦產(chǎn)的政策制定較晚，2019年才制定了第一份關鍵礦產(chǎn)清單和CriticalMineralsStrategy（關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略），加快在關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略方面的布局。2020年，澳大利亞工業(yè)、科學和資源部成立關鍵礦產(chǎn)辦公室，負責制定國家政策和戰(zhàn)略建議，統(tǒng)籌澳大利亞關鍵礦產(chǎn)行業(yè)，開展國際合作等。2022年，澳大利亞發(fā)布新的關鍵礦產(chǎn)清單，制定新的《關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，通過政府投資促進項目更早落地，例如，建立關鍵礦產(chǎn)基金，幫助關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略項目的融資。

3.4 澳大利亞關鍵能源礦產(chǎn)戰(zhàn)略體系

澳大利亞政府致力于加強與關鍵礦產(chǎn)部門的合作，通過實施《關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》、GeoscienceAustralia Strategy2028（澳大利亞地球科學戰(zhàn)略2028）、NationalMineralExplorationStrategy（國家礦產(chǎn)資源勘查戰(zhàn)略）、JuniorMineralsExplorationIncentive（初級礦產(chǎn)勘查激勵計劃，簡稱JMEI）（見表4）等加大對關鍵礦產(chǎn)部門和下游的投資，激勵創(chuàng)新，以降低成本、提高競爭力等方式，促進資源勘查和礦業(yè)高質量發(fā)展，使澳大利亞成為全球關鍵能源礦產(chǎn)供給的領導者。2021年，澳大利亞政府出資20×108美元設立關鍵礦產(chǎn)基金，與CEFC（清潔能源金融公司）和NAIF（北澳大利亞基礎設施基金）合作，為符合關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略目標的項目提供融資支持。在一系列戰(zhàn)略和政策的有力推動下，礦產(chǎn)資源勘查投入和鉆探工作量在2015年左右觸底后強勢反彈，年均增長4.5%。2021年，澳大利亞礦產(chǎn)勘查投資同比增長23.4%，達到24.4×108美元；鉆探工作量達到近10年的最高峰，為1 321.1×104m。勘查投資和鉆探工作量的增加，使得澳大利亞許多關鍵礦產(chǎn)的儲量不斷增長，例如鈷儲量增長7%、釩儲量增長23%、銻儲量增長24%、鎢儲量增長43%、鉑族儲量增長185%。

表4 澳大利亞部分關鍵能源礦產(chǎn)戰(zhàn)略

4 歐盟和澳大利亞確保關鍵能源礦產(chǎn)供應鏈安全的框架體系分析

關鍵能源礦產(chǎn)是風力渦輪機、電動汽車和太陽能光伏等一系列清潔能源技術的重要基礎。歐盟和澳大利亞都制定了雄心勃勃的減排目標和凈零轉型目標，通過健全機構、完善政策、加強科技創(chuàng)新、強化國際合作等方式，確保關鍵能源礦產(chǎn)供應鏈的安全，支持新的清潔能源技術，確保戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

4.1 健全組織架構，加強管理統(tǒng)籌

從所有參與關鍵礦產(chǎn)政策制定和戰(zhàn)略組織實施的機構來看，能源部門一直是解決關鍵礦產(chǎn)和材料供應鏈挑戰(zhàn)的活躍部門。澳大利亞關鍵能源礦產(chǎn)由工業(yè)、科學和資源部牽頭，CMFO（關鍵礦產(chǎn)辦公室）具體負責，由CSIRO（聯(lián)邦科學與工業(yè)研究組織）、ANSTO（核科學與技術組織）、CRC（合作研究中心）和GA（地球科學局）組建澳大利亞關鍵礦產(chǎn)研發(fā)中心，為關鍵礦產(chǎn)加工等提供技術支持。澳大利亞設立了供應鏈彈性辦公室，識別和應對供應鏈方面的挑戰(zhàn)。

歐盟組建ERMA（歐洲原材料聯(lián)盟）確保稀土等關鍵原材料的可持續(xù)供應，匯集30 個國家的250所大學和公共研究中心組建歐洲EERA（能源研究聯(lián)盟），開展風電等18 個領域的清潔能源技術研發(fā)，不斷擴大和優(yōu)化歐盟的低碳能源研究能力。歐盟也擬參照美國CMI（關鍵材料研究所）建立歐洲關鍵原材料研究所，開展相關基礎科學、材料科學、回收技術、制造技術、提取分離技術等的研究。

