新時代高職教育中外合作辦學協同治理的動因、機理及路徑

王娟 雷蕾

摘 要：新時代背景下，提質增效是高職院校中外合作辦學的重要目標。由于需要跨國境、跨層級、跨部門、跨領域協調，高職院校中外合作辦學項目運行面臨三重困境：項目驅動下一元主體管理的失靈、開放辦學中多元主體的失位和利益博弈中辦學目標的失準。因此提出，運用協同治理理論，基于SFIC模型構建符合高職院校中外合作辦學特點的治理模型，通過多元主體良性互動、領導力量“雙引擎”帶動、政策體系跨界驅動、協同環(huán)節(jié)緊密聯動、評價監(jiān)督反饋制動，可優(yōu)化協同治理效果，提升中外合作辦學實效。

關鍵詞：高職院校；中外合作辦學項目；協同治理；SFIC模型

基金項目：2017年云南省教育廳科學研究基金項目課題“云南省高等職業(yè)院校中外合作辦學模式與運行機制研究”（項目編號：2017ZZX192）

作者簡介：王娟，女，曲靖醫(yī)學高等專科學校公共衛(wèi)生與健康管理學院副教授，北京師范大學2020級博士研究生，主要研究方向為職業(yè)教育、教育管理；雷蕾，女，曲靖醫(yī)學高等專科學校公共衛(wèi)生與健康管理學院講師，云南師范大學2020級博士研究生，主要研究方向為學生教育與發(fā)展。

中圖分類號：G715文獻標識碼：A文章編號：1674-7747（2023）02-0065-07

中外合作辦學是我國教育事業(yè)的組成部分，是教育國際化的重要形式。自20世紀80年代江蘇省高職院校開展中外合作辦學項目以來，高職院校中外合作辦學發(fā)展迅速，走上規(guī)?；l(fā)展的快車道。截至2021年底，全國高職高專院校開辦中外合作辦學機構和項目1 016個，成為高等教育國際化的重要力量。進入新時代，高質量發(fā)展理念已成為教育發(fā)展的共識，隨著國家與社會對高職院校治理效能關注的提升，中外合作辦學的提質增效也成為重要議題。在實際運行過程中，高職院校中外合作辦學項目因需要跨國境、跨層級、跨部門、跨領域進行協調而面臨諸多困境。解決中外合作辦學所存在問題的關鍵是實現高效能治理[1]，然而如何適應新發(fā)展理念，以高效能治理支撐高質量發(fā)展，助力中外合作辦學主動融入新發(fā)展格局，是目前亟待解決的問題。

目前關于高職院校（或?？茖哟危┲型夂献鬓k學的研究較為豐富，從起初對概念、意義的描述闡釋等宏觀研究進一步縱深，形成了大量與實踐密切結合的“問題——對策”類中觀和微觀研究。這些研究對改進項目育人效果作出了有益探索，但所提出的問題和解決對策與高職院校的跨界特點結合不夠緊密，要么沒有闡釋多元辦學主體在項目中的角色和相互關系，而使對策顯得片面和碎片化；要么沒有揭示多元主體之間的協同機制和項目內外部互動關系而使對策顯得僵化割裂。

針對高職院校的治理，有學者聚焦于辦學主體，研究多元治理主體的失位與歸正[2]；有學者構建產教融合質量協同治理體系，探析校企合作協同治理的生成邏輯和實現路徑[3]；也有學者探索政府、高職院校、企業(yè)、社會組織圍繞市場需求構建的三維共治模型[4]；等等。這些研究對院校治理體系的分析較為清晰，但隨著職業(yè)教育國際化不斷推進，聚焦于更為微觀具體的教育辦學項目，探討多元主體之間相互關系如何變化，基于辦學目標如何對項目進行高效治理的相關研究還較為缺乏。

中外合作辦學項目運行要素大多與所在院校的改革發(fā)展各種因素深度耦合，運行過程以“多重跨度”為特征，而推動項目實現“提質增效、服務大局、增強能力”[5]目標，需要充分協調各治理主體和治理要素，實現全面協同，優(yōu)化治理效果。因此，本研究基于協同治理理論視角，結合高職院校中外合作辦學特點，探索打開中外合作辦學項目運行“黑箱”，構建協同治理框架并優(yōu)化項目治理效能，以期為中外合作辦學實踐提供參考借鑒。

