民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制的完善

朱佩佩　韓彥霞

摘 要：民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督工作機(jī)制是實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督的重要手段，也是增強(qiáng)檢察監(jiān)督剛性、發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢的具體抓手。跟進(jìn)監(jiān)督的性質(zhì)決定其只能由檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動，且監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)更為嚴(yán)格，須堅持法定性與必要性相結(jié)合。在完善民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制的探索實踐過程中，要注重優(yōu)化監(jiān)督辦案一體化機(jī)制，從立法層面保障監(jiān)督剛性，并堅持共贏式監(jiān)督，將積極溝通、督促落實作為前置程序，同時爭取外部的支持配合健全保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：跟進(jìn)監(jiān)督 依職權(quán)啟動 監(jiān)督剛性 檢察一體化 督促落實

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（下稱《意見》）明確指出，檢察機(jī)關(guān)要精準(zhǔn)開展民事訴訟監(jiān)督，健全依法啟動民事訴訟監(jiān)督機(jī)制，這為檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)開展民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督工作提供了重要指引?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（下稱《監(jiān)督規(guī)則》）第124條進(jìn)一步明確民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督的具體情形，為該項工作機(jī)制提供了更加充分的法律依據(jù)。近年來，最高人民檢察院印發(fā)了兩批跟進(jìn)監(jiān)督典型案例供各地辦案時參考借鑒，具有很強(qiáng)的實踐指導(dǎo)意義。全國檢察機(jī)關(guān)民事檢察部門積極探索跟進(jìn)監(jiān)督這一重要的民事檢察監(jiān)督方式，跟進(jìn)監(jiān)督案件數(shù)量逐步上升，但目前針對跟進(jìn)監(jiān)督啟動程序和完善路徑的研究不夠深入，現(xiàn)有法律規(guī)范較為簡陋，缺乏具有操作性的細(xì)則規(guī)定。為實現(xiàn)監(jiān)督質(zhì)效最大化，進(jìn)一步研究并完善民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制顯得極其重要。

一、民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督的價值功能

是否形成監(jiān)督實效，是衡量檢察監(jiān)督工作開展成功與否最重要的指標(biāo)。所謂跟進(jìn)監(jiān)督，系檢察機(jī)關(guān)向法院發(fā)出具有監(jiān)督性質(zhì)的法律文書后，法院未予處理或者處理后仍存在錯誤情形的，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步采取監(jiān)督措施確保首次發(fā)出的檢察法律文書內(nèi)容得以落實的監(jiān)督方式?！兑庖姟芬蠹訌?qiáng)民事檢察工作，增強(qiáng)監(jiān)督的主動性、精準(zhǔn)度和實效性，立足于檢察機(jī)關(guān)越來越注重整體監(jiān)督質(zhì)效、推崇能動司法檢察理念的時代背景，跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制的價值功能體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢的具體抓手

檢察一體化機(jī)制建設(shè)包括橫向一體化和縱向一體化，是將習(xí)近平法治思想中的系統(tǒng)觀念融入檢察工作的具體表現(xiàn)，是凝聚法律監(jiān)督合力的重要舉措?？v向一體化機(jī)制建設(shè)提出上級檢察院是下級院充分履行法律監(jiān)督職責(zé)的后盾與保障，在下級院監(jiān)督不到位、監(jiān)督目標(biāo)未實現(xiàn)的情形下，上級院應(yīng)當(dāng)接續(xù)接力監(jiān)督，民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督正是充分發(fā)揮縱向一體化辦案優(yōu)勢的具體抓手。最高人民檢察院印發(fā)的兩批跟進(jìn)監(jiān)督典型案例，生動展示了上下級檢察機(jī)關(guān)依托跟進(jìn)監(jiān)督這項具體工作機(jī)制接續(xù)合力監(jiān)督，從而落實監(jiān)督效果的一體化辦案優(yōu)勢。

