《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置辦法》的主要內(nèi)容、實踐價值及相關(guān)問題的思考

摘要：論文在系統(tǒng)介紹《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置辦法》的主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進一步說明了該標準的主要特點、理論意義和實踐價值，并對該部門規(guī)章在個別行文表述和某些規(guī)定的細化等方面存在的不足，提出了修改和完善的建議。

關(guān)鍵詞：企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置國家檔案局17號令檔案部門規(guī)章

Abstract：Based on the systematic introduction of the main content of the "State-owned Enterprise As？ sets and Property Rights Change File Disposal Meth？ od"， this paper further explains the main characteris？ tics， theoretical significance and practical value of the standard， and puts forward some suggestions for mod？ ification and improvement of the deficiencies in the ex？ pression of individual articles and the refinement of some provisions of this regulation.

Keywords：Changes in enterprise assets and prop？ erty rights； File disposal；Order No. 17 of the State Ar？ chives Administration；Archives department regulation

2021年8月30日，國家檔案局17號令發(fā)布了《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置辦法》（以下簡稱“《處置辦法》”），并于2021年11月1日起施行。本文將在介紹《處置辦法》主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進一步說明其主要特點和實踐價值，并對《處置辦法》中存在的一些需要進一步完善的問題，提出相應(yīng)的改進建議。

一、《處置辦法》的主要內(nèi)容

《處置辦法》就其內(nèi)容框架而言，包括六章，共31條。國有企業(yè)檔案作為國有企業(yè)各項活動的記錄，關(guān)系黨和國家的核心利益，是國家檔案資源體系的重要組成部分，其中有的檔案中還包含了國家秘密、企業(yè)商業(yè)秘密、公民個人隱私等重要敏感信息和數(shù)據(jù)，如果管理不善，不僅會使國有檔案資源散失，還會造成黨和國家機密、企業(yè)商業(yè)秘密及公民個人隱私泄露，危害國家安全和社會穩(wěn)定，影響企業(yè)的生存與發(fā)展，損害企業(yè)職工的切身利益。基于此，國家檔案主管部門早在1998年3月5日就正式實施了《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”）。在國家檔案局統(tǒng)一領(lǐng)導下，在各有關(guān)主管部門的配合下，《暫行辦法》對有效防止國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案的流失，組織這類檔案資源的有序歸屬，起到了歷史性的作用。經(jīng)過23年的實踐，隨著國家對國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的調(diào)整，原來的國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動工作的管理主體、管理對象、內(nèi)容范圍都發(fā)生較大變化，如不及時對《暫行辦法》進行修訂和完善，就很難滿足新時代國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作的客觀需要。為此，依據(jù)2021年1月1日正式實施的新《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“《檔案法》”）第十六條之規(guī)定（“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織發(fā)生機構(gòu)變動或者撤銷、合并等情形時，應(yīng)當按照規(guī)定向有關(guān)單位或者檔案館移交檔案”），國家檔案局將《暫行辦法》作為新修訂《檔案法》的貫徹實施配套制度，列入修訂計劃。2021年8月30日，國家檔案局17號令正式發(fā)布了《處置辦法》。下面本文將對《處置辦法》的主要內(nèi)容進行系統(tǒng)介紹和說明。

（一）第一章“總則”部分的內(nèi)容

《處置辦法》的“總則”部分主要明確了規(guī)章的制定目的、制定依據(jù)、適用范圍、國有企業(yè)檔案概念外延和基本價值、處置工作原則與獎懲要求。

1.制定目的?！耙?guī)范國有企業(yè)在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中的檔案處置工作”，這是直接目的；“確保檔案完整安全，防止國有資產(chǎn)流失，維護企業(yè)合法權(quán)益和職工切身利益”，這是最終目的。

2.制定依據(jù)。檔案部門規(guī)章，亦稱檔案行政規(guī)章，是指國家檔案主管部門根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令在本部門的權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定的程序所制定的規(guī)定、辦法、細則、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱?！短幹棉k法》就其性質(zhì)而言，屬于檔案部門規(guī)章，其制定依據(jù)是《檔案法》等相關(guān)法律、行政法規(guī)。為了規(guī)范規(guī)章制定程序，國務(wù)院在2001年11月16日制發(fā)了《規(guī)章制定程序條例》，并于2017年12月22日下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于修改〈規(guī)章制定程序條例〉的決定》進行修訂。根據(jù)該條例的要求，制定規(guī)章應(yīng)當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，遵循《中華人民共和國立法法》確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)利或者減少本部門的法定職責。

