湖南平江財(cái)政推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的挑戰(zhàn)和路徑研究

李麗君

摘要：黨的十九屆五中全會(huì)提出，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。財(cái)政支農(nóng)政策是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策保障。本文基于對(duì)湖南省平江縣財(cái)政支農(nóng)政策實(shí)施情況的實(shí)地調(diào)研，介紹了平江財(cái)政在支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中的做法和成效，分析了平江縣財(cái)政推進(jìn)鄉(xiāng)村振興面臨的挑戰(zhàn)，提出了優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政資金使用效能和健全多元投入保障機(jī)制等支持鄉(xiāng)村振興方式的可行性路徑。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)政策 鄉(xiāng)村振興 績(jī)效評(píng)價(jià) 資金管理

黨的二十大報(bào)告確立了要推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高質(zhì)量發(fā)展。鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的財(cái)政，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政支農(nóng)政策能否起到整體推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村全面振興，如何支配財(cái)政涉農(nóng)資金才能最大程度發(fā)揮資金的效果，這些都是當(dāng)前必須充分關(guān)注的問(wèn)題。

近年來(lái)，平江財(cái)政部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)財(cái)政支農(nóng)政策，積極發(fā)揮財(cái)政職能作用，聚焦守住保障國(guó)家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)、組織、人才“五大振興”，進(jìn)一步強(qiáng)化投入保障力度，完善政策體系、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，突出支持重點(diǎn)、創(chuàng)新扶持方式，加強(qiáng)資金管理、提高工作效能，為穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤(pán)、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力支撐。

一、平江縣財(cái)政推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的主要做法和主要成效

（一）主要做法

1.推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)政策落實(shí)落地，保持過(guò)渡期內(nèi)政策穩(wěn)定。一是保障安排用于支持雨露計(jì)劃、一次性交通補(bǔ)貼和農(nóng)村公益性崗位補(bǔ)助等基礎(chǔ)政策落實(shí)方面的資金。二是優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興特色示范產(chǎn)業(yè)、技能培訓(xùn)、小額信貸貼息、新型經(jīng)營(yíng)主體貼息、以工代賑產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)等。三是兼顧好財(cái)政政策的普惠性與結(jié)構(gòu)性，推動(dòng)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。依據(jù)中央、省級(jí)文件精神，平江縣財(cái)政局牽頭制定了《平江縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金管理辦法》平政辦明〔22）23號(hào)。依據(jù)湘財(cái)農(nóng)（2022）14號(hào)《湖南省財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金及脫貧縣涉農(nóng)整合資金項(xiàng)目管理操作指南》文件，財(cái)政局、鄉(xiāng)村振興局結(jié)合實(shí)際以最優(yōu)化又不違背國(guó)家政策執(zhí)行原則的基礎(chǔ)上制定了新的操作指南，并多次組織業(yè)務(wù)單位開(kāi)展培訓(xùn)工作。

2.用好財(cái)政涉農(nóng)資金，建立財(cái)政投入保障機(jī)制。一是建立健全資金投入長(zhǎng)效機(jī)制。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，確保全縣農(nóng)林水支出和財(cái)政銜接資金規(guī)模只增不減。2022年農(nóng)林水支出為14.23億元，同比2021年農(nóng)林水支出11.03億元，增長(zhǎng)3.2億元，增幅29.01%，一般公共預(yù)算支出2022年比2021年增幅22.14%，農(nóng)林水支出增幅高于一般公共預(yù)算支出增幅6.87%。二是積極落實(shí)縣本級(jí)用于鄉(xiāng)村振興資金投入，確保增幅逐步提升。2022年累計(jì)投入財(cái)政涉農(nóng)資金4.487億元，其中，縣財(cái)政預(yù)算安排推進(jìn)鄉(xiāng)村振興資金9000萬(wàn)元，比2021年增加300萬(wàn)元，配套銜接資金3100萬(wàn)元比2021年增加81.23萬(wàn)元。