一、協同治理的動因：高職院校中外合作辦學困境

作為內嵌于高職院校中的辦學項目，中外合作辦學項目的多層級、多領域、多部門跨越特點尤為突出，涉及多種要素的耦合、多重關系的聯結和多樣主體的合作，其運行具有系統(tǒng)性和復雜性特點。因此，如果缺乏協同理念，項目容易陷入三重困境。

（一）項目驅動下一元主體管理的失靈

項目制作為一種治理模式，已經從國家治理領域滲入到高等職業(yè)教育治理領域。中外合作辦學項目具有教育項目制的特點：以項目為載體，在一定的項目期限內，借助國家政策激勵手段，集中資源優(yōu)勢進行組織動員，形成發(fā)展合力和競爭擇優(yōu)效應，達成預期目標。一個項目從生成、申請到運行再到之后的評估調整，整個過程處于動態(tài)生成中，形成了社會整體性的聯動機制[6]。在項目的驅動下，單靠某一所院校、某一個管理層級或者某一個部門來配置資源或組織動員都是不可能的，這既與高職院校的跨界屬性相悖，也與新時代教育治理特點不符合。隨著政府職能的轉變和教育治理模式的深刻變革，傳統(tǒng)的一元管理模式在處理復雜問題、協調復雜關系時會顯得力不從心，所進行的管理活動也會因分散和“碎片化”，而使各要素功能無法充分整合和發(fā)揮、效果大打折扣，導致目標無法順利達成。

（二）開放辦學中多元主體的失位

高職院校中外合作辦學項目是由中方高職院校與外國教育機構在中國境內合作舉辦的、以項目為載體，以中國公民為主要招生對象的教育教學活動[7]。項目治理主體有中外雙方院校、政府主管部門、企業(yè)行業(yè)和社會組織等，外方企業(yè)行業(yè)雖不直接參與項目，但會通過國外行業(yè)標準的制定對中外合作辦學項目產生影響。各方在項目治理中發(fā)揮的角色和職責各有不同，參與到開放辦學中就意味著各治理主體原有的組織邊界和層級被打破，各主體之間的權力與職責會出現灰色地帶。如果各主體間新的關系沒有及時得到整合與重塑，就會出現權責不清、關系不順等問題，無論是越俎代庖還是各自為政，都是治理主體失位的體現，會造成協調成本增加，項目運行不暢，育人質量下降。

（三）利益博弈中辦學目標的失準

由于中外合作辦學項目的利益相關者——政府、中外雙方院校、行業(yè)企業(yè)和社會組織分別處于不同體系之中，其組織屬性、利益訴求和價值取向各不相同，因而各方難以在所有維度上都保持目標一致[8]。一些高職院校過多關注辦學的“名”與“利”，開展中外合作辦學具有投機性、功利性，將其看作是“裝點門面”或是“創(chuàng)收”途徑[9]，重申報、輕辦學，背離了育人初心。企業(yè)的主要目標是追逐經濟利益，在沒有政策規(guī)制或激勵的情況下，企業(yè)很難對合作育人保持持續(xù)的熱情。政府部門除了重視教育公平和教育需求供給等公共利益外，也會考慮自身的利益和政績。而包括新聞媒體、學生家庭和其他社會組織在內的社會公眾則更容易將教育視為一種消費，關注中外合作辦學項目背后的產出與投入是否匹配，招生宣傳的承諾能否兌現。由于不同治理主體利益訴求各不相同，如果缺乏良好的溝通協調機制，就難以形成合力、精準發(fā)力，會導致辦學過程在各方利益和力量的拉扯下偏離原來的政策目標，影響辦學成效。

以上三重困境，看似是中外合作辦學項目遇到的難題，實則是高職院校治理體系問題在教育項目中的集中體現。要解決這些問題，需要以協同理念作為指導，聚焦多元主體關系的協調，構建符合中外合作辦學項目特點的治理模型，動態(tài)化、系統(tǒng)化整合各方優(yōu)勢，提升治理效果。

