土地金融理論下的土地市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制分析

何婧

近年來，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)不規(guī)則發(fā)展的情況，雖然政府出臺(tái)多項(xiàng)政策，但效果不明顯。對(duì)此，本文基于土地金融調(diào)控理論分析，結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)土地儲(chǔ)備融資現(xiàn)狀、城市土地一級(jí)市場(chǎng)金融現(xiàn)狀、城市土地二級(jí)市場(chǎng)金融現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出土地市場(chǎng)融資、土地市場(chǎng)調(diào)控兩方面存在的問題，并提出土地市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制完善建議：推進(jìn)土地金融市場(chǎng)調(diào)控工具創(chuàng)新；加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外土地金融政策研究并完善土地金融政策體系；提升土地金融市場(chǎng)調(diào)控相關(guān)人才培養(yǎng)力度，旨在提升土地市場(chǎng)調(diào)控質(zhì)量，推動(dòng)土地金融市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展。

一、土地金融調(diào)控基本概述

土地金融是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中衍生的產(chǎn)物，是金融業(yè)發(fā)展的重要組成。由于土地具有資產(chǎn)的特殊性，可以充當(dāng)信用工具進(jìn)行融資，所以土地金融的業(yè)務(wù)內(nèi)容包括抵押借貸、資金結(jié)算等［1］。不論是哪一種土地金融業(yè)務(wù)，其本質(zhì)都是通過土地、建設(shè)項(xiàng)目等獲得的現(xiàn)實(shí)收入。土地金融具有債權(quán)可靠性、一般證券化的特征，其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較小、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)較低?，F(xiàn)階段，土地金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)可分為儲(chǔ)備市場(chǎng)、城市土地一級(jí)市場(chǎng)、城市土地二級(jí)市場(chǎng)，不同的土地市場(chǎng)都有與其相對(duì)應(yīng)的土地金融工具與融資渠道。因此，土地與金融之間相輔相成，是一種辯證關(guān)系。

土地金融調(diào)控是根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)行情況、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，通過調(diào)整貸款利率、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、貸款審批條件等，對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的手段?，F(xiàn)階段，我國(guó)土地市場(chǎng)仍存在監(jiān)管方土地調(diào)控手段不靈活等問題，使土地市場(chǎng)發(fā)展較為混亂。

二、土地金融現(xiàn)狀分析

（一）土地儲(chǔ)備融資現(xiàn)狀

土地儲(chǔ)備融資能夠?yàn)橥恋貎?chǔ)備過程提供充足的資金支持，為土地市場(chǎng)調(diào)控提供便利。土地儲(chǔ)備的主體是地方政府國(guó)土資源管理部門［2］?，F(xiàn)階段，我國(guó)土地儲(chǔ)備方式主要有土地征用、土地使用權(quán)收回、土地收購(gòu)、土地置換［2］。本質(zhì)而言，城市土地儲(chǔ)備融資是投入比較高的經(jīng)營(yíng)性行為，保證資金來源的充足性是土地儲(chǔ)備融資正常運(yùn)行的基礎(chǔ)與前提。我國(guó)土地儲(chǔ)備資金來源主要有財(cái)政投入、商業(yè)銀行貸款等。財(cái)政投入方面，初期投入到土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資本金金額通常較少，同時(shí)出讓土地使用權(quán)的收入屬于政府財(cái)政收入，使部分地方政府通過土地儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)更多財(cái)政收入。在此背景下，財(cái)政投入難以成為土地儲(chǔ)備資金的主要來源。商業(yè)銀行貸款方面，基于諸多不確定因素影響，及商業(yè)銀行對(duì)其自身的風(fēng)險(xiǎn)考量，通常以短期借款的形式為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款，這加大了土地儲(chǔ)備目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度。另外，受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、貸款來源不穩(wěn)定性等因素影響，將商業(yè)銀行貸款作為土地儲(chǔ)備融資的主要方式，會(huì)使土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，增加了土地儲(chǔ)備融資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）城市土地一級(jí)市場(chǎng)金融現(xiàn)狀

2016-2020年全國(guó)城市建成區(qū)土地面積變化情況，如表1所示。

根據(jù)表1數(shù)據(jù)分析可以看出，近年來，我國(guó)城市土地總供給總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2016-2018年間，增長(zhǎng)加快，2019年后，增長(zhǎng)幅度逐漸降低。出現(xiàn)此情況的原因在于，城市發(fā)展進(jìn)程中，土地供給難以有效控制。理論視角而言，城市土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，但因國(guó)有土地所有權(quán)代表較為模糊，導(dǎo)致土地一級(jí)市場(chǎng)的供給主體不明顯，雖然國(guó)家出臺(tái)了阻止違法用地的行為政策，但違法用地現(xiàn)象依然存在。

