基于社會(huì)資本視角下的政府形象塑造研究

徐玲玲

摘要：政府形象塑造對(duì)公眾的信任程度和滿意程度具有直接影響，目前關(guān)于政府形象的探討大多是基于政府行動(dòng)層面的研究，缺乏對(duì)多主體的認(rèn)知。如何提高政府的公信力，建設(shè)廉潔公正的政府形象，是政府迫切需要解決的問題。本文以社會(huì)資本為分析視角，對(duì)政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度塑造良好政府形象的策略進(jìn)行分析，從社會(huì)信任、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)規(guī)范三個(gè)方面提出了優(yōu)化對(duì)策。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；政府形象塑造；政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度

政府形象是政府管理者和執(zhí)行人員在行政系統(tǒng)的運(yùn)行中采取的行動(dòng)策略與開展的各項(xiàng)政治活動(dòng)對(duì)社會(huì)所帶來的客觀影響和整體表現(xiàn)以及社會(huì)對(duì)政府行為產(chǎn)生的感知和評(píng)價(jià)。[1]大量研究顯示，政府形象會(huì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生重要影響。良好的政府形象可以有效提高公眾滿意度，營造良好的政治氛圍，積極提升政府的行政能力。當(dāng)政府形象塑造不佳時(shí)，則會(huì)對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面發(fā)展起到消極作用，公眾滿意度和政府公信力都會(huì)因此大打折扣。稍有不慎，還會(huì)陷入“塔西佗陷阱”。為了塑造良好的政府形象，更加充分實(shí)現(xiàn)政府的行政職能，2019年9月，李克強(qiáng)總理在作《政府工作報(bào)告》時(shí)第一次提出建立政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度，三個(gè)月后，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度提高政務(wù)服務(wù)水平的意見》。各地各層級(jí)地方政府紛紛采取措施層層落實(shí)、積極響應(yīng)。目前，根據(jù)2022年《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力評(píng)估報(bào)告》，政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度以五級(jí)評(píng)價(jià)法為基礎(chǔ)，各省市不斷創(chuàng)新，通過定期進(jìn)行“好差評(píng)” 排名大幅提升了各地政府的行政效率，使得政府的公信力和公眾滿意度不斷上升。在現(xiàn)代化的背景下，政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度的執(zhí)行以有限的資源為依托，將互聯(lián)網(wǎng)的力量和公民政治參與的形式創(chuàng)新融合，對(duì)政府的形象塑造和宣傳起到了積極影響。

一、文獻(xiàn)回顧與理論基礎(chǔ)

（一）文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)90年代，我國學(xué)者對(duì)政府形象的塑造問題展開研究。此時(shí)的研究重點(diǎn)是探討改革開放背景下政府該如何塑造自己的形象從而對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極推動(dòng)作用。[2]由于實(shí)踐案例的缺乏，專家學(xué)者對(duì)政府形象塑造的操作執(zhí)行層面未展開過多討論。[3]隨著公共關(guān)系理論被國內(nèi)學(xué)者廣泛應(yīng)用，公共關(guān)系和溝通載體成為研究政府形象的新生角度。近年來，隨著群體性事件突發(fā)，學(xué)界的關(guān)注重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向政府危機(jī)管理、輿論引導(dǎo)、輿情治理等方向。特別是在疫情的背景之下，大量專家學(xué)者針對(duì)疫情時(shí)代政府應(yīng)當(dāng)如何塑造自身形象以應(yīng)對(duì)公共危機(jī)展開廣泛討論。[4]隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的快速變更，社會(huì)公眾與政府開始拓展新型的政民互動(dòng)方式，學(xué)者以微博、微信、抖音等新媒體為切入點(diǎn)展開討論，總體而言，目前的研究忽視了政府形象塑造與政府工作績效提升之間的關(guān)系。

（二）理論基礎(chǔ)

