社區(qū)參與：風(fēng)險常態(tài)化背景下社區(qū)安全治理的分析視角

摘要：黨的二十大報告將“完善社會治理體系”上升到“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)”的高度，在風(fēng)險常態(tài)化語境下，社區(qū)安全治理成為社會治理中極其重要的內(nèi)容。作為最基層的社會治理單元，社區(qū)參與成為社區(qū)安全事件“源頭”治理的基礎(chǔ)。社區(qū)參與社區(qū)安全治理是法律規(guī)定的基本職責(zé)，但在現(xiàn)實操作層面往往會被忽視。不同于政府職能部門以分級分類為依據(jù)，在突發(fā)事件發(fā)生之后進(jìn)行專業(yè)化應(yīng)對，社區(qū)參與主要承擔(dān)預(yù)防及輔助職能，實際運作中存在的困境束縛了職能的發(fā)揮。作為解困之路，社區(qū)安全事件內(nèi)在的全周期演變邏輯為社區(qū)參與提供了多維度的能力建設(shè)和多樣化的途徑選擇。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險常態(tài)化；風(fēng)險治理；社區(qū)安全；社區(qū)參與

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.02.011

2021年，我國出臺《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，針對“構(gòu)建基層社會治理新格局”作出了明確部署，提出要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村（居）委會主導(dǎo)、人民群眾為主體的基層社會治理框架”。2022年，黨的二十大報告更是將“完善社會治理體系”上升到“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)”的高度，要求“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。共建共治的本質(zhì)是公眾參與，在風(fēng)險常態(tài)化語境下，作為最基層的社會治理單元，社區(qū)參與安全治理成為社會治理中極其重要的內(nèi)容，對于預(yù)防和應(yīng)對社區(qū)安全突發(fā)事件、建設(shè)安全社區(qū)十分關(guān)鍵?？梢哉f，當(dāng)前的社區(qū)安全治理是以安全風(fēng)險常態(tài)化為場域特征的，如何提升社區(qū)參與效能，進(jìn)而實現(xiàn)社區(qū)參與的常態(tài)化，成為能否適應(yīng)安全風(fēng)險常態(tài)化的重要環(huán)節(jié)。

一、社區(qū)參與是風(fēng)險常態(tài)化背景下公共安全突發(fā)事件“源頭”治理的基礎(chǔ)

自烏爾里?！へ惪?986年出版《風(fēng)險社會》一書以來，三十多年的全球?qū)嵺`已經(jīng)將這一概念演變成了不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實，無論是2022年以來的全球極端高溫事件，還是不斷發(fā)生毒株變異的新型冠狀病毒感染，抑或是大型群眾性活動中發(fā)生的群體性踩踏事件等，諸多典型公共安全事件在全球范圍內(nèi)多發(fā)頻發(fā)，凸顯了公共安全形勢的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性。正如二十大報告中所指出的，當(dāng)前“不確定難預(yù)料因素增多”，“各種‘黑天鵝‘灰犀牛事件隨時可能發(fā)生”，“不確定難預(yù)料”就是風(fēng)險概念的核心內(nèi)涵。事實表明，安全風(fēng)險始終存在，“風(fēng)險意味著危險”，[1]何時何地爆發(fā)公共安全事件看似未知，但一旦內(nèi)外因具備，隨時可能轉(zhuǎn)變?yōu)橥话l(fā)事件，甚至產(chǎn)生災(zāi)害性后果。一言以蔽之，“黑天鵝”漫天飛舞、“灰犀?！睓M沖直撞已經(jīng)是公共安全面臨的常態(tài)，某種意義上正在以“嵌入”（embedding）的方式融進(jìn)人類社會現(xiàn)代化發(fā)展階段。

