建設(shè)項(xiàng)目檔案管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

摘 要：建設(shè)項(xiàng)目檔案是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的歷史記錄。實(shí)際工作中，項(xiàng)目建設(shè)單位由于檔案意識(shí)不強(qiáng)、管理機(jī)制不暢等問(wèn)題，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目檔案在收集、整理、保管和利用等過(guò)程中都存在問(wèn)題。本文系統(tǒng)闡述了建設(shè)項(xiàng)目檔案工作的意義，分析了項(xiàng)目建設(shè)檔案管理中存在的問(wèn)題，并提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目；檔案；問(wèn)題；對(duì)策

建設(shè)項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。隨著社會(huì)的改革和發(fā)展，國(guó)家加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和支持，隨之而來(lái)也產(chǎn)生大量的建設(shè)項(xiàng)目檔案。作為工程建設(shè)的第一手材料，建設(shè)項(xiàng)目檔案既是建設(shè)過(guò)程的真實(shí)反映和記錄，又是建設(shè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，可以為之提供有效的憑證和參考，減少無(wú)效勞動(dòng)甚至是“幫倒忙”，提升改造維護(hù)效率，減少不必要的人力物力支出。要保證建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范管理和有效實(shí)施，必須重視和加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理。項(xiàng)目檔案的完整性、準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性和安全性達(dá)標(biāo)，是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的重要前提和條件，是確保建設(shè)項(xiàng)目順利完工的堅(jiān)實(shí)保障。建設(shè)項(xiàng)目檔案工作不僅是單位建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)管理的重要基礎(chǔ)，更是體現(xiàn)單位科學(xué)管理水平的重要標(biāo)志，同時(shí)也可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

1 建設(shè)項(xiàng)目檔案管理存在的主要問(wèn)題

筆者曾參與多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目檔案的檢查與驗(yàn)收。實(shí)際工作中感到，隨著國(guó)家對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)范化要求的提升，項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)檔案工作的重視程度也在逐步提高，竣工驗(yàn)收時(shí)檔案基本都能達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，但受條件、觀念、技能等因素限制，歸檔質(zhì)量還是參差不齊，檔案工作上存在一些共性的問(wèn)題。

1.1 檔案意識(shí)相對(duì)弱化，全過(guò)程管理亟待加強(qiáng)

建設(shè)項(xiàng)目的主要任務(wù)是完成項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。因此，建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目管理人員的工作重心一般都在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，其他環(huán)節(jié)和內(nèi)容，如綜合性管理、財(cái)務(wù)管理、檔案管理等工作則容易被置于次要地位。特別是檔案工作，一般在項(xiàng)目進(jìn)入竣工驗(yàn)收階段才會(huì)被重點(diǎn)關(guān)注，檔案意識(shí)不強(qiáng)。許多單位未能從立項(xiàng)階段起，將檔案工作納入到整體進(jìn)程，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中檔案工作處于邊緣地位。此外，建設(shè)項(xiàng)目檔案工作往往由基建部門(mén)的工作人員兼任，他們的時(shí)間和精力主要集中于建設(shè)任務(wù)上，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中“重建設(shè)、輕檔案”的現(xiàn)象普遍存在。許多工程資料形成后，未能及時(shí)收集、整理、歸檔，而是保存在不同的工作人員手中，時(shí)間一久便容易散失，特別是跨時(shí)較長(zhǎng)的重大建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目檔案工作人員更迭頻繁，項(xiàng)目檔案資料缺失現(xiàn)象更是突出，全過(guò)程管理亟待加強(qiáng)[1]。

