抗日戰(zhàn)爭時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)城市治理的實(shí)踐探索

陜甘寧邊區(qū)作為中國共產(chǎn)黨在西北建立與發(fā)展起來的革命根據(jù)地，是在特定歷史條件下形成的特殊區(qū)域?；诔鞘薪ㄔO(shè)與治理的視角，對(duì)當(dāng)時(shí)的城市體系規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行解讀，構(gòu)建陜甘寧邊區(qū)鞏固了抗日戰(zhàn)爭時(shí)期的根據(jù)地基礎(chǔ)，對(duì)城市發(fā)展的后續(xù)工作也發(fā)揮了引導(dǎo)作用。在唯物史觀的視域下，陜甘寧邊區(qū)城市的特色發(fā)展模式可通過當(dāng)前其他同類或同質(zhì)城市得以延續(xù)，這不僅是對(duì)歷史的有力回應(yīng)，也是對(duì)未來的戰(zhàn)略號(hào)召。

2021年3月11日，第十三屆全國人大四次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二零三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，強(qiáng)調(diào)城際間的協(xié)同發(fā)展。2021年7月22日，甘肅省委、省政府印發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的實(shí)施意見》提到，到2035年，陜甘寧革命老區(qū)與全國同步基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。陜甘寧老區(qū)自建國后逐步退出了歷史舞臺(tái)，而今重新提上規(guī)劃日程，需要立足于其社會(huì)變遷與城市發(fā)展的歷史背景。

1935年10月，紅軍長征到達(dá)陜北，建立了中華蘇維埃人民共和國中央政府西北辦事處。日本全面侵華戰(zhàn)爭開始后，中共中央在與國民黨建立統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本原則下，發(fā)展敵后游擊戰(zhàn)爭，創(chuàng)建抗日根據(jù)地，著手加強(qiáng)城市建設(shè)工作。1937年9月6日，共產(chǎn)黨將陜甘寧根據(jù)地命名為陜甘寧邊區(qū)，并成立邊區(qū)政府。1940年9月18日，中共中央發(fā)出《關(guān)于開展敵后城市工作的通知》，要求加強(qiáng)敵后城市工作。這一時(shí)期除了軍事作戰(zhàn)之外， 共產(chǎn)黨在邊區(qū)推行了一系列政策方針，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面進(jìn)行了積極的嘗試。

基于戰(zhàn)時(shí)背景與地域環(huán)境，陜甘寧邊區(qū)成為八路軍、新四軍與其他抗日武裝部隊(duì)的指揮中樞，形成了獨(dú)具特色的區(qū)域發(fā)展模式。一方面，學(xué)者致力于研究邊區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，囊括工、農(nóng)等專題，著重探究當(dāng)時(shí)的工業(yè)體系與農(nóng)業(yè)面貌。另一方面，學(xué)者多立足于“社會(huì)現(xiàn)代化”的角度，以社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行考察，但依舊未跳出“單一領(lǐng)域研究”的局限，缺乏思想理論、政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)變遷的綜合分析。因此，當(dāng)前研究多集中于陜甘寧邊區(qū)的革命史、政權(quán)建設(shè)史與經(jīng)濟(jì)發(fā)展史等，對(duì)城市建設(shè)與治理方面的論述較少。而綜合分析邊區(qū)市制與城市治理模式，對(duì)于厘清中國共產(chǎn)黨在抗日革命根據(jù)地中的實(shí)踐探索至關(guān)重要。本文通過探究陜甘寧邊區(qū)城市的特色發(fā)展模式，以分析當(dāng)時(shí)助力邊區(qū)城市建設(shè)的其他保障措施，旨在實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時(shí)背景與戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)的邏輯兼容和價(jià)值兼容，形成對(duì)當(dāng)下其他同類或同質(zhì)城市的發(fā)展啟示。