公共安全突發(fā)事件一旦發(fā)生，社會公眾便成為最大的承災(zāi)體，包括生命健康、公私財產(chǎn)、正常生產(chǎn)生活與學(xué)習(xí)工作秩序等在內(nèi)的正當(dāng)合法權(quán)益都可能遭受損害。傳統(tǒng)的安全維護(hù)和供給模式是政府包攬一切，在突發(fā)事件產(chǎn)生原因單一、衍生后果不明顯、耦合狀態(tài)不突出時，政府尚能憑借一己之力實施應(yīng)急處置；但是，當(dāng)前很多公共安全突發(fā)事件的產(chǎn)生及其演化都極其復(fù)雜，因果關(guān)系之間往往是多因多果，事件內(nèi)在要素與外界環(huán)境相互之間有著強(qiáng)關(guān)聯(lián)度，而且應(yīng)急處置所需的人力物力、設(shè)施設(shè)備等資源并不完全掌握在政府手中，一旦政府救援力量不足，則必然加大事件造成的災(zāi)害性后果。由此，一方面需要由政府、市場、社會多元主體協(xié)同應(yīng)對取代政府“單打獨斗”；另一方面更重要的是，當(dāng)前社會的公共安全風(fēng)險除了具有風(fēng)險本身的不確定性，還具有極強(qiáng)的耦合性、系統(tǒng)性、整體性，這就客觀上使得安全風(fēng)險的治理無可避免地與社會及社會公眾、社區(qū)及社區(qū)居民形成密切關(guān)聯(lián)，進(jìn)而同社會治理、基層社區(qū)治理產(chǎn)生無法分割的交集。

早在2014年，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上闡述社會治理的基本原則時就提出過“源頭治理”的重要思想，之后又明確要求“社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)”①。公共安全的源頭治理，就是要在公共安全突發(fā)事件爆發(fā)之前將事件的苗頭消減?！肮妳⑴c對維護(hù)公共安全、應(yīng)對和預(yù)防安全風(fēng)險非常關(guān)鍵”②，作為最基層的社會治理單元，社區(qū)參與就是源頭治理的基礎(chǔ)，社會參與安全治理有利于充分發(fā)揮其居民的聚居地、事件的發(fā)生地等區(qū)位優(yōu)勢，事發(fā)的源頭控制了，基礎(chǔ)扎實了，社區(qū)安全就形成了一道屏障、劃定了一條底線，由此也賦予了社區(qū)安全治理在推進(jìn)社會治理系統(tǒng)工程中重要支點和關(guān)鍵節(jié)點的地位。

二、社區(qū)參與社區(qū)安全治理的法律規(guī)定及職責(zé)分析

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2000年11月轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2000〕23號），開篇對社區(qū)做了如下界定：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)?！北疚氖紫仁窃诖说赜蛞饬x上使用“社區(qū)”這一核心概念。

（一）社區(qū)參與的概念

當(dāng)“社區(qū)”這一概念被賦予實踐內(nèi)涵之后，則是“實現(xiàn)了社區(qū)的實體性與社區(qū)居委會的科層性的密切結(jié)合”。[2]這其中，除社區(qū)黨組織、政府行政組織之外，還包含社區(qū)自治組織、社區(qū)志愿者、企事業(yè)單位以及社區(qū)居民，共同構(gòu)成了廣義上的多元化社區(qū)參與主體，也有學(xué)者將此格局描述為“一核多元”。[3]由此，社區(qū)參與是指“一核多元”的社區(qū)主體介入社區(qū)公共事務(wù)與公益活動的行為，包括行為的方式、手段、過程、結(jié)果等。具體到社區(qū)安全這一公共事務(wù)的治理，則是“針對突發(fā)事件所開展的風(fēng)險防范、預(yù)防準(zhǔn)備、響應(yīng)處置和恢復(fù)善后等一系列管理活動和過程的總稱。它既涉及行政組織（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處等）、自治組織（居委會、村委會），也包括大量社會組織、市場組織以及居民群眾等，是典型的跨域型應(yīng)急系統(tǒng)”。[4]顯然，這一跨域性特征必然要求多元化社區(qū)參與主體的協(xié)同作用。

根據(jù)我國現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》對于突發(fā)事件的四種分類，當(dāng)前對社區(qū)具有較大危害性影響的安全事件類型主要是自然災(zāi)害類的地震、城市內(nèi)澇、臺風(fēng)，事故災(zāi)難類的居民住宅及“三合一”場所的消防火災(zāi)、天然氣爆炸③，以新型冠狀病毒感染等傳染性疾病為典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，個人極端事件等社會安全事件。以社區(qū)為中心開展突發(fā)事件應(yīng)對是國際上和諧社區(qū)建設(shè)的重要組成部分，目的是將社區(qū)建設(shè)成有準(zhǔn)備、有抵抗力和有恢復(fù)能力的社區(qū)。[5]

