行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問(wèn)題與對(duì)策探討

馮新宇

摘要：隨著新政府會(huì)計(jì)制度以及新《預(yù)算法》等各項(xiàng)與預(yù)算相關(guān)的政策、法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，國(guó)家層面的預(yù)算管理體系正在逐步完善，對(duì)預(yù)算管理工作提出的的要求也越來(lái)越高。這就意味著行政事業(yè)單位正面臨著新的、來(lái)自預(yù)算管理方面的挑戰(zhàn)。除了制度層面的要求之外，財(cái)政資金緊張態(tài)勢(shì)日益加重的現(xiàn)狀，也對(duì)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作提出了新的改革要求，以促進(jìn)財(cái)政宏觀調(diào)控的完善和創(chuàng)新。但分析我國(guó)各行政事業(yè)單位全面落實(shí)預(yù)算管理現(xiàn)狀就能發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位在全面預(yù)算管理中仍存在許多問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析，給出切實(shí)有效的解決措施，希望能夠幫助行政事業(yè)單位擺脫在全面預(yù)算管理中面臨的困境。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；全面預(yù)算管理；問(wèn)題與對(duì)策

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。在行政事業(yè)單位整體的內(nèi)部控制管理和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理體系中，預(yù)算管理都有著舉足輕重的地位。2019年1月1日起施行的新政府會(huì)計(jì)制度以及2020年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》均為行政事業(yè)單位提高預(yù)算管理水平提供了重要的政策支撐。如何對(duì)有限的財(cái)政資金進(jìn)行合理的配置，提高財(cái)政資金的使用效率，這也需要各行政事業(yè)單位能夠進(jìn)一步深化預(yù)算管理工作改革，為財(cái)政基礎(chǔ)工作的開(kāi)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為以后應(yīng)對(duì)更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)提供重要保障。習(xí)總書(shū)記在二十大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)了，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，需要我們健全現(xiàn)代預(yù)算制度，構(gòu)建高水平的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。因此，關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題與對(duì)策探討具有重要意義。本文打算從四個(gè)方面對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，分析其形成原因并提出針對(duì)性的整改意見(jiàn)，以期能夠?qū)M(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作提供幫助。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述及必要性

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是保障行政事業(yè)單位工作順利有序開(kāi)展的一種基本組織制度，其內(nèi)容主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督與評(píng)價(jià)等，業(yè)務(wù)范圍涵蓋了行政事業(yè)單位的方方面面，內(nèi)容多，范圍廣。行政事業(yè)單位作為公共事業(yè)管理的職能部門(mén)，應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)行政事業(yè)單位全面落實(shí)預(yù)算管理的必要性和重要性，加強(qiáng)單位預(yù)算管理，對(duì)單位資金進(jìn)行科學(xué)合理分配，充分發(fā)揮其公共管理職能。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性

1.有助于強(qiáng)化單位內(nèi)部管理，提高財(cái)政資金使用效率

行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)其公共管理職能，絕大部分依靠公共財(cái)政資金來(lái)保障。而在財(cái)政資金有限的前提下，提高財(cái)政資金使用效率迫在眉睫。特別是在財(cái)政資金緊張的當(dāng)下。做好行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理是實(shí)施公共財(cái)政資金配置的重要內(nèi)容之一，也是管理好行政事業(yè)單位財(cái)政資金分配管理的重要一步。行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理是貫穿于預(yù)算管理事前、事中、事后的整個(gè)過(guò)程。事前詳細(xì)編制預(yù)算計(jì)劃，確定預(yù)算考核指標(biāo)；事中按照預(yù)算考核指標(biāo)予以中期考核，并分析偏差原因，調(diào)整方案；事后預(yù)算考核評(píng)價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析原因，為下一次預(yù)算編制提供指導(dǎo)。加強(qiáng)預(yù)算管理是行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制管理的必然要求，能夠提高財(cái)政資金使用效率，使每一分錢(qián)都能夠花在刀刃上、用到關(guān)鍵處。

2.有益于推動(dòng)廉潔政府、透明政府的建立

根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》，行政事業(yè)單位應(yīng)按照法規(guī)的規(guī)定做好預(yù)決算公開(kāi)工作，重點(diǎn)注意包括公開(kāi)的內(nèi)容、時(shí)限等在內(nèi)的諸多環(huán)節(jié)的要求。行政事業(yè)單位做好預(yù)決算公開(kāi)工作有利于促進(jìn)我們國(guó)家政治生態(tài)民主的平衡發(fā)展，為建立包含體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督的共同監(jiān)督體系奠定基礎(chǔ)，既是踐行依法治國(guó)的重要表現(xiàn)，也是保障政治民主的重大措施。而社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)要求我們依法保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在當(dāng)前形勢(shì)下，我國(guó)財(cái)稅體制仍存在制度缺陷，導(dǎo)致財(cái)政收支不合理現(xiàn)象。行政事業(yè)單位能夠完成好預(yù)決算公開(kāi)工是保障公民參與并監(jiān)督公共財(cái)政資金的使用的必要條件。要做好預(yù)決算公開(kāi)工作就要求行政事業(yè)單位能夠全面落實(shí)預(yù)算管理工作，并將其納入常規(guī)的管理范疇，做到常態(tài)長(zhǎng)效，保證預(yù)算透明度，如此才能推動(dòng)建立起一個(gè)廉潔、透明的政府。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題及原因分析