財(cái)政投入視角而言，由于財(cái)政投資具有無償性、無風(fēng)險(xiǎn)性，所以財(cái)政投入適用于土地整理的初期工作。但財(cái)政投入受政府收入總額等因素限制，且土地整理投資的回報(bào)周期長(zhǎng)，政府投入資金難以充分滿足土地整理需求，對(duì)土地整理的有序發(fā)展產(chǎn)生一定影響［3］。另外，土地儲(chǔ)備收益中，僅有少部分被運(yùn)用于新土地項(xiàng)目整理工作中，大部分用于貸款償還、增加財(cái)政收入等方面，難以有效推進(jìn)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的擴(kuò)大發(fā)展。

商業(yè)銀行貸款視角而言，通過引航貸款籌集土地儲(chǔ)備資金仍存在銀行貸款期限與儲(chǔ)備土地運(yùn)營(yíng)周期不配套、銀行貸款利率高、土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金需求大、利息總額高、銀行貸款來源不穩(wěn)定、銀行貸款受經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境影響大等問題［4］。

（三）城市土地二級(jí)市場(chǎng)金融現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國(guó)城市土地二級(jí)市場(chǎng)使用的金融工具具體如圖1所示。

圖1分析可知，我國(guó)城市土地二級(jí)金融市場(chǎng)的融資活動(dòng)較為活躍，且金融工具種類更多，工具使用更具靈活性。

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2021）相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)利用國(guó)內(nèi)貸款的需求量呈現(xiàn)出逐漸增加的趨勢(shì)［5］；利用外資、外商直接投資呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢(shì)；房地產(chǎn)企業(yè)自籌資金呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì)。對(duì)上述融資方式進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，通過銀行貸款的融資金額占20%左右，利用外資的融資金額占2%左右，外商直接投資為1%，自籌資金與其他資金分別為38%、39%。

三、土地金融及土地市場(chǎng)調(diào)控存在的問題

（一）土地儲(chǔ)備融資存在的問題

結(jié)合上述分析，總結(jié)土地儲(chǔ)備融資存在的問題，主要有以下幾點(diǎn)：

第一，土地儲(chǔ)備金融市場(chǎng)化程度較低，存在信息不對(duì)稱、融資渠道單一、融資結(jié)構(gòu)不合理等問題，降低了土地資源配置效率，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，我國(guó)城市土地金融體系中，銀行間接融資的方式占比較高［6］。究其根本原因是我國(guó)金融結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期以銀行為主，資本市場(chǎng)落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，進(jìn)而出現(xiàn)土地儲(chǔ)備融資過于依賴銀行間接融資，導(dǎo)致金融效率低，難以為土地儲(chǔ)備項(xiàng)目擴(kuò)大發(fā)展提供有力支持。

第三，現(xiàn)階段，我國(guó)金融產(chǎn)品創(chuàng)新不足，受土地特征性因素影響，土地金融產(chǎn)品過于單一，甚至落后于城市化建設(shè)發(fā)展需求，難以高質(zhì)量服務(wù)于土地市場(chǎng)發(fā)展。

第四，從我國(guó)城市土地二級(jí)市場(chǎng)資金來源比例上看，存在融資結(jié)構(gòu)失衡的情況。其中，39%的其他資金中，來源不明確，無法確定融資的途徑，表明這部分交易未得到有效的市場(chǎng)監(jiān)控與控制，反映出我國(guó)土地二級(jí)市場(chǎng)仍存在制度不完善、融資體系不完善等問題。

第五，房地產(chǎn)信貸是目前銀行的第一信貸，若房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)波動(dòng)，則加大銀行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)［6］。