3.適用范圍?！短幹棉k法》規(guī)定，“國有企業(yè)合并、分立、終止（包括解散、破產(chǎn)等）、控制權(quán)變更、分離辦社會職能等資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動涉及的檔案處置工作適用本辦法”。

4.國有企業(yè)檔案概念外延和基本價值?！短幹棉k法》規(guī)定“國有企業(yè)檔案（含照片、膠片、磁帶、磁盤、光盤、實物等檔案）是國有企業(yè)全部活動的真實記錄和寶貴財富，是企業(yè)資產(chǎn)的依據(jù)和憑證，是國家檔案資源的重要組成部分”。

5.處置工作原則。《處置辦法》規(guī)定：“任何單位或個人在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動過程中不得擅自處置”，并應(yīng)遵循“維護國家安全和國家利益，保守國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密，防止檔案散失”“依法依規(guī)，區(qū)別情況，分類處置”“保障檔案的安全，便于檔案的利用”“有利于企業(yè)保持經(jīng)營管理的連續(xù)性”等4項處置工作原則。

6.獎懲要求?！短幹棉k法》規(guī)定對在檔案處置工作中做出突出貢獻的單位或個人，“按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵”；對違反《處置辦法》的單位或個人，根據(jù)《檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》等予以處理?！百p罰要分明”，這是一切制度規(guī)范得以落實的重要保障條件。《處置辦法》的實施，對形成良性的國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置機制，實現(xiàn)良好檔案處置目標，具有重要的規(guī)范依據(jù)作用。

（二）第二章“檔案處置的組織工作”部分的內(nèi)容

《處置辦法》的第二章，明確規(guī)定了國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作的業(yè)務(wù)定位、相關(guān)主體的權(quán)責、處置方案的編制內(nèi)容、工作流程、收尾工作要求及工作經(jīng)費安排要求等。

1.業(yè)務(wù)定位?！短幹棉k法》第六條規(guī)定，“國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作是國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動工作的一項重要內(nèi)容”。基于這種定位，國家檔案主管部門要求“各有關(guān)單位應(yīng)當將檔案處置納入資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動工作，同步進行”。

2.相關(guān)主體的權(quán)責。《處置辦法》規(guī)定了相關(guān)主體在檔案處置工作中的權(quán)利和責任。（1）各級檔案主管部門的權(quán)責包括：1）作為同級政府國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動工作機制成員單位。2）會同國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)或企業(yè)主管部門，加強對國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導。3）對存在爭議或協(xié)商未果的問題，進行最終處置和確定。（2）國有企業(yè)或其上級主管部門的權(quán)責包括：負責所屬企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導。（3）資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動國有企業(yè)的職責包括：1）履行“檔案處置工作的責任主體”責任，負責“明確分管負責人和相關(guān)部門職責，主動及時向相應(yīng)的檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導單位匯報有關(guān)情況，確保檔案處置工作順利開展”。2）按照本辦法及相關(guān)各方的約定編制檔案處置方案。3）按照資產(chǎn)隸屬關(guān)系指導所屬企業(yè)編制檔案處置方案并進行審核。（4）破產(chǎn)管理人（清算組）的職責包括：負責破產(chǎn)國有企業(yè)的檔案處置工作。（5）中央管理企業(yè)總部的職責包括：編制檔案處置方案，并報國家檔案局審核同意后執(zhí)行。（6）地方國有企業(yè)總部的職責包括：編制檔案處置方案，并報同級黨委的檔案主管部門審核同意后執(zhí)行。（7）負責檔案處置方案審核的單位職責包括：應(yīng)當對檔案處置方案實施情況進行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

3.檔案處置方案的編制內(nèi)容。《處置辦法》規(guī)定，檔案處置方案的內(nèi)容應(yīng)包括：企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動的方式、檔案處置工作流程、各類檔案的數(shù)量及歸屬與流向、檔案移交時間、相關(guān)經(jīng)費安排等。