1.2 檔案工作機(jī)制不夠順暢，協(xié)作效能有待提升

建設(shè)項(xiàng)目檔案管理具有較強(qiáng)的專業(yè)性、綜合性及復(fù)雜性，需要既懂工程建設(shè)知識(shí)，又需要懂檔案專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才。實(shí)際上，按照職能分工，各單位建設(shè)項(xiàng)目一般由基建部門(mén)負(fù)責(zé)，建設(shè)項(xiàng)目檔案也主要由基建部門(mén)負(fù)責(zé)整理歸檔，屬于科技檔案類別?；ú块T(mén)的檔案員要么是兼職，要么是臨時(shí)聘用，人員流動(dòng)性強(qiáng)，且缺乏專業(yè)檔案知識(shí)，整理的檔案一般并不規(guī)范。各單位的檔案工作機(jī)構(gòu)，如辦公室、檔案室等，通常負(fù)責(zé)文書(shū)檔案的歸檔指導(dǎo)，雖然掌握一定的檔案知識(shí)，但并不參與基建工作，檔案員一般也不了解基建項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。盡管處于同一單位，基建部門(mén)和檔案部門(mén)對(duì)兩個(gè)門(mén)類的檔案卻是各管一攤、各負(fù)其責(zé)。基建部門(mén)很少請(qǐng)檔案部門(mén)協(xié)助指導(dǎo)，檔案部門(mén)一般也不會(huì)主動(dòng)“摻和”，雙方未建立有效的協(xié)作機(jī)制。

1.3 歸檔質(zhì)量偏低，規(guī)范程度還需提高

1.3.1文件材料不齊全?；üこ瘫旧硎且粋€(gè)任務(wù)繁重、程序復(fù)雜、周期較長(zhǎng)的系統(tǒng)工程。產(chǎn)生的基建檔案涉及設(shè)計(jì)、審批、施工、監(jiān)理、質(zhì)監(jiān)、采購(gòu)等多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門(mén)，有公文、圖紙、合同等多種類別，類型豐富，來(lái)源復(fù)雜。由于工作特性，文件材料形成后，一般是分散保存在建設(shè)、監(jiān)理、施工等不同的責(zé)任部門(mén)，待工作任務(wù)結(jié)束時(shí)才會(huì)將檔案資料移交到項(xiàng)目建設(shè)單位。涉及分包工程的，總包單位需要等分包單位交齊后再移交。特別是一些重大建設(shè)項(xiàng)目，跨時(shí)近20年的也有，等到最后階段才進(jìn)行歸集，材料丟失不可避免。由于收集不及時(shí)，歸檔的完整性也一定程度受到影響，一般只能達(dá)到80%左右。

1.3.2內(nèi)容質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。由于收集不夠及時(shí)，許多文件材料到驗(yàn)收階段時(shí)才發(fā)現(xiàn)缺失，建設(shè)單位再回頭去找相關(guān)單位補(bǔ)辦，導(dǎo)致檔案“回補(bǔ)”現(xiàn)象突出。文件材料形成后，也經(jīng)常發(fā)現(xiàn)各種問(wèn)題。有的工程變更卻不更改圖紙，有的合同協(xié)議沒(méi)有簽字、簽章，有的數(shù)據(jù)直接被涂寫(xiě)、涂抹，有的甚至為了驗(yàn)收集中增補(bǔ)記錄。驗(yàn)收時(shí)，專家經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)工程數(shù)量匯總表與實(shí)際不符、竣工圖與驗(yàn)收實(shí)際不符等現(xiàn)象。此外，原件丟失使用復(fù)印件歸檔的情況普遍存在，檔案的真實(shí)性與同步性都遭到嚴(yán)重的削弱，檔案價(jià)值受到影響。

1.3.3案卷整理不規(guī)范。由于建設(shè)項(xiàng)目檔案整理一般都由基建部門(mén)工作人員負(fù)責(zé)，對(duì)檔案業(yè)務(wù)并不熟悉，整理檔案基本是“摸著石頭過(guò)河”。有的項(xiàng)目到初驗(yàn)時(shí)文件材料都未進(jìn)行系統(tǒng)整理，僅散放在檔案盒內(nèi)；整理人員普遍不了解建設(shè)項(xiàng)目檔案的歸檔范圍和保管期限，手頭有什么便整理什么，不知道哪些材料缺失哪些材料應(yīng)歸為永久或定期；組卷混亂，不懂事由原則，沒(méi)有按項(xiàng)目階段、工作性質(zhì)或文件類型進(jìn)行分類組卷，案卷沒(méi)有邏輯可言；有的沒(méi)有目錄，或者目錄填寫(xiě)不規(guī)范，不能準(zhǔn)確檢索到檔案內(nèi)容；其余的如封面、裝訂、編頁(yè)等環(huán)節(jié)也基本都存在問(wèn)題，案卷質(zhì)量整體不高[2]。