（二）社區(qū)參與社區(qū)安全治理是法律規(guī)定的基本職責(zé)

《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國現(xiàn)行應(yīng)對公共安全突發(fā)事件的最高位綜合性法律，其中第6條、第9條、第55條分別規(guī)定，“國家建立有效的社會動員機(jī)制”，“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”，“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會秩序”。其他的專項法律法規(guī)，如《傳染病防治法》第9條規(guī)定，“居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)組織居民、村民參與社區(qū)、農(nóng)村的傳染病預(yù)防與控制活動”；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條更是明確了居民委員會應(yīng)當(dāng)履行“協(xié)助做好疫情信息的收集和報告”“人員的分散隔離”“公共衛(wèi)生措施的落實”“宣傳防治知識”等具體職責(zé)。2006年5月1日，由原國家安全監(jiān)管總局頒布的《安全社區(qū)建設(shè)基本要求》（AQ/T9001-2006）在全國范圍內(nèi)實施，對安全社區(qū)基本要素進(jìn)行了明確描述，例如，“社區(qū)應(yīng)建立事故和傷害預(yù)防的信息交流機(jī)制和全員參與機(jī)制”，要“建立群眾組織和志愿者組織并充分發(fā)揮其作用，提高全員參與率”。

諸如此類的法律條文、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并不缺乏，這一方面表明社區(qū)參與安全治理是法治在社會治理領(lǐng)域的應(yīng)有之義，尤其是居民委員會的法定職責(zé)更為明確；但另一方面，這些法定職責(zé)在實際操作層面往往會被忽視，而且參與層次及路徑還存在極大的不明確性。

（三）社區(qū)參與社區(qū)安全治理的預(yù)防性、輔助性職責(zé)

不同于政府職能部門以分級分類為依據(jù)在突發(fā)事件發(fā)生之后所進(jìn)行的專門化、專業(yè)化、系統(tǒng)性應(yīng)對，如公安偵破案件、消防救火救災(zāi)、衛(wèi)生醫(yī)療救治等，社區(qū)作為最基層的社會治理單元主要是承擔(dān)預(yù)防性、輔助性職責(zé)。具體包括：一是結(jié)合社區(qū)具體情況，組建突發(fā)事件先期應(yīng)急隊伍；二是針對社區(qū)特點編制常發(fā)類型的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并定期開展具有一定參與度的預(yù)案演練；三是因地制宜，做好常態(tài)化公共安全防范宣傳教育和基本安全技能培訓(xùn)；四是協(xié)助加強(qiáng)對社區(qū)應(yīng)急物資、設(shè)施設(shè)備及應(yīng)急避難場所的日常管理和巡查；[6]五是在公共安全事件爆發(fā)之初開展先期處置，以及在相持階段的社區(qū)總體動員；六是事件處置完畢之后，“協(xié)助專業(yè)機(jī)構(gòu)做好硬件恢復(fù)和心理修復(fù)工作，盡快恢復(fù)社區(qū)韌性”。[7]可以說，社區(qū)究竟只是公共安全突發(fā)事件的主要承災(zāi)體，還是降低災(zāi)害損失的“前哨陣地”，與這些預(yù)防及輔助職責(zé)的履職程度及效度有著較大關(guān)聯(lián)。

從公共安全危機(jī)事件的全周期管理來看，社區(qū)參與的上述職責(zé)主要表現(xiàn)在管理全周期的三個階段。

其一是安全風(fēng)險治理階段。南京大學(xué)童星、張海波教授率領(lǐng)研究團(tuán)隊提出并發(fā)展了“風(fēng)險—災(zāi)害—危機(jī)”連續(xù)統(tǒng)（continuum）思想，[8][9]指出“突發(fā)事件不再是孤立的存在”，而是“以風(fēng)險的形式存在于先的”，從其過程性上講，這是一個“連續(xù)不斷的客觀演化過程”，[10]即突發(fā)事件發(fā)生之前是安全風(fēng)險，只有首先對風(fēng)險進(jìn)行有效治理，才可能避免災(zāi)害性后果。在此階段，社區(qū)參與重點就是要落實日常風(fēng)險隱患排查化解。