3.突出重點(diǎn)項(xiàng)目，引領(lǐng)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興。一是將農(nóng)產(chǎn)品精深加工、倉(cāng)儲(chǔ)保險(xiǎn)設(shè)施建設(shè)、品牌能力建設(shè)、休閑食品、糧食生產(chǎn)、農(nóng)村竹木資源利用、特色養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營(yíng)主體納入支持范圍。二是制定完善涉農(nóng)資金支持的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，明確村集體入股、勞務(wù)用工、分紅到戶、土地流轉(zhuǎn)、保底回收等聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)方式，明確獲得涉農(nóng)資金支持經(jīng)營(yíng)主體的責(zé)任和義務(wù)。三是發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，引領(lǐng)社會(huì)資本投入。截至2023年4月25日，平江縣的農(nóng)綜改項(xiàng)目中央農(nóng)村綜改資金支付達(dá)到3732萬(wàn)元，省級(jí)資金投入1000萬(wàn)元，市縣資金投入680萬(wàn)元，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本投入9472.24萬(wàn)元。

4.規(guī)范資金管理，提升資金使用效益。平江財(cái)政部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目庫(kù)、涉農(nóng)資金臺(tái)賬、公開(kāi)公示等制度，規(guī)范資產(chǎn)管理，推動(dòng)涉農(nóng)資金績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)“三個(gè)全覆蓋”，切實(shí)提升資金使用效益。

（二）主要成效

1.脫貧攻堅(jiān)成果進(jìn)一步鞏固拓展。2022年，開(kāi)設(shè)幫扶車(chē)間65個(gè)，公益性崗位6569個(gè)，全縣脫貧人口人均純收入14388元，增長(zhǎng)1826元，增幅14.53%。（2022年完成改（新）建廁所41385戶，完成危橋改造72座，消除農(nóng)村公路隱患217處；實(shí)施農(nóng)村公路安防工程1478.9公里）農(nóng)村人居環(huán)境整治和小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到改善。其中，2021年，全縣支持鄉(xiāng)村振興省級(jí)45個(gè)重點(diǎn)村、68個(gè)示范村、89個(gè)脫貧村建設(shè)及風(fēng)情山居、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。2022年整合投入資金2000萬(wàn)元，重點(diǎn)支持打造4個(gè)示范和美鄉(xiāng)村。目前，已有伍市鎮(zhèn)、梅仙鎮(zhèn)納入省級(jí)鄉(xiāng)村振興示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建范疇，有伍市鎮(zhèn)武岡村、加義鎮(zhèn)麗江村納入市級(jí)和美鄉(xiāng)村創(chuàng)建范疇。

2.糧食生產(chǎn)和特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。一是支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)6萬(wàn)畝，支持打造雙季稻高產(chǎn)高效示范基地、規(guī)范稻谷烘烤、鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，支持糧食品牌建設(shè)，推廣綠色種植技術(shù)，全縣糧食種植面積穩(wěn)定在100萬(wàn)畝以上。目前全縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目正有序推進(jìn)，2022年的項(xiàng)目已開(kāi)始組織驗(yàn)收結(jié)算。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，新增升級(jí)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目7個(gè)、縣級(jí)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目9個(gè)，以集體入股、訂單勞動(dòng)、勞務(wù)用工、產(chǎn)業(yè)分紅等方式，聯(lián)結(jié)帶動(dòng)村集體、脫貧戶、監(jiān)測(cè)戶增收。全縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)100萬(wàn)元以上的村4個(gè)、50—100萬(wàn)元的6個(gè)、10萬(wàn)元以上的78個(gè)。

二、平江推進(jìn)鄉(xiāng)村振興面臨的挑戰(zhàn)