二、協同治理的模型構建：高職院校中外合作辦學項目治理機制

協同治理理論是將社會科學中的治理理論與自然科學中的協同論相結合而形成的一種治理理論。協同治理（Collaborative Governance）概念由美國哈佛大學多納休（Donahue John）教授在2004年發(fā)表的文章“On Collaborative Governance”（《論協同治理》）中首次提到。這一理論最初產生于公共管理領域，從西方引入到國內后，主要用于公共危機、公共服務、政府轉型、區(qū)域合作、生態(tài)環(huán)境等選題的研究。協同治理理論倡導多元治理主體的相互協調和合作治理，在教育領域治理中具有很強的適切性。基于對治理主體與治理目標兩個維度的理解，克里斯·安塞爾（Chris Ansell）和艾莉森·加什（Alison Gash）通過對137個不同國家、不同政策領域的案例進行“連續(xù)近似分析”，構建了由起始條件（Starting Conditions）、催化領導（Facilitative Leadership）、制度設計（Institutional Design）和協同過程（Collaborative Process）四個部分組成的SFIC協同治理模型，具有廣泛的適用性[10]。

基于這一模型，本研究將高職院校中外合作辦學項目運行的各要素引入，經過修正構建出中外合作辦學項目從協同發(fā)生、協同過程到協同結果產出的治理模型（如圖1所示），以幫助我們識別影響項目治理的各種因素，理解協同治理的運作過程。

（一）協同治理的影響因素

在協同治理模型中，起始條件、催化領導和制度設計是協作過程的情境或影響要素，在治理過程中發(fā)揮不同作用。

1.起始條件：協同發(fā)生的初始誘因。SFIC模型中的起始條件是協同的前提，包括參與者權力、資源和信息的不均衡，各方合作或沖突歷史，以及協同的動機與限制。在中外合作辦學項目中，中外合作院校、政府、企業(yè)行業(yè)和社會公眾在治理中的角色各不相同，因而相互間權力不對等、信息不對稱、占有資源也不均衡，需要進行互補與制衡。在既往辦學活動中，各利益相關者之間發(fā)生過的沖突或合作史也會成為其互信水平的影響因素。此外，各利益相關者會因不同的動機和利益訴求而決定是否參與治理，這些因素就成為了協同治理的激勵或阻礙。這三個因素決定了協同治理的初始水平，并在后續(xù)協同中成為資源或者壓力。

2.催化領導：有序治理的組織保障。催化領導作為一種領導策略，是協同治理的關鍵因素。中外合作辦學作為我國高等教育事業(yè)的重要組成部分，一方面必須堅持和加強黨的全面領導，確保中外合作辦學項目的政治方向和政治立場：另一方面需要成立專門的組織領導機構，發(fā)揮統(tǒng)籌各方的作用，根據協同運行的具體情況進行決策、調解和干預。黨的全面領導與行政的項目領導“虛”“實”結合，通過統(tǒng)一思想、整合資源和組織動員等方式，發(fā)揮維護規(guī)則、建立信任、促進對話的作用，促使具備協同動機的各個主體各司其職、各盡其力。

3.制度設計：雙重維度的合法性支持。制度設計為多元主體的參與、規(guī)則的明確及程序的合法性提供保障。高職院校中外合作辦學項目的制度設計包括縱向層級與橫向領域兩個維度。從縱向維度看，國家、各省到學校的中外合作辦學政策與規(guī)范能夠在各層級上為治理主體及其活動提供依據；從橫向維度看，高等教育、職業(yè)教育和中外合作辦學不同領域的政策制度硬性規(guī)制與習俗、文化、倫理等非正式制度的軟性約束相結合，為多主體參與協同治理提供合法性保障和支持。