（一）對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不足

保證行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作順利進(jìn)行的關(guān)鍵是對(duì)預(yù)算管理工作的正確認(rèn)識(shí)。但目前確有很多行政事業(yè)單位人員的觀念依然陳舊，只是將預(yù)算管理工作單純視作一種財(cái)務(wù)管理行為，認(rèn)為編制預(yù)算就只是財(cái)務(wù)部門(mén)的責(zé)任，未能調(diào)動(dòng)起各業(yè)務(wù)部門(mén)及其工作人員積極參與的主動(dòng)性與協(xié)同性。同時(shí)預(yù)算管理的實(shí)施沒(méi)有得到行政事業(yè)單位的全面認(rèn)可，短時(shí)間內(nèi)似乎又很難以給行政事業(yè)單位帶來(lái)直觀效益，故而多數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)在崗位的完善和政績(jī)的達(dá)標(biāo)之中投入了更多精力，而在預(yù)算管理工作中投入的財(cái)力、人力則明顯不足。或者只講重點(diǎn)放在能否要到更多的財(cái)政撥款以支持下一步的工作，而不是進(jìn)行預(yù)算管理全過(guò)程的管控。而具體的業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)于預(yù)算管理工作也不了解，未能積極主動(dòng)的參與到預(yù)算管理工作之中。這些也就嚴(yán)重影響了行政事業(yè)單位預(yù)算管理在單位管理的權(quán)威性，預(yù)算管理工作難以深入到具體的業(yè)務(wù)項(xiàng)目中去，無(wú)法發(fā)揮其真正的管控效力。

（二）預(yù)算編制的科學(xué)性不夠

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理編制工作都是按照本級(jí)財(cái)政的統(tǒng)一安排組織進(jìn)行的。預(yù)算編制工作內(nèi)容牽涉到單位整體運(yùn)轉(zhuǎn)的各個(gè)方面，內(nèi)容廣、工作量大，而財(cái)政下達(dá)的預(yù)算編制的時(shí)間又緊，再加上有些單位編制前沒(méi)有能夠做到充分的調(diào)研，準(zhǔn)備不充分，不能全面分析基期預(yù)算執(zhí)行情況，沒(méi)有充分考慮單位的重點(diǎn)工作和中長(zhǎng)期規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算編制人員未能全面準(zhǔn)確掌握單位的預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)及資料，嚴(yán)重影響預(yù)算編制的科學(xué)性。同時(shí)，在預(yù)算編制方法的選擇上也有不合理之處。行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制沿用的固定預(yù)算或者增量預(yù)算等傳統(tǒng)編制方法已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下行政事業(yè)單位預(yù)算管理的需求。另外一些行政事業(yè)單位預(yù)算管理編制人員對(duì)預(yù)算專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)相對(duì)不足，工作水平不高、工作方法簡(jiǎn)單，也給預(yù)算的科學(xué)合理編制帶來(lái)阻礙。

（三）預(yù)算執(zhí)行的剛性不強(qiáng)

編制下達(dá)的預(yù)算，唯有不折不扣的予以執(zhí)行，才能發(fā)揮預(yù)算真正的作用。一些行政事業(yè)單位存在重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行的情況，執(zhí)行缺乏計(jì)劃性，執(zhí)行力不強(qiáng)，僅依靠財(cái)務(wù)部門(mén)督促預(yù)算執(zhí)行，而業(yè)務(wù)部門(mén)卻不重視具體的執(zhí)行工作。同時(shí)，行政事業(yè)單位未能及時(shí)制定預(yù)算資金分配方案，也未將預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)予以細(xì)化、量化，沒(méi)能將執(zhí)行狀況實(shí)時(shí)地共享給各業(yè)務(wù)部門(mén)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門(mén)主動(dòng)執(zhí)行的積極性不高。在執(zhí)行預(yù)算的過(guò)程中，不能?chē)?yán)格按照所下達(dá)的預(yù)算規(guī)定的范圍和用途執(zhí)行。支出控制不嚴(yán)隨意性較大，存在部分預(yù)算資金性質(zhì)相同而互相調(diào)劑、挪用的情況。也有未能?chē)?yán)格按照支出進(jìn)度執(zhí)行的問(wèn)題。預(yù)算執(zhí)行率低下，經(jīng)常是到年底看還有多少?zèng)]有支出的資金，想盡辦法的在年度終了前將預(yù)算資金全部執(zhí)行完。年底突擊花錢(qián)，為了花錢(qián)而花錢(qián)，從而導(dǎo)致預(yù)算資金使用效率低下，甚至出現(xiàn)浪費(fèi)的現(xiàn)象。