1.4 管理方法傳統(tǒng)，前沿思維手段欠缺

1.4.1規(guī)范化程度不足。當(dāng)前，為了加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理，國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)出臺(tái)了不少規(guī)范性文件，如建設(shè)主管部門(mén)發(fā)布的《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》、檔案主管部門(mén)發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》等。明確了建設(shè)項(xiàng)目檔案的歸檔范圍和分類標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際工作中，建設(shè)項(xiàng)目工作人員很少了解。從管理機(jī)制來(lái)講，項(xiàng)目主管部門(mén)的工作重心在于指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)，通常不會(huì)對(duì)項(xiàng)目檔案管理設(shè)置有效的約束機(jī)制和考核指標(biāo)；檔案主管部門(mén)一般指導(dǎo)的是文書(shū)檔案和綜合性檔案管理工作，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理較少，也很少開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)指導(dǎo)，各單位建設(shè)項(xiàng)目檔案管理主觀性、隨意性較大。

1.4.2信息化技術(shù)應(yīng)用不夠充分。隨著社會(huì)的發(fā)展，信息化、數(shù)字化已是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，使用計(jì)算機(jī)輔助進(jìn)行檔案管理工作十分普遍?，F(xiàn)在各單位雖然都配備了計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等基礎(chǔ)設(shè)備，但信息化管理手段多數(shù)應(yīng)用在辦公、財(cái)務(wù)等工作上，實(shí)現(xiàn)綜合檔案信息化管理的單位本就不多，在建設(shè)項(xiàng)目及其檔案管理上應(yīng)用的更是鳳毛麟角，水平基本停留在使用計(jì)算機(jī)著錄目錄上，多數(shù)單位甚至連目錄全部數(shù)字化的水平都未達(dá)到，更遑論開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目檔案數(shù)字化建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的電子文件進(jìn)行收集、歸檔了。

1.4.3保管利用不當(dāng)。建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收工作結(jié)束后，有的單位能夠?qū)⒔ㄔO(shè)項(xiàng)目檔案移交到檔案室統(tǒng)一保管；有的單位檔案室只保管文書(shū)和會(huì)計(jì)檔案，建設(shè)項(xiàng)目檔案仍由基建部門(mén)自行保管。條件好些的能有專門(mén)的庫(kù)房并配備檔案柜，條件差一些的直接散放在辦公室或倉(cāng)庫(kù)里；底圖柜等必要裝具幾乎都未配置，時(shí)間一久檔案自然容易散佚或損壞。保管的目的是利用，實(shí)際工作中，往往“為保管而保管”，日常束之高閣，到改造、維護(hù)等必要時(shí)刻才會(huì)查找。利用方式也停留在原始的手工管理階段，沒(méi)有意識(shí)、也沒(méi)有人力對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案信息資源進(jìn)行主動(dòng)開(kāi)發(fā)利用[3]。

2 提升建設(shè)項(xiàng)目檔案管理水平的對(duì)策與建議

2.1 轉(zhuǎn)變觀念，提升檔案意識(shí)

2.1.1領(lǐng)導(dǎo)要重視。習(xí)近平總書(shū)記指出，檔案工作存史資政育人，是一項(xiàng)利國(guó)利民、惠及千秋萬(wàn)代的崇高事業(yè)。建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人要充分認(rèn)識(shí)建設(shè)項(xiàng)目檔案工作的重要性，落實(shí)好項(xiàng)目法人責(zé)任制，摒棄傳統(tǒng)檔案管理思維，將檔案工作作為項(xiàng)目建設(shè)的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容抓牢抓實(shí)。