（一）支持規(guī)模不足，支出結(jié)構(gòu)有待調(diào)整

1.政策固化，地方財(cái)政支出壓力大。以平江為例。脫貧攻堅(jiān)期間，平江縣的硬性支出大。比如，根據(jù)財(cái)農(nóng)（2019）7號(hào)和湘財(cái)農(nóng)（2019）19號(hào)文件精神，平江納入統(tǒng)籌整合專戶的資金，只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不得用于醫(yī)療、教育、就業(yè)、社保兜底等方面。2018—2020年，平江縣為兌現(xiàn)健康、教育、就業(yè)扶貧等支出，已向國(guó)庫(kù)累計(jì)借款達(dá)2億元，這些資金需要每年預(yù)算安排歸還，導(dǎo)致財(cái)政壓力增大。從實(shí)際情況來(lái)看，一方面，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)程中，平江縣需要實(shí)施的項(xiàng)目計(jì)劃多，需求資金量大，制定的項(xiàng)目實(shí)施方案很難全部?jī)冬F(xiàn)。另一方面，一些推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作的相關(guān)政策落實(shí)支出時(shí)比原計(jì)劃增大。例如，平江縣每年度配套安排技術(shù)推廣專項(xiàng)支持推廣測(cè)土配方施肥、實(shí)現(xiàn)化肥、農(nóng)藥減量增效100萬(wàn)；根據(jù)《縣委、縣政府關(guān)于支持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的實(shí)施辦法》（平發(fā)〔2021〕2號(hào)）文件精神，安排糧食生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)資金1100萬(wàn)元，支持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集中育秧、綠色種植。

2.支出結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理，未能顧及鄉(xiāng)村振興的全面振興。鄉(xiāng)村振興是包括產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)、組織、人才在內(nèi)的全面振興。但從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，近年來(lái)，財(cái)政資金大量用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)農(nóng)村醫(yī)療、文化、教育等軟件設(shè)施投入明顯不足。關(guān)于財(cái)政支農(nóng)政策中支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)有很多研究文獻(xiàn)，有學(xué)者將財(cái)政資金支出分為生產(chǎn)投資性支出和公共服務(wù)性支出。其認(rèn)為基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)效果不再顯著，需要合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，才能充分發(fā)揮財(cái)政資金效益。

（二）支出方式缺乏統(tǒng)籌，資金整合使用有短板

1.政策執(zhí)行上很難做到真正意義上的縣級(jí)統(tǒng)籌使用。國(guó)家政策規(guī)定的整合資金來(lái)源除中央、省、市、縣級(jí)專項(xiàng)銜接資金可由縣級(jí)統(tǒng)籌調(diào)劑使用外，其他的農(nóng)林水畜牧、交通等專項(xiàng)資金整合后基本都需要原渠道給予支持，成為名義上的整合。

2.由于支出政策缺乏統(tǒng)籌和規(guī)劃，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金雖然總量大，但是有不少項(xiàng)目資金以“撒胡椒面”的方式存在于多個(gè)政府部門(mén)，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)政策難以形成合力。同時(shí)，不同部門(mén)的支出項(xiàng)目存在支持方向、扶持對(duì)象和用途上相同相近。

（三）財(cái)政杠桿作用發(fā)揮不明顯，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本不夠

鄉(xiāng)村振興涉及面廣，需求資金缺口巨大，單靠財(cái)政支出難以滿足其發(fā)展需要。近年來(lái)，財(cái)政在引導(dǎo)社會(huì)銀行、小型金融機(jī)構(gòu)等金融和社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興方面做了一些探索，但財(cái)政的撬動(dòng)作用不明顯，參與鄉(xiāng)村振興的金融社會(huì)資金仍然有限。

三、路徑選擇

（一）堅(jiān)持財(cái)政優(yōu)先保障，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

1.持續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度。要建立健全實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財(cái)政投入保障制度。明確和強(qiáng)化各級(jí)政府投入責(zé)任，公共財(cái)政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，確保財(cái)政投入與鄉(xiāng)村在很行目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。面對(duì)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、支持銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)，需要持續(xù)擴(kuò)大資金規(guī)模才能開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)。因此，在過(guò)渡期內(nèi)，財(cái)政支農(nóng)資金需要逐步擴(kuò)大支出規(guī)模，有計(jì)劃地逐步提高鄉(xiāng)村振興財(cái)政支出在公共預(yù)算中所占的比例，發(fā)揮財(cái)政資金更加積極有為的作用。