（二）實現(xiàn)民事檢察精準(zhǔn)監(jiān)督的重要手段

民事檢察精準(zhǔn)監(jiān)督要求通過合理選擇監(jiān)督方式，能夠促進(jìn)解決一個領(lǐng)域或一個時期司法理念、政策、導(dǎo)向問題。故而，對確有錯誤的典型性民事案件進(jìn)行初次監(jiān)督后，法院未予糾正，導(dǎo)致明顯錯誤和違法情形仍存在的，通過持續(xù)跟進(jìn)，綜合運用多種監(jiān)督方式來推動實現(xiàn)預(yù)期的監(jiān)督目標(biāo)，可將精準(zhǔn)監(jiān)督、能動司法、“求極致”等司法理念深度融合并充分落實到監(jiān)督辦案中。

（三）增強(qiáng)民事檢察監(jiān)督剛性的必然要求

民事檢察是和人民群眾切身利益聯(lián)系最緊密、最全面、最充分的司法檢察業(yè)務(wù)，但民事檢察監(jiān)督權(quán)卻是一種制約性而非決定性、控制性權(quán)力，而放任法院對監(jiān)督案件的處理必然導(dǎo)致檢察監(jiān)督制度空轉(zhuǎn)，由此，跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)運而生，用以彌補(bǔ)檢察監(jiān)督權(quán)剛性不足的缺陷。［1］只要監(jiān)督目的還未最終實現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)就有責(zé)任依職權(quán)再次監(jiān)督，確保監(jiān)督意見真正落地落實，樹立檢察權(quán)威，回應(yīng)社會對司法公正的期盼。具體而言，跟進(jìn)監(jiān)督使得抗訴成為再審檢察建議的后盾，一定程度上也增強(qiáng)了再審檢察建議的剛性效力，還可實現(xiàn)推動上級法院糾正下級法院審判和執(zhí)行活動中違法行為的監(jiān)督目的。

（四）提升檢察監(jiān)督能力和水平的重要推手

部分民事檢察干警在辦案中存在“一抗了之”或“一建了之”的錯誤觀念，監(jiān)督的主動性不強(qiáng)，助長了法院不夠重視檢察監(jiān)督的風(fēng)氣。將跟進(jìn)監(jiān)督列為民事檢察干警的重要職責(zé)之一，有助于干警在辦案過程中不斷總結(jié)反思，對那些初次監(jiān)督后久抗不審、久審不決、既不采納也不回復(fù)的案件，追根溯源，剖析原因，認(rèn)真開展自查自糾，有針對性地制定整改措施，倒逼監(jiān)督能力和水平的提升，實現(xiàn)敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。

二、民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督的現(xiàn)狀分析

（一）產(chǎn)生背景：初次監(jiān)督不到位

對于一個民事檢察案件而言，跟進(jìn)監(jiān)督的出現(xiàn)勢必意味著初次監(jiān)督的不到位。從檢察機(jī)關(guān)自身角度反思，通常是由于文書質(zhì)量差、建議舉措未考慮審判機(jī)關(guān)的實際情況、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等自身監(jiān)督水平的不足導(dǎo)致檢察監(jiān)督缺乏信服力，初次監(jiān)督未能取得成效。從外部原因考量，一方面是由于立法不完善導(dǎo)致民事檢察監(jiān)督剛性不足，司法實踐的需求催生了跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制；另一方面是由于法院作為被監(jiān)督者存在一定程度的消極抵觸情緒，法檢兩家溝通聯(lián)絡(luò)不足，對一些法律問題分歧較大，檢察監(jiān)督?jīng)Q定容易被輕視。