4.檔案處置工作流程。檔案處置工作流程包括7個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，即（1）確定待處置檔案范圍，清點檔案數(shù)量。（2）收集、整理尚未歸檔的文件材料。（3）按照有關(guān)規(guī)定做好檔案的鑒定工作。鑒定工作由企業(yè)分管檔案工作的負責人和檔案、財務(wù)、法務(wù)等部門人員共同負責；國有企業(yè)破產(chǎn)的，由破產(chǎn)管理人（清算組）負責。（4）對擬銷毀的檔案編制清冊，按照檔案銷毀程序予以銷毀。銷毀清冊隨國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中形成的其他文件材料一起歸檔，永久保存。（5）對擬留存的檔案按照規(guī)定調(diào)整密級和劃分控制使用范圍，根據(jù)檔案處置方案確定的歸屬與流向編制移交清冊，移交檔案。（6）做好資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中形成的文件材料的收集、整理、歸檔和移交工作。（7）制定資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動期間的檔案利用制度，做好檔案利用工作。

5.收尾工作要求。具體負責檔案處置工作的責任單位，在處置工作結(jié)束前，應(yīng)當保持原有的檔案庫房、設(shè)備、裝具及必要的辦公用具等“用途不變”；檔案庫房因各種原因無法繼續(xù)使用的，應(yīng)當將檔案轉(zhuǎn)移至符合安全保管要求的場所，明確專人管護。我國的檔案工作實踐經(jīng)驗表明，只有將收尾工作做好，檔案處置工作才能形成一個管理“閉環(huán)”，真正完成檔案處置工作。

6.工作經(jīng)費安排要求?！短幹棉k法》的第十三條規(guī)定：“國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動過程中，檔案的整理、鑒定、銷毀、保管、移交、數(shù)字化、數(shù)據(jù)遷移等工作所需費用，應(yīng)當在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動經(jīng)費或破產(chǎn)經(jīng)費中列支，保障檔案處置工作有序開展?！睓n案處置經(jīng)費是保證該項工作得以順利完成的必要條件，必須切實加以落實。

（三）第三章“檔案的歸屬與流向”部分的內(nèi)容

《處置辦法》的第三章，規(guī)定了國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案的歸屬與流向，明確了這類檔案的歸屬權(quán)、保管權(quán)、使用權(quán)、爭議事項處置方式，以及維護檔案安全與保密等方面的要求。其中包括：

1.合并企業(yè)的檔案歸屬與流向控制要求。《處置辦法》規(guī)定了兩種情形的處置要求：（1）國有企業(yè)合并后原各單位解散或者一方存續(xù)其他方解散的，檔案由合并后的單位統(tǒng)一保管；（2）國有企業(yè)合并后原各單位仍存續(xù)的，檔案仍由原各單位保管。

2.分立的國有企業(yè)檔案歸屬與流向控制要求。《處置辦法》按照維護全宗檔案完整性原則，要求原企業(yè)檔案“應(yīng)當由各方協(xié)商確定其中一方保管，其他方可以利用與其業(yè)務(wù)相關(guān)的檔案”。

3.國有性質(zhì)沒有發(fā)生根本性變化的已終止的國有企業(yè)檔案歸屬與流向控制要求。《處置辦法》明確了企業(yè)在歷史上形成的各類檔案的具體分類處置原則。其原則內(nèi)容包括：（1）管理類檔案依次歸屬原企業(yè)控股方、同級國家綜合檔案館。企業(yè)管理類檔案的范圍，相關(guān)主體可根據(jù)國家檔案局第10號令《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期規(guī)定》的第八、第九條規(guī)定及原企業(yè)依據(jù)10號令編制的相關(guān)制度文件確定。（2）基建檔案、設(shè)備儀器檔案隨其實體歸屬；其實體已報廢、拆除的，隨企業(yè)管理類檔案歸屬。（3）需繼續(xù)經(jīng)營的產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)業(yè)務(wù)檔案，歸屬產(chǎn)品和業(yè)務(wù)承接方；其他產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)業(yè)務(wù)檔案由參與資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動的各方協(xié)商確定歸屬。（4）科學技術(shù)研究檔案（含專利、商標、專有技術(shù)等檔案）按照有關(guān)法律、行政法規(guī)辦理；沒有規(guī)定的，由參與資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動的各方協(xié)商確定。（5）已結(jié)清的會計檔案應(yīng)當同企業(yè)管理類檔案歸屬，未結(jié)清的會計檔案應(yīng)當抽出移交給承接業(yè)務(wù)的單位。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。（6）干部職工檔案按照有關(guān)規(guī)定確定歸屬。（7）無法歸入以上類別的檔案同企業(yè)管理類檔案歸屬。