2.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。一是繼續(xù)保持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的適當(dāng)比例。二是目前需要提高農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療等方面資金占比的支出。三是圍繞五大振興的要求，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域和項(xiàng)目、優(yōu)化財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興在財(cái)政直接投入、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等方式的支出結(jié)構(gòu)。

（二）提高財(cái)政資金使用效能

1.優(yōu)化財(cái)政供給結(jié)構(gòu)。推進(jìn)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合，增加地方自主統(tǒng)籌空間。在鄉(xiāng)村振興中，財(cái)政支農(nóng)政策要實(shí)現(xiàn)中央和地方政府的支出責(zé)任和財(cái)力匹配，做到各司其職，各盡其能。明確中央和地方政府在鄉(xiāng)村振興中的行政管理權(quán)限，給予地方政府在鄉(xiāng)村振興財(cái)政支配上一定的自由裁量空間，使地方政府能夠靈活地根據(jù)自身發(fā)展現(xiàn)實(shí)制定鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)方案和實(shí)施因地制宜的操作方式。一是從中央、省級(jí)層面源頭整合，對(duì)不符合公共財(cái)政支持方向的涉農(nóng)資金，予以取消或轉(zhuǎn)變用途。二是對(duì)分散、到期或低效的涉農(nóng)資金進(jìn)行壓減、撤銷(xiāo)或轉(zhuǎn)變投向。三是將性質(zhì)相同、用途相近的資金予以合并、歸類。四是對(duì)歸并或重新分類的涉農(nóng)資金，進(jìn)一步明確支持對(duì)象、扶持環(huán)節(jié)投入重點(diǎn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。四是對(duì)原渠道使用的資金不納入整合。部分已整合的財(cái)政涉農(nóng)資金有明確的投向和扶持重點(diǎn)，比如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金、旅游發(fā)展基金（旅游廁所）、車(chē)購(gòu)稅補(bǔ)助用于地方公路建設(shè)等項(xiàng)目資金。

2.創(chuàng)新資金使用方式。采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式，提高資金使用效能。一是靈活安排資金使用方式。在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理分配使用財(cái)政涉農(nóng)資金。二是拓寬資金使用范圍。將統(tǒng)籌整合資金使用范圍調(diào)整為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)、人居環(huán)境整治（人工工資除外）、農(nóng)村公共文化建設(shè)（包括村級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)、文化廣場(chǎng)建設(shè)、設(shè)備設(shè)施購(gòu)置）等”，以便基層更好地發(fā)揮資金聚合功能，助力鄉(xiāng)村振興。三是明確具體的負(fù)面清單，地方政府在把關(guān)單位申報(bào)的項(xiàng)目上時(shí)能及時(shí)提出反饋建議，避免檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后又來(lái)整改，且相關(guān)考核發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)要考慮地方實(shí)際情況來(lái)確定資金使用是否違規(guī)。

（三）發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，健全多元投入保障機(jī)制

1.推動(dòng)金融重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜。一是健全金融支農(nóng)組織體系。二是創(chuàng)新金融支農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)。三是完善金融支農(nóng)激勵(lì)政策。四是構(gòu)建財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，充分發(fā)揮小額信貸等工具作用，助力鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)民發(fā)展。

2.吸收促進(jìn)社會(huì)資本投向鄉(xiāng)村。一是要優(yōu)化環(huán)境，穩(wěn)定政策預(yù)期，引導(dǎo)好、服務(wù)好、保護(hù)好工商資本下鄉(xiāng)的積極性。二是要設(shè)立必要的防火墻，防止跑馬圈地、把農(nóng)民擠出去防止打擦邊球、鉆政策的空子。三是要建立工商資本下鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制，加快制定鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策。四是發(fā)揮財(cái)政資金在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中“四兩撥千斤”的作用，充分撬動(dòng)社會(huì)資本在鄉(xiāng)村振興公益性項(xiàng)目建設(shè)、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入。同時(shí)引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)支持光靠農(nóng)民做不了、做不好的產(chǎn)業(yè)，與農(nóng)民建立契約型、股權(quán)型等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)化生產(chǎn)。

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）

責(zé)任編輯：宗宇翔