其二是安全事件發(fā)生之初的先期處置階段。一旦前期常態(tài)化的安全風(fēng)險治理缺失，導(dǎo)致安全事件仍舊在社區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生，這就需要遵照社區(qū)應(yīng)急預(yù)案開展先期處置，為專業(yè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)處置贏得“黃金救援時間”。“生命至上”的底線思維強(qiáng)調(diào)盡量減少人員傷亡，尤其是減少遇難人數(shù)，時間則成為實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵變量。面對公共安全突發(fā)事件，自助自救、互助互救、公助公救作為階梯式的應(yīng)急救援方式，三者的救援速度呈現(xiàn)出由快到慢的特點。一旦安全事件發(fā)生，職業(yè)救援人員客觀上無法提供“秒級”響應(yīng)，或是由于事件波及面較廣，政府部門的應(yīng)急救援力量不能面面俱到時，勢必需要社區(qū)參與，及時開展先期自救互救，盡量避免或減少人員傷亡。此時，居委、物業(yè)、志愿者組織、鄰里之間等就是第一波救援力量，他們在突發(fā)事件發(fā)生之初的應(yīng)對意識和救援技能直接影響著能否把握住救援的黃金時機(jī)。

其三是事件相持及處置完畢階段。如果說先期應(yīng)急處置對于社區(qū)參與能力的檢驗是短暫的，那么事件一旦轉(zhuǎn)入相持階段，更需要有效的社區(qū)配合，這對于社區(qū)參與能力的檢驗則是持久的，而且更加具有挑戰(zhàn)性，此時的配合極可能需要“私權(quán)”讓渡于“公利”。此外，事件處置完畢之后，社區(qū)面臨的秩序恢復(fù)、硬件設(shè)施重建、居民心理恢復(fù)等重建任務(wù)的執(zhí)行，都是社區(qū)參與安全治理極其重要的職責(zé)所在。

三、社區(qū)參與社區(qū)安全治理面臨的現(xiàn)實困境及引發(fā)的問題

從現(xiàn)實情況來看，社區(qū)多元化主體參與安全治理存在的困境束縛了上述預(yù)防性、輔助性職能的發(fā)揮。

結(jié)合上文社區(qū)概念的外延，在社區(qū)安全治理中，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)為前提，社區(qū)參與的多元化力量具體包括：第一，居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)等社區(qū)力量；第二，社區(qū)范圍內(nèi)的各類企業(yè)等市場力量；第三，各類志愿者團(tuán)體等社會組織力量；第四，社區(qū)居民。其中，社區(qū)力量是骨干。[11]社區(qū)企業(yè)作為市場力量的參與主要表現(xiàn)為組織應(yīng)急生產(chǎn)、捐錢捐物等，本文暫不將其納入社區(qū)層面的行動者予以討論。下文主要從居委會、志愿者團(tuán)體、社區(qū)居民三個維度分析當(dāng)前多元化主體參與社區(qū)安全治理所面臨的現(xiàn)實困境及引發(fā)的問題。

（一）居委會職責(zé)不清，處于“看似有權(quán)，實則無權(quán)”的尷尬處境

居民委員會、業(yè)委會、物業(yè)作為社區(qū)力量，合稱為當(dāng)前社區(qū)管理的“三駕馬車”，而且，由于居委會日常承擔(dān)著“宣傳憲法、調(diào)解糾紛、公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育”等任務(wù)④，易被視為“三駕馬車”之首。實際上，我國《憲法》第111條明確了居民委員會的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，1989年頒布實施的《城市居民委員會組織法》第2條細(xì)化居民委員會的運作模式是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，本質(zhì)上屬于社會性組織，但是，對此也“只是做了定性表述，對自治范圍、內(nèi)容及邊界等規(guī)定得并不清晰”。[12]作為一類社會組織，居委會的現(xiàn)實地位和實際功能卻超越了一般的社會組織，“從新中國成立到現(xiàn)在，各城市居委會都是由街道辦領(lǐng)導(dǎo)和管理的”，“社區(qū)管理逐步行政化、科層化、目標(biāo)政府化”，[13]行政功能越來越強(qiáng)，社會功能越來越弱，一旦社區(qū)發(fā)生公共安全突發(fā)事件，這一“行政管理職能遠(yuǎn)大于自治作用”的模糊定位、錯位角色，[14]就只能導(dǎo)致“看似有權(quán)，實則無權(quán)”的尷尬處境，甚至“嚴(yán)重影響居民對居委會的認(rèn)同和信任”。[15]