（四）預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺位

預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)是全過(guò)程預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，是確保行政事業(yè)單位預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。目前，全過(guò)程預(yù)算管理缺乏政府相關(guān)部門(mén)及財(cái)政部門(mén)的大力支持，實(shí)施難度較大。大部分行政事業(yè)單位尚未建立較為合理且完善的預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，也沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況分月份、季度、年度進(jìn)行指標(biāo)考核。在年度的預(yù)決算分析中，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，出現(xiàn)了重支出輕績(jī)效、重分配輕管理的問(wèn)題，往往只是簡(jiǎn)單地對(duì)預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和結(jié)果進(jìn)行了分析和評(píng)價(jià)，對(duì)執(zhí)行過(guò)程中的、動(dòng)態(tài)性的考評(píng)與監(jiān)督卻不夠重視，對(duì)于預(yù)算考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用不到位，無(wú)法給以后年度的全面預(yù)算管理工作提供借鑒。在考評(píng)相關(guān)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人員的業(yè)績(jī)時(shí)，未能緊密結(jié)合其執(zhí)行預(yù)算的評(píng)價(jià)結(jié)果，未能進(jìn)一步挖掘預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果更為深入的使用價(jià)值，使預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制停于表面，人員嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的積極性、主動(dòng)性不高。

三、積極改善行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理面臨問(wèn)題的對(duì)策

（一）加強(qiáng)對(duì)全面預(yù)算管理的重視度

想要預(yù)算管理工作順利開(kāi)展，首先需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該進(jìn)一步提高對(duì)預(yù)算管理工作的認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算管理對(duì)促進(jìn)單位穩(wěn)健發(fā)展重要意義，提高對(duì)預(yù)算管理工作的重視程度。尤其是單位主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到自己是單位預(yù)算管理工作的責(zé)任主體，轉(zhuǎn)變思想觀念，明確認(rèn)識(shí)預(yù)算管理并不僅僅只是單位財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，不是僅依靠財(cái)務(wù)部門(mén)就能獨(dú)立完成、做好的工作，對(duì)于預(yù)算管理工作開(kāi)展過(guò)程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，應(yīng)給予高度的重視和正確的指導(dǎo)與幫助，要主動(dòng)采取有效的措施來(lái)加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)的溝通，推動(dòng)其在預(yù)算管理工作上緊密合作，保障全面預(yù)算管理工作在行政事業(yè)單位內(nèi)得以順利開(kāi)展。同時(shí)還需在單位內(nèi)部做好預(yù)算管理的全面宣貫，使單位內(nèi)所有的工作人員也都能夠更多的了解全面落實(shí)預(yù)算管理的重要意義以及預(yù)算管理工作的具體內(nèi)容，進(jìn)而能夠變?yōu)槿w工作人員發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同。使業(yè)務(wù)部門(mén)能夠認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理工作關(guān)系到單位內(nèi)部每一個(gè)部門(mén)，與業(yè)務(wù)部門(mén)的工作息息相關(guān)，是需要各業(yè)務(wù)部門(mén)主動(dòng)密切配合才能完成的工作。如此才能更好的調(diào)動(dòng)起業(yè)務(wù)部門(mén)的主觀能動(dòng)性，促使其也積極參與到預(yù)算管理工作之中，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的深度融合，為行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作夯實(shí)基礎(chǔ)。

（二）提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性

加強(qiáng)預(yù)算編制的組織管理工作。從單位全局出發(fā)，組建專門(mén)的預(yù)算編制小組，秉持公平和人員匹配原則進(jìn)行組員的選拔和任用，建立強(qiáng)有力的組織保障。在預(yù)算編制之前，應(yīng)由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭將預(yù)算文件以及近幾年相同或者類似是預(yù)算資金執(zhí)行情況下發(fā)各業(yè)務(wù)部門(mén)，限期完成預(yù)算前期數(shù)據(jù)及資料文件的準(zhǔn)備工作，并及時(shí)溝通預(yù)算編制部門(mén)對(duì)相關(guān)文件資料進(jìn)行整理留存。單位上下通力合作，積極達(dá)成有效共識(shí)，為高效完成預(yù)算編制工作提供保障。編制時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)單位實(shí)際情況選擇科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，盡可能細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，包括立項(xiàng)的理由依據(jù)、預(yù)算金額的計(jì)算、考核的指標(biāo)等，從而進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。也應(yīng)向在預(yù)算編制乃至預(yù)算管理工作中有突出表現(xiàn)的單位學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)他們的前沿理念和工作方法，再結(jié)合本單位的工作實(shí)際加以應(yīng)用，從而突破原有工作中的局限性，適應(yīng)預(yù)算管理新政策的要求，以推動(dòng)自己?jiǎn)挝还ぷ鞯捻樌_(kāi)展。各單位還應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算編制人員的培養(yǎng)，重視預(yù)算人員的隊(duì)伍建設(shè)，定期組織預(yù)算編制人員培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政策和知識(shí)的掌握，不斷提升參與預(yù)算管理工作的所有人員的業(yè)務(wù)水平，積累預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)，為提高預(yù)算編制水平貢獻(xiàn)力量。