2.1.2責(zé)任要明確。在立項(xiàng)之初，明確項(xiàng)目檔案管理部門(mén)和責(zé)任人，并將建設(shè)項(xiàng)目檔案完成情況納入內(nèi)部考核體系，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案工作給予必要的經(jīng)費(fèi)保障?；ú块T(mén)要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，將建設(shè)項(xiàng)目文件材料的收集和整理納入建設(shè)項(xiàng)目工作職責(zé)范疇，與項(xiàng)目建設(shè)同步謀劃、同步推進(jìn)，特別是要安排專人負(fù)責(zé)收集整理文件材料并保持兼職檔案員的相對(duì)穩(wěn)定。

2.1.3觀念要轉(zhuǎn)變。檔案部門(mén)要轉(zhuǎn)變“重文書(shū)輕科技”的觀念，主動(dòng)參與到建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作中，積極宣傳建設(shè)項(xiàng)目檔案的政策和知識(shí)，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，加大建設(shè)項(xiàng)目檔案資源的開(kāi)發(fā)利用力度，為建設(shè)項(xiàng)目檔案的管理和利用創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

2.2 優(yōu)化流程，完善協(xié)作機(jī)制

2.2.1實(shí)施前端控制。文件生命周期理論是檔案學(xué)基礎(chǔ)理論之一，它將文件的形成、收集階段視為“前端”，整理、編目階段是“中端”，保管、利用階段是“后端”。前端工作的好壞，直接影響著后端能否有效利用。實(shí)施前端控制，也就是檔案工作人員提前參與到建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程，在檔案的形成、收集階段，對(duì)文件材料進(jìn)行干預(yù)、控制，有利于保障文件材料的真實(shí)性、完整性。從立項(xiàng)階段起，檔案部門(mén)可以聯(lián)合項(xiàng)目建設(shè)部門(mén)，明確該項(xiàng)目的歸檔范圍，并制定詳盡的文件積累要求，包括文件的內(nèi)容、份數(shù)、責(zé)任單位、提交時(shí)間、載體形式等，讓項(xiàng)目建設(shè)部門(mén)有一份詳盡的工作計(jì)劃和指南，即使新手也可以很快上手[4]。

2.2.2建立年度工作目標(biāo)責(zé)任制。建設(shè)項(xiàng)目文件材料難以收集齊全的一個(gè)重要的原因是未建立定期歸檔機(jī)制，時(shí)間久遠(yuǎn)后再集中收集，不利于保持文件的完整性和系統(tǒng)性。項(xiàng)目建設(shè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目推進(jìn)情況制定年度工作計(jì)劃，及時(shí)對(duì)辦理完畢的文件材料進(jìn)行收集、整理，并進(jìn)行預(yù)立卷和預(yù)編目；檔案部門(mén)應(yīng)當(dāng)將建設(shè)項(xiàng)目檔案工作納入年度檔案工作計(jì)劃，每年開(kāi)展預(yù)立卷檢查工作，建立年度考核機(jī)制，防止因時(shí)間久遠(yuǎn)、人員變動(dòng)導(dǎo)致的材料散失問(wèn)題。對(duì)于一些用時(shí)確實(shí)較長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目，可以探索實(shí)行年度歸檔制，將建設(shè)項(xiàng)目文件材料按年度進(jìn)行整理歸檔并移交檔案室保管，檔案室制定好項(xiàng)目的分類編號(hào)規(guī)則，待項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)再?gòu)臋n案室集中借出即可。

2.2.3建立標(biāo)準(zhǔn)化工作流程。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織認(rèn)為：流程是將一組投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的相互關(guān)聯(lián)或相互作用的活動(dòng)。工作關(guān)系就是流程關(guān)系，一個(gè)單位的所有工作都可以流程化。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目檔案管理，可以依托國(guó)家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工以及竣工驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)流程進(jìn)行分解，并明確各節(jié)點(diǎn)的質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，建立一套科學(xué)的工作流程，既可以提高工作效率，也可以保證工作效果，很大程度上減少因人員流動(dòng)以及專業(yè)水平對(duì)質(zhì)量的影響。特別是對(duì)參建單位較多的項(xiàng)目，標(biāo)準(zhǔn)的流程和清晰的責(zé)任清單有利于項(xiàng)目建設(shè)單位能更好地統(tǒng)籌各節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化精細(xì)化管理。