（二）協同治理的運行過程

協同過程是模型的核心，這一過程基于起始條件，從對話、建立信任、投入、達成共識再到產出階段性成果，在五個因素作用下形成能不斷迭代的閉合式循環(huán)。在中外合作辦學過程中，各治理主體基于不同的動機和利益考量，首先需要通過面對面的洽談溝通化解成見、清除障礙、建立信任。其次通過合作辦學協議的簽訂明確各方關系、投入程度、控制方式和利益分配等，并對共同目標、問題處理和價值追求達成共識。最后，協同中所取得的育人成效、構建的戰(zhàn)略規(guī)劃、探索的有效機制共同構成階段性成果并反饋到協同過程中，能夠調節(jié)各主體之間的相互關系，生成新的協同情境，再次引發(fā)溝通對話，而進入新一輪的循環(huán)周期。通過這一往復循環(huán)的強化和改進過程，協同治理的成效得以逐步呈現。

（三）協同治理的成效保障

為了保證協同過程不偏離治理目標，需要建立評估反饋和監(jiān)督問責工作機制。建立評估體系是用于對協同過程及效果進行測量和評價，將結果向中外合作辦學項目的治理主體進行反饋，以便分析原因、持續(xù)改進。同時，開展監(jiān)督問責并形成長效機制，明確各主體的權力與職責，能避免違法、違規(guī)和失范行為發(fā)生，鞏固治理成果。

三、高職院校中外合作辦學項目協同治理的優(yōu)化路徑

對高職院校中外合作辦學項目進行協同治理，就是要讓各治理主體在辦學活動中統(tǒng)一共識，更加高效地解決辦學活動中產生的問題，達成職業(yè)教育目的和人才培養(yǎng)目標。高職院校中外合作辦學項目協同治理是一個系統(tǒng)的、動態(tài)的過程，當協同治理模型中的各組成部分發(fā)揮正向促進功能時，治理成效才能凸顯。

（一）以目標共識促進多元主體良性互動，優(yōu)化起始條件

處理好治理主體各方之間的關系，能夠為協同治理提供良好的基礎。政府、院校、企業(yè)行業(yè)和社會公眾各方雖然各自的組織屬性、利益訴求不同，但基于中外合作辦學項目有一點是具備對等交換條件和收益維度的，那便是育人目標的同一性。因此，各方應基于這一共同目標，尋求相互之間利益與關系的平衡。政府和教育主管部門應積極轉變職能，在辦學權力上不越位，授予辦學院校更多的自主權和靈活性，把更多精力放在資金、政策等服務保障和環(huán)境營造上，為院校、企業(yè)雙主體育人提供支持保障和激勵機制，積極回應社會需求，樹立社會公信力。行業(yè)企業(yè)要主動對接國際標準，從人力資源的規(guī)劃、開發(fā)與培育角度理解校企合作的意義，在人才培養(yǎng)中主動作為，深化與院校的全方位、全過程合作。社會公眾可以對學校人才培養(yǎng)發(fā)揮支持、監(jiān)督和評價的作用，而學校要主動構建社會參與機制，鼓勵社會參與到中外合作辦學項目的治理中，滿足社會公眾對高職教育的多元需求。

（二）以組織設計實現“雙引擎”帶動，強化領導力量

高職院校中外合作辦學項目須符合中國教育事業(yè)發(fā)展需要，符合黨的教育方針，培養(yǎng)“掌握新技術、具備高技能的高素質技術技能人才”[11]。在項目治理過程中，要將黨的全面領導與項目的專門領導相結合，引領項目沿正確方向高效發(fā)展。首先，堅持和加強黨的全面領導，確保中外合作辦學項目的政治方向和辦學方向不偏離。高職院校要構建由學校黨委、二級學院黨組織、基層黨支部共建共管、各司其職的引領體系，教師黨員需履行思想教育和培養(yǎng)考察職責，學生黨員應發(fā)揮示范帶頭作用。在政府、企業(yè)等不同性質的組織中，要發(fā)揮黨組織“縱到底、橫到邊、全覆蓋”的優(yōu)勢，以共同的政治信仰凝聚共識，維護中外合作辦學的教育主權和意識形態(tài)安全。其次，健全項目領導機構，發(fā)揮科學決策、統(tǒng)籌協調的作用。要將企業(yè)人員納入辦學項目工作領導小組，協調統(tǒng)籌政府、學校、企業(yè)行業(yè)和社會公眾之間的關系，在領導小組內部構建各方平等對話交流的機制，明晰各方的權責，對出現的問題進行及時干預。這樣，兩種領導力量同向發(fā)力又各有側重，能確保協同機制的平穩(wěn)有序。