4.國有性質(zhì)沒有發(fā)生根本性變化，國有企業(yè)控制權(quán)變更為非國有企業(yè)的檔案歸屬與流向控制要求?！短幹棉k法》規(guī)定：（1）管理類檔案依次歸屬原企業(yè)控股方、同級國家綜合檔案館；（2）其他檔案由參與資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動的各方參照本辦法確定歸屬；但“應(yīng)當保證國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和原國有企業(yè)控股方可利用原企業(yè)的全部檔案”。這種規(guī)定，體現(xiàn)了在這種情形下，如何依法在保證國家整體利益的前提下，平衡好國家與參與資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)變動各方利益的原則。

5.分離辦社會職能的國有企業(yè)的檔案歸屬與流向控制要求?！短幹棉k法》規(guī)定了兩種情形的處置要求：（1）原承擔辦社會職能的單位移交地方管理或改制重組的，其檔案應(yīng)當隨分離的單位歸屬；（2）原承擔辦社會職能的單位終止的，應(yīng)參照《處置辦法》的第十六條規(guī)定確定檔案歸屬。我國大中型國有企業(yè)在建設(shè)初期，由于地方財力不足，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，在特定的歷史條件下，企業(yè)一直承擔著諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視、公安等方面的政府職能，以及供熱、供水、環(huán)衛(wèi)物業(yè)管理等公共服務(wù)職能。隨著我國企業(yè)改革的深入和國家對國有企業(yè)政策的調(diào)整，企業(yè)辦社會的職能已逐步移交給地方政府管理。

6.國有企業(yè)境外經(jīng)營單位發(fā)生資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動的檔案歸屬與流向控制要求?！短幹棉k法》規(guī)定，相關(guān)企業(yè)應(yīng)按照《處置辦法》結(jié)合《企業(yè)境外檔案管理辦法》（檔發(fā)〔2018〕13號）確定檔案歸屬。《企業(yè)境外檔案管理辦法》第二十七條規(guī)定：“發(fā)生收購、重組、兼并、出售、股權(quán)變更、退出市場或其他資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動，應(yīng)當在有關(guān)合同或協(xié)議中設(shè)置檔案處置相關(guān)條款，或?qū)ｉT簽訂檔案處置協(xié)議，并按照合同、協(xié)議或參照有關(guān)規(guī)定確定檔案處置方案，做好檔案的接收和移交?！?/p>

7.爭議處置要求?！短幹棉k法》規(guī)定：（1）國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動各方如對檔案歸屬與流向有異議，且協(xié)商無法達成一致的，可以申請由同級檔案主管部門予以確定。（2）跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨層級的，由共同的上一級檔案主管部門予以確定。（3）國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動各方如存在多方檔案保存需求，經(jīng)協(xié)商一致，相關(guān)方可以保存檔案復制件。

8.涉密與不宜公開檔案的處置要求?！短幹棉k法》規(guī)定：“涉及國家秘密或者公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的檔案，其處置應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！?/p>

（四）第四章“資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中形成的文件材料的歸檔”部分的內(nèi)容

《處置辦法》的第四章，對企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中形成的文件材料的歸檔范圍和移交提出了明確要求。

1.國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中形成的文件材料歸檔范圍?！短幹棉k法》明確了11種需要歸檔文件材料的范圍。其中包括：（1）國有企業(yè)關(guān)于資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動的申請、批復、決定、方案、通知、專家意見、可行性研究報告等文件材料。（2）成立國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動工作機構(gòu)的文件材料。（3）國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動工作機構(gòu)、負責人形成的決議、方案、報告、通知等文件材料正本、定稿和處理簽報。（4）國有企業(yè)召開關(guān)于資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動的工作會議形成的會議記錄、紀要、錄音、錄像、照片及其他文件材料。（5）國有企業(yè)股權(quán)變更、機構(gòu)變動、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等形成的章程、報告、文件、合同、協(xié)議、憑證、法律意見書等文件材料。（6）審計、資產(chǎn)評估、清算等核準財務(wù)狀況形成的報告、報表、編制說明、意見書等文件材料。（7）人民法院出具的判決書、裁定書、通知書、公告、復函等文件材料。（8）國有企業(yè)注銷登記的股東會決議、清算材料、行政決定書等文件材料。（9）涉及職工安置方案、職工安置協(xié)議、解除勞動關(guān)系協(xié)議、支付職工經(jīng)濟補償憑證、企業(yè)繳納職工社會保險費憑證等文件材料。（10）檔案鑒定、移交、銷毀等工作形成的合同、協(xié)議、目錄、說明等文件材料。（11）國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動過程中形成的具有保存和利用價值的其他文件材料。