在此引發(fā)的問題，也是需要解決的根本性問題是，如何為“社區(qū)居委會的性質(zhì)定位與傳統(tǒng)操作模式之間的背離”尋找出路，[16]換言之，如何應(yīng)對政府行政權(quán)與社會權(quán)在居民委員會這一社會性組織身上表現(xiàn)出的實然與應(yīng)然之間的沖突。

（二）社區(qū)志愿者組織有興起之勢，但專業(yè)性、持續(xù)性不足的現(xiàn)狀比較突出

嚴(yán)格意義上的志愿組織“具有法律注冊的合法地位，能對組織承諾承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并具有一定的組織機(jī)構(gòu)和資金來源”，[17]除了具有志愿服務(wù)性、公益性，還具有自治性，不受行政約束。隨著公共精神的弘揚與傳播，這類組織當(dāng)前興起之勢比較旺盛，全國范圍內(nèi)以“藍(lán)天救援隊”為典型品牌的志愿服務(wù)組織在災(zāi)害應(yīng)急救援、人道援助、災(zāi)后恢復(fù)和減災(zāi)等各個領(lǐng)域中發(fā)揮的作用越來越突出。但社區(qū)層面的志愿者組織往往是由社區(qū)居民“因事因勢”自發(fā)組成，倉促上陣難免需要較長磨合，外加運行資金匱乏，直接導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)對所必需的應(yīng)急救援物資嚴(yán)重缺乏。而且專業(yè)性不足，對于火災(zāi)、地震、洪澇、傳染性疾病等公共安全事件如何預(yù)防，或者是發(fā)生之后如何減少損失，都缺乏常態(tài)化的專業(yè)培訓(xùn)。

在此引發(fā)的問題，也是需要解決的緊迫性問題是，如何對常態(tài)化的社區(qū)志愿者組織進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，如何獲得志愿服務(wù)基金，如何實現(xiàn)更加規(guī)范的可持續(xù)運作等。

（三）社區(qū)居民參與面不廣，參與能力較弱，參與渠道不豐富

調(diào)查顯示，中國城市居民的社區(qū)參與現(xiàn)狀大體上呈現(xiàn)出參與領(lǐng)域不平衡、參與不深入、參與主體不平衡、參與率低以及參與運行機(jī)制行政化等特點。[18]這些特點在社區(qū)安全治理中亦有所表現(xiàn)。較多居民對社區(qū)安全治理基本觀念認(rèn)識不到位，仍舊認(rèn)為社區(qū)安全的維護(hù)是國家的事情，是政府的事情，或者是專業(yè)部門的專職，如社區(qū)治安秩序維護(hù)是公安機(jī)關(guān)的專職，傳染病防治是衛(wèi)生健康及醫(yī)療部門的專職，火災(zāi)事故搶險救援是消防部門的專職，等等。這種認(rèn)識上的偏頗往往導(dǎo)致主觀上缺乏參與意識，協(xié)同治理積極性也不高，還有社區(qū)居民處于自身參與意識弱化但權(quán)利意識強(qiáng)化的矛盾狀態(tài)。而且，從參與行動來看，當(dāng)前的社區(qū)參與層次較低，主要還是停留于被告知這一較低層次，較高層次的咨詢、協(xié)商、共同行動，以及更高層次的自組織行為仍舊非常缺乏。

在此引發(fā)的問題，也是需要解決的普遍性問題是，如何提升社區(qū)居民的公共安全素養(yǎng)、對社區(qū)安全風(fēng)險的識別能力，以及面對公共安全突發(fā)事件時如何有效開展自救互救。

正是上述問題的存在，才會導(dǎo)致社區(qū)一旦面臨公共安全突發(fā)事件，就極易出現(xiàn)群體性慌、忙、亂，甚至因互不信任而導(dǎo)致沖突等不和諧現(xiàn)象。