法國社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布爾迪厄最早對(duì)社會(huì)資本的概念進(jìn)行了研究，羅伯特·帕特南將社會(huì)資本概念與公共政策、民主治理相結(jié)合。他認(rèn)為社會(huì)資本是社會(huì)生活中某些有助于個(gè)體行動(dòng)者更加有效地為共同目標(biāo)而達(dá)成共同行動(dòng)的特征，如信任、規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)。[5]根據(jù)這一理論，本研究將社會(huì)資本的構(gòu)成要素歸類為社會(huì)信任、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)規(guī)范，三者相互作用、相互促進(jìn)。在社會(huì)資本理論中，政府形象塑造需要各個(gè)主體在互相信任的基礎(chǔ)上，依靠政民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮社會(huì)規(guī)范體系的約束和保障作用。社會(huì)資本理論提出了政府形象的塑造與提升的新思路，而政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度能夠?qū)φ蜗笏茉飚a(chǎn)生一定積極作用，正是遵循這一邏輯，將社會(huì)資本、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)信任三者緊密相連，實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、社會(huì)資本相對(duì)缺乏：政府形象塑造的困境

近年來，我國面臨的國內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生著劇烈變化，公共危機(jī)事件層出不窮，政府形象面臨著一次又一次的大考。在SARS、汶川大地震、甲型H1N1流感和新冠病毒感染疫情等事件的沖擊下，各地各層級(jí)政府都一定程度上受到公眾信任下降的困擾，因此，政府形象塑造成為政府提高公眾滿意度、增強(qiáng)政府信任的重要突破口。為了提升并穩(wěn)固政府形象，國家做出多方努力，創(chuàng)新完善政民溝通的多種渠道、優(yōu)化增強(qiáng)營商環(huán)境、強(qiáng)化反腐敗力度，致力于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。但從社會(huì)資本的層面來看，政府形象塑造還存在以下薄弱點(diǎn)。

（一）社會(huì)信任不足

在社會(huì)資本中，社會(huì)信任處于首要核心地位，同樣也是政府形象塑造的重要支撐。社會(huì)利益與政府利益之所以能有效融合，有賴于良好信任基礎(chǔ)的構(gòu)建。在政府形象的塑造中，如果政府與社會(huì)公眾之間缺乏良好的信任關(guān)系，就難以構(gòu)建良好的政民互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。在政府形象的塑造中，仍存在著社會(huì)信任不充分的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為制度信任薄弱和人際信任不足兩個(gè)方面。一方面，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展飛速，積累的問題也不斷增加，復(fù)雜性日益加深，公眾對(duì)政府有著越來越高的期望和要求。特別在疫情之下，政府面臨著艱巨的防控任務(wù)，社會(huì)公眾對(duì)政府累積的不良情緒日益高漲，時(shí)間一長，便會(huì)對(duì)政府形象產(chǎn)生反作用；另一方面，在政府形象塑造中，政府與公眾之間一直都是處于主動(dòng)與被動(dòng)的關(guān)系。社會(huì)公眾對(duì)于政府所發(fā)布的信息、頒布的政策文件通常都是處于被動(dòng)接收的狀態(tài)，政治參與感的缺乏同樣削弱了政府形象塑造的有效性。

（二）社會(huì)網(wǎng)絡(luò)缺失

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)作為政府形象塑造的重要支撐，也是提高公眾滿意度的關(guān)鍵路徑。良好政府形象的塑造離不開廣泛的社會(huì)參與。但實(shí)際由于種種限制因素，各地各級(jí)政府社會(huì)網(wǎng)絡(luò)存在著不同程度的缺失。一方面，社會(huì)各主體缺乏參與意識(shí)，政府形象塑造在營造過程中的參與人群有限，多是以政府、社會(huì)組織力量為主；另一方面，在固有觀念的影響下，行政執(zhí)行人員在壓力型體制和行政動(dòng)員下開展政府形象塑造工作，部分政府工作人員對(duì)政府的認(rèn)識(shí)與定位還存在誤區(qū)，忽視政府工作的公共價(jià)值與多主體協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建，影響政府工作績效。在基層人員的執(zhí)行工作中，由于未深化“以人為本”“執(zhí)政為民” 思想，使得一些政務(wù)服務(wù)未能及時(shí)有效滿足公眾需求，影響了政府形象。