（二）監(jiān)督性質(zhì)：限于依職權(quán)監(jiān)督

《監(jiān)督規(guī)則》明確將跟進(jìn)監(jiān)督列為依職權(quán)啟動民事檢察監(jiān)督程序的案件類型之一。檢察機(jī)關(guān)通過向法院發(fā)出具有監(jiān)督性質(zhì)的法律文書進(jìn)行初次監(jiān)督是啟動跟進(jìn)監(jiān)督的基礎(chǔ)，初次監(jiān)督案件均已記錄在檢察機(jī)關(guān)的臺賬、案件系統(tǒng)中，辦理跟進(jìn)監(jiān)督案件要以此為基礎(chǔ)進(jìn)行全面梳理，根據(jù)排查結(jié)果確定需要跟進(jìn)監(jiān)督的案件，因此依職權(quán)發(fā)現(xiàn)系檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督的最主要案件來源。那么，檢察機(jī)關(guān)是否能依當(dāng)事人申請啟動跟進(jìn)監(jiān)督程序？民事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)審查作出決定后，當(dāng)事人不得再次申請監(jiān)督。也即當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督的權(quán)利僅為一次，當(dāng)事人申請并不能直接觸發(fā)跟進(jìn)監(jiān)督程序，跟進(jìn)監(jiān)督屬依職權(quán)監(jiān)督，目的在于彌補(bǔ)一次性監(jiān)督原則可能產(chǎn)生的弊端，但司法實踐中檢察機(jī)關(guān)會將當(dāng)事人反映的情況作為線索自行啟動再次監(jiān)督程序。

（三）啟動主體：原監(jiān)督機(jī)關(guān)或上級檢察機(jī)關(guān)

關(guān)于跟進(jìn)監(jiān)督的方式，《監(jiān)督規(guī)則》指出檢察機(jī)關(guān)可以再次監(jiān)督或提請上級監(jiān)督。有人認(rèn)為，跟進(jìn)監(jiān)督只能是原檢察機(jī)關(guān)提請上級檢察機(jī)關(guān)再次啟動監(jiān)督程序，但現(xiàn)行立法并未禁止開展初次監(jiān)督的原檢察機(jī)關(guān)自行跟進(jìn)監(jiān)督，相反，“再次監(jiān)督”的表述在語義上也為“自行跟進(jìn)”留下了空間?！侗O(jiān)督規(guī)則》還明確了原提出抗訴的檢察機(jī)關(guān)有權(quán)再次提出抗訴，該條實質(zhì)上是跟進(jìn)監(jiān)督的具體表現(xiàn)形式，承認(rèn)了原檢察機(jī)關(guān)有權(quán)自行跟進(jìn)監(jiān)督。最高人民檢察院典型案例“張某偉與江某勇等民間借貸糾紛跟進(jìn)監(jiān)督案”中，便是原發(fā)出執(zhí)行監(jiān)督檢察建議的檢察機(jī)關(guān)自行啟動程序，再次向法院發(fā)出檢察建議，最終被采納。

（四）監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)：法定性與必要性相結(jié)合

民事檢察權(quán)的行使應(yīng)秉持克制、謙抑原則，一般情況下以一次性監(jiān)督為原則?！侗O(jiān)督規(guī)則》將“應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)監(jiān)督”修改為“可以跟進(jìn)監(jiān)督”，進(jìn)一步明確了法定性與必要性相結(jié)合的民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。跟進(jìn)監(jiān)督系依職權(quán)啟動的更深層次的監(jiān)督方式，比起初次監(jiān)督理應(yīng)具備更為充足正當(dāng)?shù)睦碛?，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)須更為嚴(yán)格。論及“必要性”，實踐中通常會綜合考量監(jiān)督的政治效果、社會效果、法律效果，以及案件審理時的法律政策和時代背景等內(nèi)容。對于“仍有明顯錯誤”這一啟動條件的把握，有些地區(qū)將認(rèn)定案件基本事實證據(jù)不足、適用法律錯誤、程序違法的情形均明確排除在外，只解決有新證據(jù)、主要證據(jù)系偽造、依據(jù)的裁判被撤銷、審判人員違法裁判等實體錯誤問題，充分尊重了法官的自由裁量權(quán)和維護(hù)了生效裁判的穩(wěn)定性。

三、民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制的完善

跟進(jìn)監(jiān)督本質(zhì)上仍是檢察機(jī)關(guān)向法院反復(fù)提出監(jiān)督意見，效力剛性難以得到保障，要想使其落地有聲，亟待優(yōu)化完善民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，通過司法實踐中的有效總結(jié)和立法上的不斷推進(jìn)，促使其長足發(fā)展。