四、社區(qū)參與社區(qū)安全治理的能力建設(shè)

“一部社區(qū)發(fā)展史就是一部不斷培育居民社區(qū)意識、提高參與能力、擴(kuò)大參與領(lǐng)域、提升參與質(zhì)量的歷史?！盵19]公共安全事件具有內(nèi)在的全周期演變邏輯，作為這一邏輯起點的安全風(fēng)險，其演化為安全突發(fā)事件的可能性取決于風(fēng)險本身的性質(zhì)和風(fēng)險治理能力的強(qiáng)弱，二者相比，后者更具有多變性，受主觀能動性的影響也更大，在風(fēng)險性質(zhì)不變的情況下，較強(qiáng)的風(fēng)險治理能力是減少突發(fā)事件發(fā)生的重要前提，反之則會增加。安東尼·吉登斯曾指出，“能動作用不僅僅指人們做某事時所具有的意圖，而且首先指做這些事情的能力”，[20]通過能力建設(shè)提升社區(qū)參與安全治理效能是解決困境的現(xiàn)實需求。

（一）風(fēng)險認(rèn)知能力

準(zhǔn)確的風(fēng)險認(rèn)知是有效應(yīng)對風(fēng)險、減少突發(fā)事件發(fā)生的前提。在社區(qū)層面，增強(qiáng)社區(qū)工作者和社區(qū)居民對于安全風(fēng)險的識別能力，實現(xiàn)對安全隱患的早發(fā)現(xiàn)、早介入，這是消減公共安全突發(fā)事件苗頭的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如當(dāng)前在一些小區(qū)較為普遍的隨意侵占消防通道、“三合一”場所漏管失管、管道煤氣泄漏、室內(nèi)電瓶充電、樓上樓下“飛線充電”、群租現(xiàn)象屢禁不止等，對于小區(qū)公共安全而言都是極大的風(fēng)險及隱患來源。無論是由于物業(yè)管理缺失，還是小區(qū)居民出于個人便捷、牟利，或者是無知無畏、心存僥幸而對此聽之任之，這些風(fēng)險及隱患都是釀成公共安全突發(fā)事件的苗頭。唯有先認(rèn)知風(fēng)險、識別隱患，才能打牢社區(qū)參與安全治理的基礎(chǔ)。

（二）自救互救技能

突發(fā)事件發(fā)生后，有效的自救與互救可以防止事態(tài)擴(kuò)大，減少災(zāi)害損失。這就需要社區(qū)針對不同類型的風(fēng)險和災(zāi)害結(jié)果，開展不同的自救互救技能專業(yè)培訓(xùn)，如地震、洪水來臨的求生技能、火災(zāi)初起時消防設(shè)施的使用、火場逃生營救、臺風(fēng)預(yù)警響應(yīng)等。防災(zāi)減災(zāi)，關(guān)鍵在日常，只有將應(yīng)急處置培訓(xùn)常態(tài)化、全民化，才能確保盡可能多的社區(qū)居民在接收到預(yù)警信息之后能迅速及時采取行動響應(yīng)。自救互救技能的培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)由消防、公安、衛(wèi)生等公共安全專業(yè)職能部門，以及專業(yè)的社會組織如紅十字會等向社區(qū)定期開展。

（三）信息收集能力

在公共安全突發(fā)事件應(yīng)對中，社區(qū)是收集基礎(chǔ)信息的重要渠道，也是信息的重要來源。事件發(fā)生后，處于社區(qū)一線的社區(qū)工作者、樓組長、志愿者等人員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府統(tǒng)一應(yīng)急指揮的要求，依托微信群完成信息登記、電話詢問、登門查看等，及時、準(zhǔn)確、盡可能全面地進(jìn)行信息收集、匯總、上報，協(xié)助政府部門開展統(tǒng)籌決策與應(yīng)對。