實(shí)踐探索：陜甘寧邊區(qū)城市的特色發(fā)展模式

1、城市等級(jí)體系：“市建制”的肇始與變遷

城市體系是一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)一系列規(guī)模不等、相互聯(lián)系、相互制約的城鎮(zhèn)通過有序組織形成的有機(jī)整體，陜甘寧邊區(qū)的城市等級(jí)體系可通過“市建制”來體現(xiàn)。1927年，國共合作破裂，國民黨對(duì)共產(chǎn)黨發(fā)動(dòng)了五次大圍剿，紅軍在抵御第五次圍剿失敗后開始長征，于1935年到達(dá)陜北，邊區(qū)的“市建制”進(jìn)程也拉開了帷幕。陜甘寧蘇維埃政府成立的第一個(gè)市是瓦窯堡市，后期還成立了包括志丹市、臨鎮(zhèn)市等在內(nèi)的軍事重鎮(zhèn)。伴隨戰(zhàn)爭持續(xù)進(jìn)行，邊區(qū)政府根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，不斷對(duì)邊區(qū)的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)環(huán)境。從1940年起，國民黨頑固派對(duì)陜甘寧邊區(qū)采取嚴(yán)密包圍的政策，強(qiáng)加軍事、政治、經(jīng)濟(jì)文教、宣傳等封鎖，鑒于此，中共中央開始加強(qiáng)敵后城市工作，邊區(qū)建市逐漸蓬勃發(fā)展起來。依據(jù)《陜甘寧邊區(qū)縣政府組織暫行條例》等規(guī)定以及前期“市建制”的基礎(chǔ)，將城市等級(jí)體系劃分為縣市、區(qū)市與鄉(xiāng)市三級(jí)，采取了“切塊設(shè)市、城鄉(xiāng)分治”的模式。

2、城市空間結(jié)構(gòu)：城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的有效銜接

邊區(qū)形成了以延安市為中心，以綏德市、慶陽市與定邊市為次中心，以若干區(qū)市和鄉(xiāng)市連接幾個(gè)主次中心為一體的呈“Z”字形的城市空間結(jié)構(gòu)，主要包括兩方面的發(fā)展策略。第一，立足基層建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村集市。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，延安市有集市43個(gè)，綏德市有集市22個(gè)。在邊區(qū)政府的鼓勵(lì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求下，農(nóng)村集市的發(fā)展如火如荼。同時(shí)，一定程度上集市也能夠發(fā)展成為鄉(xiāng)級(jí)市，如真武洞市、西華池市等。第二，結(jié)合城鄉(xiāng)布局，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)空間。邊區(qū)的工業(yè)布局既順應(yīng)城鄉(xiāng)布局又突出戰(zhàn)時(shí)特征，圍繞延安周圍形成了最密集的工業(yè)區(qū)，同時(shí)在定邊、慶陽和綏德三個(gè)次中心城市周邊布局了相對(duì)聚集的工業(yè)。這種布局模式充分適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的環(huán)境需要，比如兵工廠和一些化工廠的選址既要考慮隱秘性，又要靠近城市，因此一般設(shè)立于城市周邊的山區(qū)溝谷地帶。另外，商業(yè)布局與城市體系密切結(jié)合，部分地區(qū)則是由于商業(yè)發(fā)展而逐漸演變?yōu)槌鞘?。農(nóng)業(yè)布局雖然與自然環(huán)境的相關(guān)性較強(qiáng)，但也依托于城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，選擇在一些交通要塞、人口密集處引進(jìn)作物。

多措并舉：戰(zhàn)時(shí)陜甘寧邊區(qū)城市建設(shè)的重要保障

1、內(nèi)外驅(qū)動(dòng)：軍事斗爭與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有機(jī)聯(lián)系

邊區(qū)政府成立之初，政治環(huán)境尚不穩(wěn)定，東有日軍進(jìn)犯，南、西、北三面有國民黨頑固派侵?jǐn)_，邊區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)人民武裝積極開展統(tǒng)戰(zhàn)工作，為邊區(qū)創(chuàng)造了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的和平環(huán)境。進(jìn)行軍事斗爭的同時(shí)，邊區(qū)實(shí)行“力爭外援、休養(yǎng)民力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的政策，促進(jìn)了農(nóng)、牧、工、商等行業(yè)的迅速發(fā)展。1937年到1943年期間，邊區(qū)政府實(shí)施了“合理負(fù)擔(dān)”“土地回贖”“減租減息”等措施，并于1942年推行“大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)”，實(shí)行以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、工業(yè)、手工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和商業(yè)全面發(fā)展的方針。通過軍事斗爭最優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，輔以經(jīng)濟(jì)方面的作為，不僅改變了邊區(qū)的階級(jí)關(guān)系與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)提高了城市化水平與群眾的生活質(zhì)量。