2.國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中形成的文件材料歸檔要求?！短幹棉k法》規(guī)定，納入歸檔范圍的文件材料，應(yīng)“由專人收集整理后向資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動企業(yè)或原企業(yè)控股方檔案部門移交”。

（五）第五章“檔案的交接、保管、利用”部分的內(nèi)容

《處置辦法》的第五章對國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案的基本管理原則、移交時間和手續(xù)、安全保管、有效利用等，做出了明確規(guī)定。

1.基本管理原則。各相關(guān)單位應(yīng)當在不影響利用的前提下，保持發(fā)生資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動國有企業(yè)檔案的原有整理成果。這一規(guī)定體現(xiàn)了檔案管理中的全宗原則和充分利用原來檔案整理基礎(chǔ)原則的科學思想。

2.移交時間?！短幹棉k法》規(guī)定，“需移交的檔案應(yīng)當在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動有關(guān)工作結(jié)束后1個月內(nèi)完成移交”。

3.移交程序和手續(xù)?！短幹棉k法》規(guī)定：（1）移交檔案的單位應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定編制檔案移交清冊，列明待移交檔案的名稱、年度、件（卷）號、保管期限、密級等內(nèi)容。（2）交接雙方應(yīng)當按照檔案移交清冊所列內(nèi)容逐項查驗，并由交接雙方的有關(guān)負責人監(jiān)督。（3）交接完畢后，交接雙方在檔案移交清冊上簽名、蓋章。（4）檔案移交清冊應(yīng)當一式兩套，分別由交接雙方保管。（5）電子檔案的移交按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在實際工作中，企業(yè)及相關(guān)責任方可依據(jù)《電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》（國家檔案局第5號令），參照國家推薦標準《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894—2016）來完成電子檔案的移交工作。

4.安全保管要求?！短幹棉k法》規(guī)定，“接收檔案的單位應(yīng)當妥善保管檔案，落實管理責任，確保檔案實體與信息安全”。

5.提供利用要求。《處置辦法》規(guī)定，“接收檔案的單位應(yīng)當建立健全檔案利用制度，按照規(guī)定為各方及原企業(yè)職工提供利用”。

（六）第六章“附則”部分的內(nèi)容

《處置辦法》的第六章賦予了各級檔案主管部門根據(jù)本辦法制定實施細則的權(quán)利，規(guī)定了科技事業(yè)單位可以參照本辦法執(zhí)行，明確了國家檔案局對《處置辦法》的解釋權(quán)及《處置辦法》的施行時間，廢止了1998年3月印發(fā)的《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》（檔發(fā)字〔1998〕6號）。

二、《處置辦法》的主要特點和實踐價值

基于上述對《處置辦法》內(nèi)容的介紹和說明，我們可以對其所具有的主要特點與實踐價值開展進一步分析和探討。

（一）《處置辦法》的主要特點

1.時代性與規(guī)范性。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國有企業(yè)作為我國集中力量辦大事的主要承擔者，是國家實現(xiàn)跨越式發(fā)展的主力軍，是我國基礎(chǔ)民生、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的主要提供者。為有效發(fā)揮國有企業(yè)的作用，在黨中央的統(tǒng)一部署下，國家對許多國有企業(yè)進行了資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)方面的改革。這些改革，給國有企業(yè)的檔案管理提出了許多新問題，帶來了許多新挑戰(zhàn)。檔案主管部門原來制定的《暫行辦法》（檔發(fā)字〔1998〕6號）已經(jīng)不能很好地適應(yīng)改革所帶來的新變化的需要。正如張晶晶所言，“在深化改革背景下，部分國有企業(yè)實施兼并重組及股份制改造，清理‘僵尸企業(yè)，剝離企業(yè)辦社會職能，導致兼并、重組、關(guān)閉等資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動國有企業(yè)進一步增多，客觀上要求必須規(guī)范國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中的檔案處置工作，從而維護國家檔案資源體系完整安全，為當前國有企業(yè)改革工作提供有力支撐?！币虼耍短幹棉k法》的制定和施行，適時地為相關(guān)責任主體更好地依法依規(guī)履行“維護檔案的完整與安全”，防止國有企業(yè)檔案資源流失，確保國有企業(yè)檔案的有效利用等職責，提供了思想和行為規(guī)范。