（四）危機(jī)溝通能力

突發(fā)事件的發(fā)生，除了引發(fā)直接人員傷亡、財產(chǎn)損失等后果，還會引發(fā)“無知之幕”狀態(tài)下社區(qū)公眾的心理恐慌，這種恐慌情緒在自媒體的驅(qū)動下會蔓延，甚至可能導(dǎo)致一些非理性行為，這是典型的由于缺乏溝通、溝通不暢而帶來的突發(fā)事件衍生后果。此時，社區(qū)針對事件所處的階段與狀態(tài)進(jìn)行主動溝通、信息反饋尤為重要，居民知情權(quán)的適時滿足是提升居民安全感和信任度的關(guān)鍵，這也是危機(jī)溝通最大的作用。

（五）社區(qū)動員能力

我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第6條規(guī)定“國家建立有效的社會動員機(jī)制”，這是“突發(fā)事件發(fā)生之后啟動社會動員機(jī)制、推行社會動員具體措施最明確的法律依據(jù)”。這種動員本質(zhì)上是應(yīng)急動員，其“目的是調(diào)集全社會的力量，形成多元主體的有序、高效、合作、協(xié)同的參與模式”，既可以通過“人力、物力、財力的高效整合減輕政府的應(yīng)急負(fù)擔(dān)”，也“有利于發(fā)揮社會凝聚功能，形成強(qiáng)大的社會積極心態(tài)”。[21]可以說，社區(qū)動員能力作為最基礎(chǔ)的社區(qū)安全治理能力，既是基層政府和社區(qū)工作者最重要的能力，更是集中力量辦大事的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為應(yīng)急處置效能的重要表現(xiàn)。無論是事件發(fā)生之初的先期應(yīng)急響應(yīng)，還是相持階段的配合行動，都需要社區(qū)動員才能更好達(dá)成目標(biāo)。由此，社區(qū)動員能力的培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)在社區(qū)工作者隊伍能力培訓(xùn)中居于重要位置，并落實長效機(jī)制。

五、社區(qū)參與視角下構(gòu)建社區(qū)安全治理新格局的途徑

以上述社區(qū)安全治理中存在的問題為導(dǎo)向，匹配能力建設(shè)的主要內(nèi)容，社區(qū)參與視角下構(gòu)建社區(qū)安全治理新格局的途徑集中于以下四方面。

（一）制度途徑

此舉重在解決居委會作為“三駕馬車”之首的定位和職責(zé)問題。體制機(jī)制都屬于制度的范疇?！皺C(jī)制約束導(dǎo)致的居民與社區(qū)的制度性疏遠(yuǎn)是當(dāng)下我國城市的社區(qū)參與所面臨的主要問題?！盵22]這一問題所需要的解困之路，一方面，在體制上理順區(qū)—街道—社區(qū)三級應(yīng)急管理體系，建立以居民區(qū)黨組織為核心，居委會為主導(dǎo)，社區(qū)民警、網(wǎng)格員、業(yè)委會成員、物業(yè)服務(wù)人員、社區(qū)黨員、居民代表等共同參與的社區(qū)應(yīng)急隊伍，為社區(qū)防范和應(yīng)對突發(fā)事件提供常態(tài)化的人力保障。另一方面，從具體運作機(jī)制上擺正居委會與街道、居委工作者與社區(qū)居民之間的關(guān)系。街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，需要把包括人事權(quán)、財權(quán)、管理權(quán)等在內(nèi)的社區(qū)權(quán)力下放給居委會，為其增權(quán)賦能，而不是像現(xiàn)在這樣居委會手中沒有社會權(quán)力，只能事事依賴于街道辦事處。

（二）社會途徑

此舉重在解決社區(qū)志愿者組織常態(tài)化、規(guī)范化建設(shè)問題。既需要在社區(qū)建立志愿者指導(dǎo)中心，實現(xiàn)志愿者組織的注冊管理，更需要把社區(qū)志愿者在社區(qū)安全治理中的初次培訓(xùn)、階段性培訓(xùn)和臨時性技能培訓(xùn)結(jié)合起來，促進(jìn)社區(qū)志愿者服務(wù)隊伍向管理正規(guī)化、技能專業(yè)化方向發(fā)展。同時，拓寬接受社區(qū)企業(yè)單位的捐贈渠道，建立志愿服務(wù)基金，“戰(zhàn)時”用于應(yīng)急物資的購買與消耗，“平時”用于應(yīng)急技能培訓(xùn)及激勵，雙向發(fā)力，拓展社區(qū)志愿服務(wù)活動的可持續(xù)發(fā)展空間。