2.3 健全制度，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)

2.3.1完善相關(guān)制度。制度是管理的基礎(chǔ)。在整理工作上，目前各單位主要參考2套體系，一套由建設(shè)主管部門(mén)發(fā)布，如《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》，主要從工程建設(shè)角度編寫(xiě)；一套由檔案主管部門(mén)發(fā)布，為《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》，主要從檔案管理角度編寫(xiě)。由于建設(shè)項(xiàng)目工作人員大多數(shù)并不了解檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，基本都是參照建設(shè)主管部門(mén)的規(guī)范進(jìn)行，導(dǎo)致整理的案卷在體現(xiàn)檔案邏輯性方面有偏差。檔案部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)籌和指導(dǎo)，綜合國(guó)家相關(guān)規(guī)范，細(xì)化整理出符合實(shí)際、便于理解、操作簡(jiǎn)單的工作指南，作為建設(shè)項(xiàng)目檔案工作人員的手冊(cè)。作為項(xiàng)目建設(shè)單位，既要貫徹落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)制度、規(guī)范，又要立足實(shí)際，制定符合本單位情況的建設(shè)項(xiàng)目檔案管理辦法，單個(gè)項(xiàng)目有專門(mén)的檔案管理制度和方案，從上而下，由點(diǎn)及面，建立起規(guī)范化管理體系。

2.3.2加強(qiáng)培訓(xùn)和指導(dǎo)。人才是發(fā)展的關(guān)鍵。做好建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作，離不開(kāi)一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。建設(shè)項(xiàng)目主管部門(mén)和檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)合培訓(xùn)機(jī)制，定期對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提高專業(yè)知識(shí)和技能。項(xiàng)目建設(shè)單位也應(yīng)完善培訓(xùn)機(jī)制，對(duì)其項(xiàng)目的各參建方工作人員進(jìn)行歸檔知識(shí)培訓(xùn)，確保文件材料積累過(guò)程中的齊全完整。在歸檔過(guò)程中，單位檔案工作人員要深入到一線，進(jìn)行手把手面對(duì)面的技術(shù)指導(dǎo)，真正做到檔案工作“關(guān)口前移，重心下移”。通過(guò)理論和實(shí)操講解，切實(shí)提高建設(shè)項(xiàng)目檔案工作人員專業(yè)素養(yǎng)和水平，以適應(yīng)復(fù)雜的建設(shè)項(xiàng)目管理需要。

2.4 積極探索，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展

信息化是時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)。建設(shè)項(xiàng)目檔案由傳統(tǒng)的手工管理向數(shù)字化、信息化方向的轉(zhuǎn)變，是檔案工作創(chuàng)新發(fā)展的必然要求。通過(guò)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目檔案信息化管理，既可以為檔案信息資源開(kāi)發(fā)、利用管理提供實(shí)時(shí)有效依據(jù)，又可以有效提高建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作效率及擴(kuò)展性，是促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目管理效能提升的必要手段。一是積極引入先進(jìn)的信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)建檔案信息化管理思維，依托建設(shè)項(xiàng)目管理自動(dòng)化、辦公自動(dòng)化等工作，探索實(shí)施電子文件收集歸檔，特別是對(duì)圖紙等利用率較高、實(shí)體使用較易損毀丟失的文件材料，實(shí)現(xiàn)電子檔案的有效存儲(chǔ)與利用，提高建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)效能。二是構(gòu)建綜合檔案信息管理平臺(tái)，將建設(shè)項(xiàng)目檔案統(tǒng)一納入檔案系統(tǒng)管理范疇，建立電子檔案一體化管理模式。三是積極推進(jìn)重要建設(shè)項(xiàng)目檔案數(shù)字化建設(shè)，將有價(jià)值的文件、圖紙等進(jìn)行掃描，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化存儲(chǔ)和利用，提高利用效率，加強(qiáng)實(shí)體保護(hù)[5]。

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作者簡(jiǎn)介：鄢敏，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部機(jī)關(guān)服務(wù)局副研究館員。