2.全面性與可操作性。通過本文上述對《處置辦法》內(nèi)容的介紹，我們不難發(fā)現(xiàn)，相較于《暫行辦法》，這部部門規(guī)章更加系統(tǒng)、全面、有針對性地規(guī)定了：國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作的原則與獎懲要求，檔案處置工作的業(yè)務(wù)定位、相關(guān)主體的權(quán)責、處置方案的編制內(nèi)容、工作流程、收尾工作要求及工作經(jīng)費安排要求，國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案的歸屬與流向要求，檔案的歸屬權(quán)、保管權(quán)、使用權(quán)、爭議事項處置方式，檔案安全與保密要求；文件材料的歸檔范圍和移交要求，檔案移交時間和手續(xù)、安全保管、有效利用要求。在內(nèi)容設(shè)計上，該部門規(guī)章既有原則性的規(guī)定，又有關(guān)鍵“節(jié)點”的行動要求與程序規(guī)范，以“檔案處置方案”為抓手，翔實規(guī)定了檔案處置工作的流程，說明了不同資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動形式下各類檔案的歸屬與流向等。這一特點，無疑會為《處置辦法》的有效施行，以及各地方檔案主管部門結(jié)合本地區(qū)的實際情況制定實施細則，提供了可操作性的思想和行為指南。

3.遵從性與科學性?！短幹棉k法》的遵從性主要體現(xiàn)在對《檔案法》《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國安全法》《中華人民共和國合同法》等法律及《中華人民共和國檔案法實施辦法》等檔案行政法規(guī)的遵從方面。《處置辦法》在相關(guān)規(guī)定中，始終以檔案管理的科學理論（包括來源原則、全宗理論、檔案整理分類理論、文件歸檔理論、文檔全生命周期管理理論等）為指導，從而保證了其所規(guī)定事項的合理性和可執(zhí)行性。

4.實用性與可理解性。《處置辦法》的全文用語樸實無華，沒有任何“粉飾裝點”的痕跡，也沒有采用那些令人費解的、無助于實施者理解的、空洞的、不可實現(xiàn)的“辭藻”。這反而有助于提高實踐工作者對部門規(guī)章的理解和執(zhí)行能力。實事求是、具體問題具體分析，是檔案部門規(guī)章本應(yīng)具有的品質(zhì)。

（二）《處置辦法》的理論意義與實踐價值

《處置辦法》的理論意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.《處置辦法》在一定程度上為我國企業(yè)檔案管理理論研究和檔案法規(guī)學研究，提供了研究對象和研究素材。

2.《處置辦法》的內(nèi)容規(guī)定所提出的國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置思想，進一步充實了我國企業(yè)檔案管理應(yīng)用理論的內(nèi)容，也為我國企業(yè)檔案管理史的研究提供了特定歷史階段的比較研究素材。

3.《處置辦法》的內(nèi)容規(guī)定，為通過“檔案立法”實踐，驗證已有的檔案學理論的科學性，提供了制度實踐成果性依據(jù)。

《處置辦法》的實踐價值，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

1.《處置辦法》的實施，有利于提升國有企業(yè)檔案治理的整體效能。國有企業(yè)檔案治理實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、標準化的基本前提之一，就是要首先做到“有法可依、有規(guī)可循”?！短幹棉k法》的制定和施行，為國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作的開展，提供了切實可行的制度規(guī)范，不僅可以有效地保證企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)活動的連續(xù)性，而且有利于維護國家、企業(yè)和企業(yè)員工的合法權(quán)益與社會穩(wěn)定，為有效實現(xiàn)企業(yè)檔案的憑證價值、參考價值創(chuàng)造條件?！短幹棉k法》的施行，既為各相關(guān)方依法履職提供了規(guī)范依據(jù)，又為有效防止國有檔案資源流失，保證相關(guān)方對企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案的合規(guī)利用權(quán)利的實現(xiàn)，提供了強有力的制度條件保證。