（二）土地市場(chǎng)調(diào)控方面的問題

土地市場(chǎng)調(diào)控主要是對(duì)土地儲(chǔ)備市場(chǎng)、城市土地市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。與市場(chǎng)調(diào)控相匹配的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制同屬于土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)體系范疇，且市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制對(duì)土地市場(chǎng)調(diào)控實(shí)效產(chǎn)生影響。整體而言，土地市場(chǎng)調(diào)控問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，當(dāng)土地儲(chǔ)備整理中心作為銀行土地儲(chǔ)備貸款對(duì)象時(shí)，地方政府轉(zhuǎn)換角色為貸款擔(dān)保人［6］。在獲得貸款后，土地儲(chǔ)備整理中心通常會(huì)成立一家平臺(tái)公司，針對(duì)土地一級(jí)開發(fā)進(jìn)行對(duì)接和相關(guān)事宜辦理。但在具體對(duì)接和事務(wù)辦理過程中，難以做到貸款流量的有效跟蹤和監(jiān)管。

第二，銀行貸款的集中度與投向趨同性較高，甚至出現(xiàn)盲目跟進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的問題，一旦經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)，銀行將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在政府組建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)時(shí)，通常存在注冊(cè)資本金過少等問題，進(jìn)而引發(fā)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)困難，加大了銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。另外，部分土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在運(yùn)行發(fā)展過程中，兼顧了土地二級(jí)市場(chǎng)的職能，導(dǎo)致銀行貸款的信息鏈較為復(fù)雜，加大了銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。

第三，我國(guó)城市土地市場(chǎng)調(diào)控政策工具是政府通過土地價(jià)格調(diào)節(jié)等途徑進(jìn)行調(diào)控、引導(dǎo)開發(fā)的手段。但土地供應(yīng)量的調(diào)節(jié)效果會(huì)存在一定滯后性，且土地規(guī)劃不會(huì)對(duì)土地需求的變化作出及時(shí)反應(yīng)［6］。同時(shí)，政策工具可以直接或間接對(duì)土地市場(chǎng)的供求關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，最終引起土地市場(chǎng)的整體變化，但在直接或間接調(diào)節(jié)過程中，受政府決策能力、決策效率等因素影響，會(huì)出現(xiàn)傳導(dǎo)時(shí)滯的情況，進(jìn)而對(duì)土地市場(chǎng)調(diào)節(jié)效果產(chǎn)生影響。

第四，與發(fā)達(dá)國(guó)家土地市場(chǎng)發(fā)展情況相比，我國(guó)土地市場(chǎng)的出租比例較低，且收回的資金會(huì)被再應(yīng)用于買地中。部分開發(fā)商為快速回流資金，會(huì)選擇建設(shè)商品房，不論是哪一種方式，都會(huì)推高地價(jià)，造成土地市場(chǎng)泡沫。

第五，穩(wěn)定房地產(chǎn)供應(yīng)與需求的平衡，避免價(jià)格上漲過快是土地市場(chǎng)調(diào)控的重要任務(wù)與目標(biāo)。

四、土地金融理論下土地市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制完善建議

（一）推進(jìn)土地金融市場(chǎng)調(diào)控工具創(chuàng)新

針對(duì)土地市場(chǎng)融資渠道少的問題，建議相關(guān)單位根據(jù)區(qū)域土地金融體系發(fā)展情況、土地市場(chǎng)運(yùn)行情況，以內(nèi)、外融資相結(jié)合的方式，創(chuàng)新土地金融調(diào)控工具，完善土地金融市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制［7］。政策性土地金融調(diào)控工具創(chuàng)新方面，可以充分利用中央土地基金、地方土地基金，在兩者間構(gòu)建資金傳導(dǎo)機(jī)制，以穩(wěn)定土地市場(chǎng)價(jià)格；根據(jù)土地市場(chǎng)運(yùn)行發(fā)展情況，適時(shí)購(gòu)買或賣出土地市場(chǎng)主體發(fā)行的證券，以平衡土地市場(chǎng)的供給與需求平衡，達(dá)到抑制其價(jià)格增長(zhǎng)過速的情況。同時(shí)，在土地市場(chǎng)蕭條的情況下，可以通過買入債券的形式，激發(fā)土地市場(chǎng)需求，以引導(dǎo)土地市場(chǎng)平衡，促進(jìn)土地市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展。市場(chǎng)性土地金融調(diào)控工具創(chuàng)新方面：可以發(fā)行土地債權(quán)，吸收社會(huì)資金，推進(jìn)土地金融制度高效運(yùn)行；通過土地抵押證券化發(fā)展的方式，拓展土地金融市場(chǎng)體系，并建立與其相匹配的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制和市場(chǎng)規(guī)范體系，以規(guī)范參與土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的利益主體行為，使土地市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。另外，相關(guān)部門可以通過項(xiàng)目融資、土地信托等方式，對(duì)土地市場(chǎng)的靈活性、穩(wěn)定性進(jìn)行調(diào)節(jié)。在土地金融調(diào)控工具創(chuàng)新方面，相關(guān)部門可以發(fā)行保險(xiǎn)基金、社?；鸬姆绞?，增強(qiáng)土地融資資金來源的穩(wěn)定性，為土地儲(chǔ)備提供大量資金保證，同時(shí)調(diào)動(dòng)投資者的積極性，助力土地市場(chǎng)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外土地金融政策研究并完善土地金融政策體系