（三）以共建政策體系助推跨界治理，筑牢制度保障

目前，中外合作辦學政策法規(guī)體系主要用于規(guī)范本科及以上層次的中外合作辦學，而對?？茖哟沃型夂献鬓k學項目的關照不足。高職教育“理實一體”的教學特點對教學設計和實踐學時的要求與本科教育不相同，而現有的中外合作辦學政策法規(guī)中對此卻沒有明確的規(guī)定，需要進行補充完善。在“產教融合、校企合作”的育人模式所需引進的國外資源中，除了優(yōu)質的教育教學資源外，國外企業(yè)行業(yè)的先進標準也需受到關注并引進。要解決這些問題需要搭建更加完備的中外合作辦學項目治理政策體系。首先，在宏觀層面上，可在中外合作辦學制度框架內，圍繞《中華人民共和國職業(yè)教育法》相關要求制定專門針對職業(yè)教育中外合作辦學特點的政策法規(guī)，構建一套符合現代職業(yè)教育體系、明確職業(yè)教育中外合作辦學標準和要求的制度體系。同時，要對現有校企合作、區(qū)域發(fā)展、教育收費、教育評價等相關法規(guī)進行補充完善，在其中增加與中外合作辦學項目相關的條款。只有多領域政策相互呼應、并行不悖，共同形成對辦學項目的規(guī)范與支持，才能為多元辦學主體的協同提供合法性依據。其次，在微觀層面上，地方政府和各高職院校要結合區(qū)域經濟特點和服務面向，對中外合作辦學的外方機構、專業(yè)布局等進行規(guī)劃統(tǒng)籌，制定出臺地方性政策法規(guī)，創(chuàng)設微觀制度環(huán)境，為辦學項目的扎實落地和有序開展提供保障。

（四）以信息技術助推各環(huán)節(jié)緊密聯動，暢通協同過程

現代化信息技術的運用能為協同過程中各環(huán)節(jié)的順暢聯結和高效運行提供支持。在協同治理中應充分運用現代信息技術手段建立“一個平臺”，改進“三個機制”，以推進協同過程高效運轉，提升協同效應。一是建立信息資源共享平臺?，F代信息技術的發(fā)展，尤其是在線教學技術和即時通訊技術的進步，不僅可以實現中外合作辦學項目各主體跨境、跨區(qū)域的無障礙交流，也能實現辦學項目數據的集成。搭建一個多主體參與的信息資源共享平臺，連通不同主體的“信息孤島”，不僅能增強溝通效率，更能整合數據和信息資源，釋放其在治理決策中的使用價值。二是健全溝通機制。在治理主體內部，各主體之間可以通過線上線下會議、論壇等形式定期或不定期進行溝通交流，對辦學經驗成果進行總結，對存在的問題及時探討解決，形成常態(tài)化機制。三是完善共享共擔合作機制。由于中外合作辦學的過程中既要滿足中方院校育人的公益性訴求，又要顧及外方拓展經費來源的需求和企業(yè)的營利取向[12]，因此有必要建立合理的利益分配制度和成果共享機制。各主體需要通過信息化的全過程質量監(jiān)控系統(tǒng)對育人質量進行動態(tài)化數據監(jiān)測與評估，對育人過程中出現的問題和風險進行共同研判，明晰責任、合作解決。四是建立風險防范化解機制。中外合作辦學領導機構和院校管理隊伍要對辦學過程中的風險防控點進行預測，對項目招生、經費使用、意識形態(tài)、社會輿情等方面的風險點實行常態(tài)化監(jiān)控、數據預警和定期報告制度，降低風險發(fā)生幾率。要制定危機事件處理預案，分析各治理主體在危機協同治理中的資源優(yōu)勢，發(fā)揮各自功能減弱或消解危機。