2.《處置辦法》的實施，有利于保障國有企業(yè)檔案安全。安全是發(fā)展的前提條件和基礎(chǔ)。國有企業(yè)檔案是國家檔案資源的重要組成部分，企業(yè)檔案管理是一項重要的基礎(chǔ)性、條件性、支撐性和保障性的工作。企業(yè)檔案安全是企業(yè)檔案工作賴以存在和發(fā)展的重要條件和基礎(chǔ)，也是企業(yè)檔案工作的底線，“直接關(guān)系到企業(yè)檔案工作的可持續(xù)發(fā)展和企業(yè)檔案作用的有效發(fā)揮”。然而，在國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動期間，相關(guān)主管部門和責任主體卻往往只注重資產(chǎn)清查和債權(quán)債務(wù)處理、員工安置等方面問題的解決，而對企業(yè)檔案的管控卻不夠重視。這無疑給企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動期間檔案的安全，帶來了風險和隱患。因此，《處置辦法》的施行，有效地提升了我國對企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動期間檔案管理的監(jiān)管力度，為保障國有企業(yè)檔案的整體安全提供了有力的制度規(guī)范條件。

3.《處置辦法》的實施，為《檔案法》的原則性規(guī)定的落實，提供了切實的制度抓手。法律的權(quán)威與價值需要通過實施來體現(xiàn)。《處置辦法》的制定與施行，體現(xiàn)了對《檔案法》相關(guān)規(guī)定的有效落實?！稒n案法》是《處置辦法》的法源和制定依據(jù)，但是如果沒有《處置辦法》的配套支持，法律的規(guī)定也只能停留在“原則性”規(guī)范層面。正是因為得到了《處置辦法》的更為具體的、可操作性的規(guī)范性規(guī)定，才使法律“原則性”規(guī)范要求真正得以落地，并形成制度規(guī)范的實際效用。

4.《處置辦法》的施行，有利于在企業(yè)檔案工作中切實堅持黨對檔案工作的領(lǐng)導。通過分析《處置辦法》的內(nèi)容規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)：該部門規(guī)章是通過明確各級黨委領(lǐng)導下的檔案主管部門、企業(yè)主管部門、企業(yè)總部、責任企業(yè)等檔案管理職責，強化管理機制、管理程序、管理審核等方式來加強企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作的，這充分體現(xiàn)了檔案法律所要求的“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導”的原則思想。只有在企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作中，突出各級黨委（黨組）對檔案工作的領(lǐng)導作用，才能在實踐層面取得良好的檔案處置工作業(yè)績。

三、《處置辦法》存在的不足及改進建議

通過研讀《處置辦法》的內(nèi)容，我們也發(fā)現(xiàn)了一些可以進一步完善之處。歸納起來，主要有以下幾個方面的問題。

（一）行文表述問題及改進建議

就總體而言，《處置辦法》的行文表述較為嚴整，但也有個別的行文表達值得進一步推敲。《處置辦法》的第三條“國有企業(yè)檔案（含照片、膠片、磁帶、磁盤、光盤、實物等檔案）是國有企業(yè)全部活動的真實記錄和寶貴財富，是企業(yè)資產(chǎn)的依據(jù)和憑證……”，這句話中，對“國有企業(yè)檔案”概念外延的列舉說明，并沒有完全包括主要的檔案形態(tài)，如紙質(zhì)檔案、電子檔案等，而且“照片、膠片、磁帶、磁盤、光盤、實物”的概念外延說明亦存在交叉問題。例如，“照片檔案”中就包括傳統(tǒng)形態(tài)的膠質(zhì)照片檔案和數(shù)碼照片檔案兩種；“磁帶、磁盤、光盤”都僅僅是檔案的存儲介質(zhì)，即光磁介質(zhì)。所以，建議日后修正時改為“文字、圖表、聲像等不同形式的檔案”為好，也可同《檔案法》的表述保持一致。此外，企業(yè)檔案不僅只是“企業(yè)資產(chǎn)的依據(jù)和憑證”，而且還是各項企業(yè)歷史實踐活動的重要憑證和依據(jù)。企業(yè)資產(chǎn)，一般是指以貨幣計量的所有可控經(jīng)濟儲備資源，包括流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、長期投資、無形資產(chǎn)、遞延稅等長期資產(chǎn)等。