4.2 完善政策體系，強化戰(zhàn)略引領

歐盟、澳大利亞都針對關鍵能源礦產(chǎn)制定了較為完善的政策體系和戰(zhàn)略規(guī)劃體系，通過政策保障、頂層戰(zhàn)略和專項計劃的引領以實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標，如《歐洲原材料戰(zhàn)略》《澳大利亞國家礦產(chǎn)勘查戰(zhàn)略（2017—2022）》《關鍵礦產(chǎn)開發(fā)計劃》等涵蓋資源勘查、開采、冶煉和供應鏈安全以及技術研發(fā)等領域，注重供應多樣化，提高回收再利用水平和關鍵材料替代研發(fā)能力。但其側重點不同：歐盟因過度依賴國外的關鍵礦產(chǎn)供應，其政策和戰(zhàn)略的焦點在于通過回收再利用技術和替代品研發(fā)技術的創(chuàng)新來保障供應鏈安全；澳大利亞的政策的關注點集中在如何促進資源開采和促進投資方面，例如澳大利亞聯(lián)邦科學與工業(yè)研究組織于2021年發(fā)布《關鍵能源礦產(chǎn)路線圖》《關鍵礦產(chǎn)加速倡議》，都以使澳大利亞成為關鍵礦產(chǎn)供給大國為目標。此外，相關清單基本上每三年更新與完善一次，以確保政策目標的一致性和精準性。

4.3 重視科技創(chuàng)新，強化研發(fā)支撐

在供應鏈多元化、替代品研發(fā)、促進循環(huán)利用和回收方面，歐盟和澳大利亞不斷加強資金投入。澳大利亞投資1×108美元實施“探索未來”計劃，在整個澳大利亞北部和南澳大利亞州部分地區(qū)，開展礦產(chǎn)資源、能源資源、地下水資源的數(shù)據(jù)采集、地球物理測量、地球化學采樣、水文測繪和鉆探；為國家關鍵礦產(chǎn)研究和發(fā)展中心提供0.5×108美元，用于開發(fā)創(chuàng)新、安全、高效的礦石加工和提純技術。2021年，澳大利亞設立20×108美元的關鍵礦產(chǎn)基金，為關鍵礦產(chǎn)項目融資提供支持；NRF（國家重建基金）為風力渦輪機、光伏組件、電池儲能系統(tǒng)和氫氣電解槽的部件提供30×108美元的資金支持。

歐洲能源研究聯(lián)盟制定太陽能等18 個聯(lián)合研究計劃，涵蓋了低碳技術的所有領域，以及系統(tǒng)性和跨領域的主題，例如分別投資100×104歐元和50×104歐元用于實施歐洲電池計劃和BATTERY 2030+（電池2030+）計劃，以開發(fā)下一代超高性能、可持續(xù)和安全的電池。歐盟集合工業(yè)、公共服務、學術界和非政府組織組建EIP（原材料創(chuàng)新伙伴關系），制定了包括95 項行動的戰(zhàn)略實施計劃，促進原材料領域的創(chuàng)新，從而確保原材料的供給。

4.4 加強國際合作，建立國際戰(zhàn)略同盟

歐盟和澳大利亞都高度重視關鍵礦產(chǎn)領域的國際合作，通過戰(zhàn)略伙伴關系、政策對話、簽署諒解備忘錄等措施與英國、日本、韓國、印度等國建立雙邊、多邊的戰(zhàn)略伙伴關系。例如歐盟與加拿大、非洲國家和鄰國建立“原材料戰(zhàn)略合作伙伴關系”，確保關鍵原材料的多樣化和可持續(xù)供應。

澳大利亞與美國建立NetZeroTechnologyAcceleration Partnership（ 凈零技術加速伙伴關系）、USAustraliaPartnershiponCriticalMinerals（美澳關鍵礦產(chǎn)伙伴關系），與英國組建Joint Working Group on Critical Minerals（關鍵礦產(chǎn)聯(lián)合工作組）制定供應鏈彈性倡議，與日本簽訂Japan-AustraliaEconomic PartnershipAgreement（日澳經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定，簡稱JAEPA），與德國成立原材料工作組，與美國等9個國家建立MineralsStrategicPartnership（礦產(chǎn)安全伙伴關系）等；與印度就關鍵礦產(chǎn)達成新的諒解備忘錄，建立CriticalMineralsInvestmentPartnership（關鍵礦產(chǎn)投資伙伴關系）支持關鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)的穩(wěn)定、安全和有彈性的供應鏈。與巴西等17 個國家聯(lián)合組建“全球供應鏈聯(lián)盟”，就加強全球供應鏈開展合作。與加拿大等10 個國家簽署ERGI（能源資源治理倡議），與美國、加拿大啟動CMMI（關鍵礦產(chǎn)填圖倡議），確保關鍵礦產(chǎn)的生產(chǎn)、加工和回收，構建強大、負責任的關鍵礦產(chǎn)供應鏈。積極參與國際能源署、國際標準化組織工作，提升在關鍵礦產(chǎn)方面的影響力。

5 保障中國關鍵能源礦產(chǎn)供應安全的建議

當前，圍繞關鍵礦產(chǎn)特別是關鍵能源礦產(chǎn)供應鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的競爭日趨激烈，隨著全球加速向清潔能源轉型，圍繞關鍵能源礦產(chǎn)的地緣政治博弈將不斷加劇。中國正處于全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的進程中，面對資源需求大、對外依存度高、供應來源過于集中、地緣政治風險上升、大國博弈加劇等問題，能否保障產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈穩(wěn)定安全，持續(xù)、穩(wěn)定、及時、經(jīng)濟地獲取所需的礦產(chǎn)資源特別是關鍵能源礦產(chǎn)，關乎中國經(jīng)濟社會的高質量發(fā)展。