（三）社會(huì)規(guī)范滯后

在政府形象的塑造中，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)既需要受到約束，也需要在行政人員發(fā)揮主動(dòng)性的前提下實(shí)現(xiàn)積極影響，在這個(gè)過程中，社會(huì)規(guī)范的作用不容忽視。而對(duì)于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型階段的政府來說，社會(huì)規(guī)范的滯后使得政府人員的行動(dòng)與結(jié)構(gòu)失衡，從而制約了政府良好形象的塑造。一方面，政府形象塑造的法制法規(guī)相對(duì)滯后，制度銜接不充分，在政府形象的塑造中，難以保障各主體的責(zé)任落實(shí)。同時(shí)，社會(huì)規(guī)范的缺失導(dǎo)致政府人員在實(shí)施行動(dòng)時(shí)沒有明確的指導(dǎo)方向，最終會(huì)起到反作用；另一方面，政府形象塑造政民互動(dòng)的社會(huì)規(guī)范缺失使得公民參與的積極性降低，當(dāng)社會(huì)力量參與不足時(shí)，社會(huì)公眾缺乏獲取信息的有效渠道，社會(huì)力量參與不足，最終影響良好政府形象的塑造。

三、政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度執(zhí)行中的政府形象塑造策略

政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度是重大變革背景下政府信任和公眾滿意度提高的重要舉措，有效緩解了公民對(duì)政府的緊張情緒，創(chuàng)新了政府監(jiān)管方式，提高了政務(wù)服務(wù)能力。社會(huì)資本視域下，“好差評(píng)” 工作在政府形象塑造中發(fā)揮著不容忽視的作用，對(duì)其進(jìn)行分析，主要從積極強(qiáng)化社會(huì)信任、不斷擴(kuò)展社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和完善健全社會(huì)規(guī)范三個(gè)方面發(fā)力。

（一）積極強(qiáng)化社會(huì)信任

社會(huì)信任是行為主體對(duì)實(shí)施行動(dòng)的心理期望，包括制度信任和人際信任兩個(gè)層面。在制度信任方面，政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度的本質(zhì)實(shí)際上是以制度化的形式將政府績效與公眾監(jiān)督相結(jié)合。自建立以來，各地各級(jí)政府紛紛響應(yīng)中央號(hào)召，推動(dòng)“好差評(píng)” 制度順利執(zhí)行，以推進(jìn)“服務(wù)性政府” 的建設(shè)。2019年5月，國家一體化政務(wù)系統(tǒng)將全國各省市聯(lián)結(jié)在一起，為政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度的運(yùn)行提供了有效的實(shí)施保障。在人際信任方面，各地政府在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上分別設(shè)置專門的評(píng)價(jià)版塊，并建立健全“好差評(píng)” 信息公開公示制度，以“好評(píng)數(shù)” 和“差評(píng)量” 為依據(jù)積極開展競爭排名，提高行政效能。廣州、貴州等地創(chuàng)新打造閉環(huán)評(píng)價(jià)流程，實(shí)時(shí)推動(dòng)機(jī)制改革，有效提高政府形象。政府將政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)與互聯(lián)網(wǎng)有效結(jié)合，通過官方權(quán)威信息發(fā)布平臺(tái)保障公眾的知情權(quán)，當(dāng)出現(xiàn)“差評(píng)” 時(shí)，第一時(shí)間整改、反饋、追評(píng)通報(bào)結(jié)果。在這種模式下，公眾、企業(yè)的辦事體驗(yàn)提升，政府工作人員的工作績效顯著提升，無疑優(yōu)化了政府形象。

（二）不斷豐富社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)由政府內(nèi)部自上而下的縱向網(wǎng)絡(luò)和政務(wù)服務(wù)各主體之間的橫向網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成。在縱向網(wǎng)絡(luò)方面，自政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度實(shí)施以來，各地各級(jí)政府紛紛積極參與一體化平臺(tái)建設(shè)，多個(gè)省市聯(lián)結(jié)國家系統(tǒng)，成立“好差評(píng)” 工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、管控。如甘肅蘭州組建25人的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，常務(wù)副市長任組長，成員為具體執(zhí)行操作人員，根據(jù)季度定期反饋推行情況，并將結(jié)果作為調(diào)整工作的依據(jù)。橫向網(wǎng)絡(luò)方面，政府大力開展社會(huì)動(dòng)員工作，積極引導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)參與政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度的落實(shí)與執(zhí)行，對(duì)基層執(zhí)行人員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)對(duì)公民的宣傳和動(dòng)員，形成政府、公眾、企業(yè)良性互動(dòng)的政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)體系，有效提高了公眾滿意度。此外，政府依靠大數(shù)據(jù)建立政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 信息匯聚系統(tǒng)，形成以政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為依托的“好差評(píng)” 制度管理系統(tǒng)，積極健全配套的“好差評(píng)” 評(píng)價(jià)反饋?zhàn)粉櫃C(jī)制，不斷完善信息資源共享網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和社會(huì)監(jiān)督。在政府和社會(huì)的努力下，政府形象塑造的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)日漸豐富。[6]