《處置辦法》第四條對國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置應(yīng)遵循的原則的規(guī)定，在思想表達方面也需要進一步完善。其中第一項原則和第三項原則中，都提及了“安全”，可以考慮歸并處理，并明確提出：有利于維護企業(yè)檔案的安全，保守國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密，防止檔案散失?！皡^(qū)別情況，分類處置”“便于檔案的利用”等原則思想，可考慮修改為：有利于企業(yè)檔案科學管理、分類處置，便于檔案的有效利用。這樣就可以與《處置辦法》的具體規(guī)定和要求，產(chǎn)生前后呼應(yīng)關(guān)系?！熬S護國家安全和國家利益”“有利于企業(yè)保持經(jīng)營管理的連續(xù)性”的原則思想表述，也可以歸并起來表述，即有利于維護國家安全和國家利益、企業(yè)利益和職工合法權(quán)益，保持企業(yè)各項管理活動的連續(xù)性。總之，通過“三個有利于”來說明檔案處置原則，可以更好地表達《處置辦法》所要說明的原則性思想。

鑒于我國檔案事業(yè)管理體制改革后，檔案行政管理職能已經(jīng)歸入各級黨委（黨組）的現(xiàn)實情況，為充分體現(xiàn)“黨要管檔”政策和在企業(yè)檔案工作中“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作領(lǐng)導”的法律原則，《處置辦法》在提到“檔案主管部門”時應(yīng)在其前面增加“各級黨委（黨組）的”限定詞，就可以更好地保證本部門規(guī)章的實施，并在實施過程中，充分得到各級黨委（黨組）的大力支持。從某種意義上說，“檔案主管部門”同機構(gòu)改革前各級地方檔案行政管理機關(guān)（檔案局）相比，并不具有獨立的法人地位和職權(quán)，它們是代表各級黨委（黨組）承擔檔案行政管理職責的部門，因此，為了使《處置辦法》能夠得到切實的施行，應(yīng)將各級黨委（黨組）作為履職責任主體來看待。

《處置辦法》的第十三條規(guī)定“國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動過程中，檔案的整理、鑒定、銷毀、保管、移交、數(shù)字化、數(shù)據(jù)遷移等工作所需費用，應(yīng)當在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動經(jīng)費或破產(chǎn)經(jīng)費中列支”，但其中并沒有明確提出“文件材料歸檔”“檔案收集”工作所需費用，也應(yīng)在日后修正過程中予以補足。

（二）個別規(guī)定的細化問題及改進建議

就總體而言，《處置辦法》所規(guī)定的事項之具體性、針對性和可操作性是非常好的，但個別規(guī)定尚存在可以改進的空間。如，第二十四條“國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中形成的文件材料，應(yīng)當按照本辦法確定的歸檔范圍，由專人收集整理后向資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動企業(yè)或原企業(yè)控股方檔案部門移交”中的“專人”指的是什么人？對于“專人”的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)有什么要求？這些細節(jié)問題都可以在日后修正時，進一步加以細化。

第二十六條規(guī)定“需移交的檔案應(yīng)當在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動有關(guān)工作結(jié)束后1個月內(nèi)完成移交”，這應(yīng)當是一般情況下的統(tǒng)一要求，但如果遇到特殊情況（如整理清點人手不足、企業(yè)檔案管理基礎(chǔ)薄弱等），不能在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動有關(guān)工作結(jié)束后1個月內(nèi)完成移交的，應(yīng)當在《處置辦法》中進一步加以細化說明。

“電子檔案的移交按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定也不夠具體明確，此外，許多國有企業(yè)除了電子檔案之外，在以往的檔案數(shù)字化加工過程中，還形成了一定數(shù)量的傳統(tǒng)載體檔案的數(shù)字化成果，《處置辦法》中也應(yīng)當將其列入移交范圍。

《處置辦法》的原則中提出“保守國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密”的要求，在第二十七條中也應(yīng)有所體現(xiàn)才好。

《處置辦法》的第二十八條“接收檔案的單位應(yīng)當建立健全檔案利用制度，按照規(guī)定為各方及原企業(yè)職工提供利用”，這一規(guī)定對日后接收檔案的單位加強檔案利用工作的制度建設(shè)具有非常好的規(guī)范作用，但是從規(guī)范接收檔案單位的整體制度體系建設(shè)角度考察，就顯得不夠全面了。建議修改為：接收檔案的單位應(yīng)當建立健全各項檔案管理制度，依法依規(guī)做好接收檔案的科學管理，并為各方與原企業(yè)職工提供檔案憑證與檔案信息服務(wù)。

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作者單位：中國人民大學信息資源管理學院