5.1 牢固樹立總體國家安全觀，不斷完善關鍵能源礦產(chǎn)政策體系

堅持系統(tǒng)觀念，嚴守資源安全底線，促進綠色低碳發(fā)展，整體梳理關鍵能源礦產(chǎn)勘查、開采、冶煉等礦業(yè)政策、稅收扶持政策、金融政策，繪制和監(jiān)測關鍵能源礦產(chǎn)供應鏈，增強國內(nèi)資源特別是關鍵能源礦產(chǎn)的生產(chǎn)保障能力。進一步完善礦業(yè)權出讓收益分配和要素保障政策，激發(fā)市場活力，構建關鍵能源礦產(chǎn)風險勘查資本市場，引導鼓勵各類投資主體進入礦產(chǎn)勘查開采領域。推進關鍵能源礦產(chǎn)用地改革，對關鍵能源礦產(chǎn)用地給予支持。借鑒澳大利亞《初級礦產(chǎn)勘查激勵計劃》、歐盟《城市礦山計劃》《關鍵原材料行動計劃》等，設立關鍵礦產(chǎn)基金，為關鍵能源礦產(chǎn)項目提供融資支持，保障初級產(chǎn)品供給。

5.2 推進關鍵能源礦產(chǎn)勘查與儲備，增強自給保障能力

保持足夠的關鍵礦產(chǎn)和原材料儲備對于應對供應臨時中斷或混亂至關重要。圍繞國家經(jīng)濟安全、國防安全和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，借鑒澳大利亞《新未來勘探計劃》《探索未來計劃》，聚焦鋰、鈷、鎳等關鍵能源礦產(chǎn)，加快實施新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動，進一步開展基礎性地質調(diào)查，力爭實現(xiàn)短缺礦種有突破、優(yōu)勢礦種有儲備，以更好應對供應風險［24］。健全關鍵能源礦產(chǎn)形勢分析和監(jiān)測預警機制，構建貫穿關鍵能源礦產(chǎn)全生命周期、覆蓋全球和全產(chǎn)業(yè)鏈的基礎數(shù)據(jù)庫。根據(jù)供求變化、生產(chǎn)集中度和優(yōu)先事項，發(fā)揮政府、企業(yè)和社會參與的積極性，探索建立完善戰(zhàn)略礦產(chǎn)產(chǎn)能儲備和礦產(chǎn)地儲備保障體系。

5.3 重視科技創(chuàng)新和技術研發(fā)，加強城市礦產(chǎn)資源的循環(huán)利用

堅持將創(chuàng)新作為保障供應鏈安全的重要抓手，借鑒歐盟和澳大利亞創(chuàng)新機制，加強稀土永磁、高純稀有金屬材料、高溫合金等高端新材料的技術研發(fā)［25］。重視關鍵礦產(chǎn)二次來源和非常規(guī)來源，建立并完善城市礦產(chǎn)資源的回收利用體系，積極研發(fā)、推廣回收利用技術和裝備，形成一批關鍵礦產(chǎn)節(jié)約集約綜合利用適用技術，從源頭減少原生礦產(chǎn)資源的需求，緩解資源瓶頸約束。通過技術創(chuàng)新，加大礦山深部邊部找礦力度，促進關鍵能源礦產(chǎn)的有效回收，不斷推動資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展。破解關鍵能源礦產(chǎn)高效提取利用難題，以鋰為例，全球近60%鋰資源以鹽湖鹵水形式存在，若實現(xiàn)鹽湖鹵水高效提鋰關鍵技術的突破，有望改變?nèi)蜾囐Y源供應格局［26］。

5.4 加強國際合作，構建多元保障新格局

在有效防范對外投資風險的前提下，通過經(jīng)濟互助、文化交流、科技協(xié)作、戰(zhàn)略聯(lián)盟，以及與資源產(chǎn)出國和原材料生產(chǎn)國共享技術和信息、合作培養(yǎng)人才等方式加強同有關國家的雙邊、多邊國際合作，科學布局海外市場，用好國內(nèi)國外兩種資源［27］，構建穩(wěn)定的、可持續(xù)的供應鏈。以鋰、鈷和鎳為例，中國對外依存度分別超過70%、97%和85%，存在較大的潛在競爭和被“卡脖子”風險，必須通過加強國際合作等方式，積極構建多元化供給渠道。統(tǒng)籌緊缺和優(yōu)勢關鍵能源礦產(chǎn)，在全球供應鏈中充分發(fā)揮稀土、鎵、鍺、銦、鎢、銻、螢石、石墨優(yōu)勢礦產(chǎn)的作用，增強中國在關鍵能源礦產(chǎn)領域的話語權［28-29］。積極參與關鍵能源礦產(chǎn)勘查，開發(fā)相關國際標準的研制，增強中國在關鍵能源礦產(chǎn)的國際貿(mào)易、定價、產(chǎn)業(yè)標準等方面的主導權。