（三）建立健全社會(huì)規(guī)范

社會(huì)規(guī)范為政府形象塑造提供規(guī)范性和有序性，是行政人員開展塑造活動(dòng)的基礎(chǔ)，包括正式規(guī)范和非正式規(guī)范。從正式規(guī)范來看，自李克強(qiáng)總理2019年提出建立政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度后，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度提高政務(wù)服務(wù)水平的意見》，各省市結(jié)合實(shí)際情況及時(shí)下發(fā)各類針對(duì)性政策文件，在原有評(píng)價(jià)途徑的基礎(chǔ)上聯(lián)結(jié)小程序、公眾號(hào)、窗口評(píng)價(jià)等多種方式，通過“非常滿意” 到“非常不滿意” 的五級(jí)評(píng)價(jià)法開展“好差評(píng)” 評(píng)價(jià)工作。此外，還積極開展競爭排名，各省市按照服務(wù)事項(xiàng)和窗口定期發(fā)布“好評(píng)數(shù)” 與“差評(píng)數(shù)”，精確到具體的區(qū)、縣。從非正式規(guī)范來看，道德規(guī)范、公共精神也發(fā)揮著重要作用。政府工作人員堅(jiān)持“以人民為中心” 的原則，突出政府的服務(wù)性導(dǎo)向，將政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)的主動(dòng)權(quán)交給社會(huì)公眾，并將評(píng)價(jià)結(jié)果和工作績效結(jié)合在一起，以“好評(píng)量” 和“差評(píng)量” 作為人員晉升、激勵(lì)獎(jiǎng)懲的依據(jù)，實(shí)時(shí)督促排名靠后的部門和人員按時(shí)整改并追蹤反饋。在與公民的互動(dòng)層面，公民獲取信息的渠道不斷拓寬，各地各級(jí)政府通過權(quán)威渠道定期向辦事公眾公布各省市、地區(qū)的“好評(píng)率”“差評(píng)率”，辦事企業(yè)和公眾對(duì)“好差評(píng)” 制度的參與感與整體感知度迅速上升，政府形象隨之有效提升。

四、結(jié)束語

社會(huì)資本具有增強(qiáng)政府信任、豐富社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、激勵(lì)社會(huì)發(fā)展，構(gòu)建良好政府形象等積極功能。本文以社會(huì)資本的積極功能為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度有效塑造政府形象的路徑進(jìn)行了探討，研究建議政府在今后的形象塑造中做到以下幾點(diǎn)：一是積極強(qiáng)化社會(huì)信任，加強(qiáng)政府管理理念的轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府。政府要改變?cè)袉蜗蛐袆?dòng)的理念，充分發(fā)揮社會(huì)公眾在管理活動(dòng)中的關(guān)鍵地位，并實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)資源的合理配置。同時(shí)，政府要完善信息公開制度，保障公民的知情權(quán)，加強(qiáng)對(duì)政府行動(dòng)的社會(huì)監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，提高政府信任；二是建構(gòu)政府、社會(huì)、公眾等多主體良性的合作網(wǎng)絡(luò)，提升社會(huì)資本。在政府形象塑造中，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是多個(gè)主體在政府指導(dǎo)下互動(dòng)的載體，促進(jìn)各項(xiàng)活動(dòng)的合作與協(xié)調(diào)。在政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)” 制度的執(zhí)行中，中央政府和地方政府作為指導(dǎo)者，通過社會(huì)組織、社區(qū)精英起模范帶頭作用，將政民互動(dòng)和政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)有效結(jié)合在一起，在變化復(fù)雜的現(xiàn)代化背景下實(shí)現(xiàn)政府形象的迅速提升；三是完善各項(xiàng)規(guī)范制度，為政府形象塑造提供制度保障和政策指導(dǎo)，既要重視正式規(guī)范，又要重視非正式規(guī)范的深化。在疫情的影響下，公民情緒變化波動(dòng)大，需要在政府的行動(dòng)中得到對(duì)公共利益的肯定。非正式規(guī)范表現(xiàn)為政府工作人員在自身工作中堅(jiān)持“以人為本” 原則，實(shí)現(xiàn)工作態(tài)度、行為觀念服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，提高政府公信力。

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