2、政治建設(shè)：法制與制度相結(jié)合形成管理體制

一是選舉制度的保障。參政權(quán)作為人民的根本權(quán)利，具體表現(xiàn)為選舉權(quán)、被選舉權(quán)以及擔(dān)任公職、管理國家和社會(huì)事業(yè)等權(quán)利。1939年1月，《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》規(guī)定：“凡居住邊區(qū)境內(nèi)之人民年滿十八歲者，無階級(jí)、職業(yè)、男女、宗教、民族、財(cái)產(chǎn)與文化程度之區(qū)別，經(jīng)選舉委員會(huì)登記，均有選舉權(quán)與被選舉權(quán)?！倍钦?quán)制度的保障。邊區(qū)政權(quán)由參議會(huì)、政府和法院三部分組成?！蛾兏蕦庍厖^(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》規(guī)定：“各級(jí)參議會(huì)之決議案，咨送同級(jí)政府執(zhí)行，如政府委員會(huì)認(rèn)為決議案不當(dāng)時(shí)，應(yīng)即詳具理由，送回原參議會(huì)復(fù)議?！币虼?，相互獨(dú)立又相互制約的政權(quán)結(jié)構(gòu)，在降低濫用權(quán)力可能性的基礎(chǔ)上保全法律或政策的可行性，拓寬了上級(jí)與人民群眾的聯(lián)系渠道，實(shí)現(xiàn)了民意的向上傳達(dá)與民眾的向上監(jiān)督。

3、文化調(diào)適：基于思想統(tǒng)一戰(zhàn)線引領(lǐng)目標(biāo)預(yù)期

為了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)人口管理，陜甘寧邊區(qū)政府致力于加強(qiáng)城市文化建設(shè)，為城市市民之間以及城鄉(xiāng)民眾之間的文化適應(yīng)和融合提供保障，希冀于通過社會(huì)風(fēng)習(xí)與文化觀念建立統(tǒng)一的思想戰(zhàn)線。為滿足軍民希望了解戰(zhàn)爭信息與服務(wù)于抗戰(zhàn)建國的需求，邊區(qū)通過成立各類文化團(tuán)體、創(chuàng)辦系列報(bào)刊雜志等途徑積極宣傳抗日主張，傳遞各類戰(zhàn)時(shí)信息。另外，為改革民間傳統(tǒng)的落后陋習(xí)，邊區(qū)政府頒布實(shí)施了《民間善良習(xí)俗實(shí)施辦法》《婚喪儀仗暫行辦法》《加強(qiáng)查禁社會(huì)群眾神權(quán)迷信辦法》等規(guī)定，旨在達(dá)到“不僅減少彼此之誤會(huì)，無謂之摩擦，并可由此漸達(dá)天下為公，世界大同”的目的，對(duì)于推進(jìn)文化適應(yīng)與社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮了一定作用。

戰(zhàn)略啟示：基于陜甘寧邊區(qū)的城市建設(shè)與治理

1、目的性規(guī)劃與區(qū)域性建設(shè)相結(jié)合

邊區(qū)時(shí)期的特殊性決定了城市建設(shè)與治理的目的性，即服務(wù)于戰(zhàn)時(shí)的短期需求，集規(guī)劃與建設(shè)于一體，即建即用。邊區(qū)采用“切塊切市”的區(qū)域構(gòu)建模式，如南泥灣墾區(qū)專門為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而設(shè)立。以歷史的眼光看，當(dāng)時(shí)的規(guī)劃與建設(shè)過于“粗線條”與“愿景式”，但其出發(fā)點(diǎn)是依托于不同區(qū)域的發(fā)展需要，達(dá)成整體布局的目標(biāo)一致性?，F(xiàn)如今，城市的建設(shè)與規(guī)劃立足于長期發(fā)展目標(biāo)，具備框架式的構(gòu)設(shè)藍(lán)圖，但在特殊情況下依舊需要區(qū)域性的短期建設(shè)工作。如新冠疫情在我國武漢地區(qū)剛爆發(fā)時(shí)，國家在武漢市封城期間重劃區(qū)域職能（如集中在武昌區(qū)建造方艙醫(yī)院），與陜甘寧邊區(qū)城市的區(qū)域性短期建設(shè)存在一定共性。