（五）以全面多元評價進行反饋制動，嚴格監(jiān)督問責

現行《高職高專中外合作辦學評估方案（試行）》對高職院校中外合作辦學采取自評、專家評估和社會監(jiān)督的方式，在辦學宗旨、辦學依據、組織與管理、教育教學、資產財務、質量保障和學生發(fā)展7個方面對其進行評價。這有助于高職院校育人質量的提升，但在評估主體的多元參與、評估方式的多樣化和評估結果的運用方面仍存在改進空間。要發(fā)揮好評估在辦學中的“指揮棒”作用，一是應注重對評估主體的篩選，將政府、企業(yè)行業(yè)、社會公眾、外方院校等利益相關者納入評估主體范圍，委托優(yōu)質的第三方評估機構組成專家團，對辦學效果和項目治理效能進行診斷評價。二是應注重辦學全過程的評價，從國外合作方的準入、辦學項目運行到辦學結果都要明確標準，定期進行評價，形成動態(tài)化、過程性的評價結果，將過程性評價與形成性評價相結合，全面考察辦學效果。三是應注重評價結果的運用，通過定期評價，及時對所發(fā)現的問題進行反饋并采取整改措施。要嚴格執(zhí)行退出機制，對評價不合格的項目應勒令其退出，并對負有責任的治理主體進行追責，以提高院校中外合作辦學項目的整體質量。

參考文獻：

[1]林金輝.完善中外合作辦學高效能治理的各項制度[N]. 中國教育報，2021-04-29（10）.

[2]桑雷.分散治理到協同治理：高職教育多元主體的失位與歸正[J].現代教育管理，2017（9）：86-90.

[3]郭廣軍，趙雄輝.高職教育產教融合質量協同治理體系的基本框架與關鍵路徑[J].教育與職業(yè)，2020（17）：12-19.

[4]李子云，童寒川.協同治理視域下的高職教育三維共治研究[J].中國高校科技，2021（9）：35-40.

[5]林金輝.新時代中外合作辦學的新特點、新問題、新趨勢[J].中國高教研究，2017（12）：35-37，55.

[6]王雅靜.教育項目制：高職教育的項目治理邏輯[J].現代教育管理，2020（2）：123-128.

[7]新華社.中華人民共和國中外合作辦學條例[N].中國教育報，2003-03-24（2）.

[8]周晶，王斯迪.職業(yè)教育產教融合效能評價：概念基礎、價值遵循與指標選擇[J].現代教育管理，2021（10）：106-112.

[9]林金輝.中外合作辦學的政策目標及其實現條件[J].教育研究，2018，39（10）：70-75.

[10] ANSELL C，GASH A. Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory，2008（18）：543-571.

[11]教育部，國家發(fā)展改革委，財政部，人力資源社會保障部，農業(yè)部，國務院扶貧辦.教育部等六部門關于印發(fā)《現代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》的通知[Z]. 教發(fā)〔2014〕6號，2014-06-16.

[12]楊既福.新時代中外合作辦學公益性與營利性衡平進路[J].人民論壇·學術前沿，2019（24）：106-109.

[責任編輯? ? 曹? ?穩(wěn)]

The Motivation， Mechanism and Path of Collaborative Governance of Chinese-foreign Cooperative Program in Higher Vocational

Colleges in the New Era

WANG Juan， LEI Lei

Abstract： In the new era， improving the quality and efficiency is an important goal of Chinese-foreign cooperation in higher vocational colleges. Due to the need for cross-border， cross-level， cross-departmental and cross-field coordination， the operation of Chinese-foreign cooperation program in running schools in higher vocational colleges faces three difficulties： the failure of centralized management， dislocation of multiple subjects in open education and inaccuracy of the school-running objectives in the interest game. Using collaborative governance theory， based on SFIC model in line with the characteristics of Chinese-foreign cooperation in higher vocational colleges， by improving the benign interaction of multiple subjects， two kinds of leading force， cross-border policy system， close linkage of cooperating process and evaluation supervision feedback， the effect of collaborative governance will be optimized， and the effectiveness of Chinese-foreign cooperation in running schools will be improved.

Key words： higher vocational colleges; Chinese-foreign cooperation program; collaborative governance; SFIC model