（一）優(yōu)化監(jiān)督辦案一體化機(jī)制，提升跟進(jìn)監(jiān)督水平

對首次監(jiān)督未能糾正的明顯錯誤或違法情形，上級檢察機(jī)關(guān)依托一體化辦案機(jī)制，接續(xù)展開二次三次監(jiān)督來推動實現(xiàn)預(yù)期監(jiān)督目標(biāo)，方能彰顯司法公正。最高人民檢察院發(fā)布的一起典型案例中，遼寧三級檢察機(jī)關(guān)歷時三年持續(xù)跟進(jìn)，接連三次發(fā)出執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，最終實現(xiàn)了糾正法院違法執(zhí)行行為的監(jiān)督目的，具有較強(qiáng)的糾偏引領(lǐng)價值和指導(dǎo)意義。故有必要通過進(jìn)一步優(yōu)化一體化工作機(jī)制來提升跟進(jìn)監(jiān)督水平：

1.原監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)及時跟蹤法院對初次監(jiān)督的落實情況?！侗O(jiān)督規(guī)則》要求，法院對民事訴訟監(jiān)督案件作出處理決定后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對處理結(jié)果進(jìn)行審查。依職權(quán)主動審查案件處理結(jié)果是跟進(jìn)監(jiān)督程序啟動的前提，應(yīng)依托處理結(jié)果審查登記表建立未采納監(jiān)督意見評議制度，對法院未采納、未回復(fù)、未整改但確有監(jiān)督必要的案件，逐案向上級檢察機(jī)關(guān)匯報，并開展跟進(jìn)監(jiān)督專項活動系統(tǒng)整改，統(tǒng)一監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。

2.上級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依托備案審查制度主動發(fā)掘跟進(jìn)監(jiān)督線索?？蓪浒笇彶橹贫扰c對下級檢察機(jī)關(guān)的考評機(jī)制相銜接，明確備案時間、備案程序和具體備案材料，確保能夠及時準(zhǔn)確地審查跟進(jìn)。上級檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督過程中還需動態(tài)調(diào)整監(jiān)督事由，減少監(jiān)督失敗的風(fēng)險因素。此外，要注重保障法院的異議權(quán)，規(guī)范異議處理程序，善于在考量被監(jiān)督者意見的基礎(chǔ)上再次權(quán)衡決定，確保跟進(jìn)監(jiān)督的最終效果。

3.充分發(fā)揮案例引導(dǎo)作用。上級檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)指導(dǎo)、引導(dǎo)下級檢察機(jī)關(guān)依法、高效辦案，故最高人民檢察院、省級檢察院有必要加大法律效果好、社會效果佳的民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督指導(dǎo)性案例、典型案例發(fā)布力度，明確跟進(jìn)監(jiān)督工作重點，指明跟進(jìn)監(jiān)督的著力方向。［2］

（二）立法上保障檢察監(jiān)督后續(xù)追責(zé)權(quán)力，增強(qiáng)監(jiān)督剛性

立法規(guī)范是否清晰完善，直接關(guān)系到某項工作機(jī)制的設(shè)立價值能否得到充分實現(xiàn)。受立法技術(shù)的限制，民事訴訟法中雖然明確規(guī)定了抗訴和檢察建議兩種監(jiān)督方式，但這兩種監(jiān)督方式仍欠缺程序性強(qiáng)制效力：對法院不落實或未及時處理檢察建議的情況下定能否追究相關(guān)人員責(zé)任沒有規(guī)定，追責(zé)規(guī)定的空白導(dǎo)致推脫責(zé)任、不作為的情形大量存在；也未明確抗訴案件的審結(jié)期限，容易造成故意拖延、裁而不審、審而不判的局面，使得檢察監(jiān)督權(quán)在一定程度上流于形式?！侗O(jiān)督規(guī)則》對跟進(jìn)監(jiān)督的規(guī)定又過于原則化，具體措施、操作程序和法律效力方面都沒有可遵循的依據(jù)，使其面臨立法空洞化的尷尬境地，影響實施效果。故建議通過兩高聯(lián)合頒布司法解釋的靈活快捷方式彌補(bǔ)立法上的滯后性，對法院接受檢察監(jiān)督落實監(jiān)督?jīng)Q定的義務(wù)進(jìn)行明定，增強(qiáng)民事檢察監(jiān)督剛性，同時明確跟進(jìn)監(jiān)督的程序、方式和效力，從源頭解決該項工作機(jī)制的可操作性問題。待時機(jī)成熟時，嘗試提請立法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督的具體權(quán)力配置，將其寫入民事訴訟法以提高立法層次。