現(xiàn)階段，國(guó)際金融市場(chǎng)處于穩(wěn)定發(fā)展且存在一定波動(dòng)的狀態(tài)，尤其是在信息技術(shù)快速發(fā)展的推動(dòng)下，全球資本市場(chǎng)的價(jià)格調(diào)整，為國(guó)內(nèi)土地金融市場(chǎng)帶來一定挑戰(zhàn)和機(jī)遇。為有效推進(jìn)我國(guó)土地金融調(diào)控高質(zhì)量發(fā)展，需要相關(guān)學(xué)者和研究者，加大對(duì)國(guó)際金融形式的研究力度，以獲取其中的經(jīng)驗(yàn)，在城市土地資源配置、農(nóng)業(yè)土地使用和發(fā)展等土地市場(chǎng)調(diào)控方面進(jìn)行優(yōu)化和完善，從而推進(jìn)我國(guó)土地金融調(diào)控高質(zhì)量發(fā)展［7］。同時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)盡快建立我國(guó)土地金融政策體系，根據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、調(diào)控目的、調(diào)控機(jī)制的運(yùn)作模式等，構(gòu)建專項(xiàng)土地金融調(diào)控政策機(jī)制，并建立與土地金融市場(chǎng)調(diào)控相匹配的市場(chǎng)預(yù)測(cè)、監(jiān)管體系，保障我國(guó)土地金融市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制有效運(yùn)行。另外，相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)土地金融市場(chǎng)變化，持續(xù)完善土地金融調(diào)控手段，通過設(shè)立土地宏觀調(diào)控基金，參與城市土地儲(chǔ)備與一級(jí)開發(fā)，提高政府土地儲(chǔ)備能力等方式，不斷提升土地金融市場(chǎng)調(diào)控的有效性，進(jìn)一步推進(jìn)土地金融業(yè)務(wù)高質(zhì)量開展?；诖?，相關(guān)部門可以通過加強(qiáng)宣傳、設(shè)置福利機(jī)制等方式，吸納社會(huì)存款，增加土地融資資金來源。

（三）提升土地金融市場(chǎng)調(diào)控相關(guān)人才培養(yǎng)力度

人才是推進(jìn)土地金融市場(chǎng)可持續(xù)良性發(fā)展的根本動(dòng)力。對(duì)此，相關(guān)部門應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與宏觀調(diào)控需求，構(gòu)建土地金融人才“發(fā)現(xiàn)—使用”的長(zhǎng)效機(jī)制，形成高素質(zhì)、專業(yè)化、復(fù)合型的土地、金融、管理三者合一的人才隊(duì)伍［7］，并實(shí)施育人、用人的循環(huán)機(jī)制，結(jié)合培訓(xùn)、講座等方式，不斷提升專業(yè)人才隊(duì)伍的整體素質(zhì)能力，促使他們能夠擔(dān)當(dāng)其調(diào)控土地金融市場(chǎng)的重任。另外，相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)金融市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，在培養(yǎng)人才的實(shí)踐過程中，聘請(qǐng)專家，形成專家研討小組，對(duì)當(dāng)前土地金融市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)、調(diào)控機(jī)制、調(diào)控方法等進(jìn)行深入研討，在提升人才綜合素質(zhì)能力的基礎(chǔ)上，為土地金融市場(chǎng)調(diào)控質(zhì)量的提升提供助力。

綜上所述，近年來，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)出不規(guī)則發(fā)展的情況，為平衡房地產(chǎn)市場(chǎng)，解決土地開發(fā)過程中的融資結(jié)構(gòu)問題，本文對(duì)現(xiàn)階段，我國(guó)土地金融市場(chǎng)存在的問題進(jìn)行分析，并提出提升土地金融市場(chǎng)調(diào)控實(shí)效的建議，以推進(jìn)土地金融市場(chǎng)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

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作者單位：重慶大晟資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（集團(tuán)）有限公司