（三）強(qiáng)化預(yù)算管理的執(zhí)行力

行政事業(yè)單位應(yīng)建立約束有力的預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算剛性執(zhí)行力，堅(jiān)持“無(wú)預(yù)算、超預(yù)算不支出”原則。行政事業(yè)單位在預(yù)算正式下達(dá)之后，應(yīng)及時(shí)按照所下達(dá)的預(yù)算規(guī)定的范圍和用途，按照預(yù)算執(zhí)行支出的進(jìn)度，將預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化、量化分解，并合理的分配給各業(yè)務(wù)部門(mén)。可以將現(xiàn)代化的大數(shù)據(jù)技術(shù)和行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理進(jìn)行深層次的融合，通過(guò)構(gòu)建信息化平臺(tái)的方式，將預(yù)算指標(biāo)下達(dá)各部門(mén)，對(duì)單位預(yù)算收支情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)控制，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部各部門(mén)之間的信息共享，建立起一個(gè)完善的溝通與交流的渠道，從而進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算管理的執(zhí)行力。從技術(shù)層面解決行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作中遇到的因預(yù)算指標(biāo)下達(dá)不細(xì)致、不準(zhǔn)確，預(yù)算收支情況未能及時(shí)反饋給各部門(mén)而導(dǎo)致的各種問(wèn)題，提高財(cái)政資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金安全的保障。通過(guò)對(duì)先進(jìn)信息技術(shù)的應(yīng)用，行政事業(yè)單位能夠?qū)崟r(shí)掌握單位預(yù)算執(zhí)行的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，避免出現(xiàn)超預(yù)算列支、超范圍列支等問(wèn)題，從而保證了行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的剛性。

（四）建立健全預(yù)算監(jiān)督管理體系

為提高財(cái)政資金使用效率，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算監(jiān)管的重要作用，不斷提高單位預(yù)算管理水平，建立起一個(gè)預(yù)算全過(guò)程監(jiān)督管理體系。按時(shí)間長(zhǎng)短，分月度、季度、年度，定期對(duì)本單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督，保障預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的有效運(yùn)行。對(duì)行政事業(yè)單位對(duì)本單位當(dāng)期預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果的評(píng)價(jià)與分析，是下一期預(yù)算編制的主要參考依據(jù)，是預(yù)算管理的不可或缺的部分，但行政事業(yè)單位還應(yīng)注意到，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的審查同樣也很重要。各單位可以通過(guò)預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)過(guò)程中的及時(shí)糾偏，來(lái)規(guī)范行政事業(yè)單位工作的開(kāi)展，助益行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制與管理工作，提高預(yù)算執(zhí)行效果。同時(shí)，行政事業(yè)單位還需建立起與預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制相適應(yīng)的崗位責(zé)任激勵(lì)約束機(jī)制，將預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)的結(jié)果與職工的獎(jiǎng)金、職務(wù)升遷、職稱評(píng)審等情況相掛鉤，充分調(diào)動(dòng)單位職工的積極性和主動(dòng)性，提高預(yù)算在行政事業(yè)單位管理中的地位，真正發(fā)揮預(yù)算管理的作用。

四、結(jié)束語(yǔ)

本文圍繞行政事業(yè)單位預(yù)算管理進(jìn)行深入的研究和探討，發(fā)現(xiàn)目前行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不足、預(yù)算編制的科學(xué)性不夠、預(yù)算執(zhí)行的剛性不強(qiáng)、預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺位等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題從加強(qiáng)對(duì)全面預(yù)算管理的重視度、提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性、強(qiáng)化預(yù)算管理的執(zhí)行力、建立健全預(yù)算監(jiān)督管理體系等方面給出預(yù)算管理問(wèn)題的有效解決辦法，以期全面預(yù)算管理的積極意義能夠在各行政事業(yè)單位中的到充分的發(fā)揮，促進(jìn)各項(xiàng)工作順利開(kāi)展，推動(dòng)行政事業(yè)單位的平穩(wěn)有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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