2、節(jié)點(diǎn)治理，以點(diǎn)帶面

抗戰(zhàn)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)的發(fā)展較為落后，無論從地方規(guī)?；虍a(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，并無現(xiàn)代意義上真正的城市。因此，邊區(qū)政府對(duì)城市體系進(jìn)行規(guī)劃安排時(shí)，通常采用“以點(diǎn)帶面”的方式，結(jié)合“農(nóng)村包圍城市”的思路，以城市內(nèi)若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為不同的單元來考慮布點(diǎn)，從節(jié)點(diǎn)著手形成整體的城鄉(xiāng)布局體系。該方式較少考慮城市內(nèi)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、城市與城市之間的聯(lián)系，難以構(gòu)建統(tǒng)一的城市發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，但確實(shí)充分利用了農(nóng)村力量，并形成了多個(gè)集市，進(jìn)而演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)，形成“定點(diǎn)、連線、成面”的構(gòu)建邏輯。對(duì)于我國目前一些人口較少、經(jīng)濟(jì)較為落后的發(fā)展區(qū)域，可以此為參考，雖以建設(shè)速度代償，但較好地解決了匱乏的社會(huì)資源與落后的經(jīng)濟(jì)狀況之間的矛盾。

3、依地域要求新增行政區(qū)劃模式

當(dāng)前，部分城市集群中的某些城市之間，往往因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等因素出現(xiàn)惡性競爭。要解決這些問題，需要國家的宏觀調(diào)控，發(fā)揮行政區(qū)劃的作用。陜甘寧邊區(qū)是在特殊歷史時(shí)期設(shè)置的一個(gè)隸屬區(qū)域，實(shí)行三級(jí)市建制。現(xiàn)在看來，過去的“市帶縣”或“縣改市”均不成功。對(duì)此，有學(xué)者提出“復(fù)合行政”，各不同區(qū)域形成多中心、自主治理的合作機(jī)制，并在特大中心城市下實(shí)行“二級(jí)城市”，與邊區(qū)的做法有相似之處。因此，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)較為不發(fā)達(dá)的區(qū)域，可借鑒邊區(qū)的市建制做法，在區(qū)、縣、鄉(xiāng)域范圍內(nèi)，設(shè)立“區(qū)級(jí)市”“縣級(jí)市”與“鄉(xiāng)級(jí)市”等不同級(jí)別的城市。同時(shí)，在城際的交界地帶，設(shè)立專門的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)委員會(huì)，以統(tǒng)一理念進(jìn)行統(tǒng)一策劃、資源整合與經(jīng)濟(jì)合作等。

結(jié) 語

作為戰(zhàn)時(shí)背景下的現(xiàn)實(shí)答案，陜甘寧邊區(qū)對(duì)于城市的建設(shè)與治理反哺了戰(zhàn)略需要，也指引了發(fā)展渠道。通過對(duì)邊區(qū)城市的特色發(fā)展模式進(jìn)行探索，形成特殊歷史時(shí)期與現(xiàn)代城市體系構(gòu)成的有機(jī)聯(lián)系，不僅是對(duì)革命文化的良性延續(xù)，也是對(duì)推進(jìn)城市化進(jìn)程等發(fā)展需要的有力回應(yīng)。受限于史料的數(shù)量與收集渠道，對(duì)于邊區(qū)城市的“治理”方面著墨較少，同時(shí)未對(duì)戰(zhàn)時(shí)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行深入探析，這與城市建設(shè)的聯(lián)系至關(guān)重要。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)基于唯物史觀的視角，在擴(kuò)充史料容量與提高文獻(xiàn)精準(zhǔn)度的前提下，對(duì)戰(zhàn)時(shí)邊區(qū)的城市建設(shè)與治理進(jìn)行深入探索，以期助力當(dāng)下類似城市的建設(shè)工作。

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作者簡介

李育浪 廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾矸ㄖ位?/p>