（三）寓支持于監(jiān)督中，將督促落實作為前置程序

法院在審查回復(fù)檢察建議書的過程中經(jīng)常會遇到耽誤期限的客觀情況，如需開展調(diào)查核實、組織聽證等工作，致使其無法在法定期限內(nèi)進(jìn)行處理并書面回復(fù)。在此情況下，考量到整體監(jiān)督質(zhì)效，檢察機(jī)關(guān)不宜徑行啟動跟進(jìn)監(jiān)督程序，而應(yīng)將督促落實作為前置程序。

1.加強(qiáng)溝通協(xié)助整改。檢察監(jiān)督是協(xié)同共贏式監(jiān)督，而非對抗式監(jiān)督，監(jiān)督的最終目的是想幫助法院解決錯誤違法情形，應(yīng)全程加強(qiáng)與法院的溝通聯(lián)系，充分了解初次監(jiān)督后問題未能解決的原因，從而選擇更適合維護(hù)審判權(quán)威的方式跟進(jìn)監(jiān)督，共同保障法律統(tǒng)一正確實施。［3］故而應(yīng)先向法院了解辦案情況，及時掌握對監(jiān)督?jīng)Q定的落實情況，并督促法院限期處理，經(jīng)督促法院無正當(dāng)理由仍不糾正的，檢察機(jī)關(guān)方可開展跟進(jìn)監(jiān)督。實踐中可探索固定節(jié)點提醒機(jī)制協(xié)助法院整改，如在到期前7日提醒法院及時回復(fù)，到期后7日內(nèi)先以對話商談的柔和方式進(jìn)行催告。

2.強(qiáng)化對人的監(jiān)督問責(zé)。在跟進(jìn)監(jiān)督過程中可以提出更換承辦人并且對直接責(zé)任人員的失職行為予以問責(zé)處分的檢察建議，構(gòu)成犯罪的還應(yīng)追究相應(yīng)刑事責(zé)任。從而推動對審判、執(zhí)行人員違法行為的深層次監(jiān)督，讓法官對民事檢察監(jiān)督有敬畏感，幫助法院肅清影響司法公信之河的“污染源”，從根本上規(guī)范司法權(quán)的運行。［4］

3.注重發(fā)揮列席審委會制度的作用。列席時，檢察長通過深入透徹分析跟進(jìn)監(jiān)督的事實和理由，使審委會對案件有一個全新的認(rèn)識，認(rèn)為檢察監(jiān)督意見有理有據(jù)，不是故意挑刺找麻煩，從而使法院樂于接受檢察機(jī)關(guān)的跟進(jìn)監(jiān)督，并且能夠及時審理、及時改判。

（四）善于借助外力，完善跟進(jìn)監(jiān)督工作保障機(jī)制

《意見》第17條明確，各級人民代表大會要監(jiān)督支持檢察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。檢察監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)均來源于人大，均需接受人大監(jiān)督，人大法律監(jiān)督是最高層級、最權(quán)威的法律監(jiān)督。［5］因此，法院經(jīng)督促落實和跟進(jìn)監(jiān)督后仍不予整改或者整改不到位的，可向同級人大報告，邀請人大代表等參與跟蹤評估，從而提高法院對檢察監(jiān)督的重視程度。必要時還可以報告同級黨委及其政法委，通報同級政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，尋求各方對跟進(jìn)監(jiān)督工作的支持與配合。隨著檢務(wù)公開工作的全面推行，對于經(jīng)屢次督促提示仍未糾正且造成惡劣社會影響的案事件，還應(yīng)以專題報道、專案追蹤等形式向新聞媒體公布，引入社會監(jiān)督力量，向公眾完整詳盡地說明檢察監(jiān)督的全過程和法院的回復(fù)情況，不斷更新后續(xù)的落實整改措施，［6］讓被監(jiān)督者接受公眾的監(jiān)督與評判，為民事檢察跟進(jìn)監(jiān)督工作提供強(qiáng)有力的支撐和保障。