（三）教育途徑

此舉重在解決社區(qū)居民參與不足問題。參與意識缺乏、參與渠道單一、參與技能有短板，這些參與不足問題的客觀存在一方面表明，由于公共安全所涉及的重大事件都屬于專業(yè)領(lǐng)域的范疇，公安、消防、衛(wèi)生健康等專業(yè)職能部門在安全風(fēng)險治理和危機(jī)事件處置中必然承擔(dān)著極其重要的專業(yè)主體職責(zé)。相對于此，社區(qū)參與的短板自然是明顯的。另一方面也說明，對社區(qū)開展安全知識傳授、安全技能普及與安全文化教育具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實意義。由此，教育途徑首先就是要求相應(yīng)專業(yè)主體通過各種宣傳手段告知社區(qū)組織、社區(qū)居民、企事業(yè)單位如何預(yù)防安全事件發(fā)生，以及一旦發(fā)生如何自救互救。同時，這些應(yīng)對技能的習(xí)得還必須通過形式多樣的社區(qū)安全演練才能實現(xiàn)。從長遠(yuǎn)來看，還需要建立社區(qū)安全風(fēng)險治理文化教育體系，使社區(qū)居民接受系統(tǒng)全面的安全觀教育，實現(xiàn)安全教育的常態(tài)化、長效化。

（四）科技途徑

此舉重在依托科學(xué)技術(shù)手段提升社區(qū)安全治理成效。其一，運用信息化手段、大數(shù)據(jù)思維、高科技設(shè)施設(shè)備提高社區(qū)安全風(fēng)險隱患排查化解效能，形成社區(qū)安全風(fēng)險治理的技術(shù)支撐體系，這是適應(yīng)信息化時代社區(qū)安全治理手段多元化的必然要求。其二，向公眾普及安全事件的科學(xué)知識，提高全社會對安全事件的科學(xué)認(rèn)知，從根本上實現(xiàn)多元化主體對社區(qū)安全風(fēng)險治理的科學(xué)態(tài)度和主動參與意識。其三，當(dāng)然也包括在社會科學(xué)層面加強(qiáng)中國特色公共安全治理規(guī)律的研究，持續(xù)探索社區(qū)安全維護(hù)的機(jī)理，為社區(qū)安全治理實踐提供更具有時代特點、本土特色、社區(qū)特情的理論支撐。

說明：本文系2022年度上海公安智庫專項研究課題“大數(shù)據(jù)背景下基層社會治理創(chuàng)新研究”（22GAZK05）階段性成果。

注釋：

①2016年兩會期間，習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，上?；鶎尤∠苏猩桃Y的職能，心無旁騖，也有了更多精力做好服務(wù)?；鶎邮且磺泄ぷ鞯穆淠_點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)。

②2015年5月29日，習(xí)近平總書記在中共十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時的講話。

③“三合一”場所是指住宿與生產(chǎn)、倉儲、經(jīng)營一種或一種以上使用功能違章混合設(shè)置在同一空間內(nèi)的建筑。

④參見《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第三條“居民委員會的任務(wù)”。

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Community Participation： Analysis of Community Security Governance in the Context of Risk Normalization

Zhu? Zhiping

（Shanghai Police College， Shanghai 200137， China）

Abstract： Report of the 20th CPC National Congress has uplifted “ improving social governance system “ to a level of “ promoting the modernized construction of national security system and capabilities” ， in the context of rish normalization， community security governance has become an essential part of social governance. As the most basic unit of social governance， the community is an important fulcrum and key node for promoting social governance. Community participation is the source of community security incident management. The participation of diverse community subjects in community security governance is a basic obligation stipulated by law， but this legal obligation is often ignored in practice.? Community participation mainly plays the role of prevention and assistance， different from the functional departments of the government amd their professional responding action based on levels and types amid emergencies， and the dillemas in practice has constrained its role play. To ease the dillemas， the inherent whole-cycle evolution logic of community security incidents provide multi-dimensional ability construction and multiple route selection.

Key words： risk normalization ; risk governance; community security; community participation

責(zé)任編輯：王明洲