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    銀行機(jī)構(gòu)金融數(shù)據(jù)跨境流動的合規(guī)性研究

    2023-05-30 12:02:23張凱
    時代金融 2023年1期
    關(guān)鍵詞:外資銀行出境跨境

    張凱

    數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代,銀行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)拓展高度依賴數(shù)據(jù)。在依法合規(guī)的前提下,金融數(shù)據(jù)的跨境流動可以有效降低銀行機(jī)構(gòu)的跨境經(jīng)營成本,提高其核心競爭力。本文認(rèn)為在當(dāng)前已經(jīng)出臺《數(shù)據(jù)出境評估辦法》的情況下,應(yīng)盡快完善金融領(lǐng)域數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則,健全金融數(shù)據(jù)出境管理框架,審慎協(xié)同推進(jìn)金融數(shù)據(jù)出境試點(diǎn),從而最大化發(fā)揮金融數(shù)據(jù)跨境流動的價值。

    一、引言

    隨著中國金融市場對外開放進(jìn)程不斷推進(jìn),境內(nèi)外資銀行的業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大,數(shù)量穩(wěn)步增長。截至2021年末,共有來自51個國家和地區(qū)的銀行在華設(shè)立了分支機(jī)構(gòu),外資銀行營業(yè)性機(jī)構(gòu)總數(shù)已達(dá)929家。與此同時,在“一帶一路”政策的支持下,中資銀行國際化經(jīng)營逐步擴(kuò)大,工行、農(nóng)行、中行、建行、交行五家大型商業(yè)銀行的海外機(jī)構(gòu)數(shù)量從2012年底的1085家增長至1286家,基本形成了遍布全球主要國家和地區(qū)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

    2022年9月,國家網(wǎng)信辦出臺的《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》正式實(shí)施,我國對于數(shù)據(jù)跨境流動合規(guī)性管理日趨完善。金融行業(yè)作為數(shù)據(jù)密集型行業(yè),金融數(shù)據(jù)的跨境流動需求天然存在,同時在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下,中國境內(nèi)的外資銀行和境外的中資銀行在拓展金融業(yè)務(wù)時,出于降低運(yùn)營成本的目的,迫切希望可以復(fù)用母行業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源,這樣就涉及到了金融數(shù)據(jù)跨境流動的合規(guī)性問題。本文在對主要國家金融數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則剖析的基礎(chǔ)上,深入分析我國境內(nèi)外資銀行金融數(shù)據(jù)出境情況和境外中資銀行數(shù)據(jù)本地化情況,提出我國推動金融數(shù)據(jù)跨境數(shù)據(jù)流動的應(yīng)對策略,以期為金融數(shù)據(jù)跨境數(shù)據(jù)流動合規(guī)性提供借鑒與啟發(fā)。

    二、主要國家金融數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管規(guī)則

    目前國際上對于金融數(shù)據(jù)跨境流動的“依法依規(guī)監(jiān)管”共識已全面形成,各國基于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和價值取向的差異化,對于跨境數(shù)據(jù)的流動采取了不同的管理模式。在此本文以美國、歐盟、中國的三種監(jiān)管模式進(jìn)行說明。

    (一)美國“寬進(jìn)嚴(yán)出”的監(jiān)管模式

    在美國國內(nèi)的一般性立法中,難以發(fā)現(xiàn)禁止或限制數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)拿鞔_要求,但是美國并未放開國內(nèi)重要數(shù)據(jù)的管控,諸如《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評估現(xiàn)代化法案》《出口管制條例》等法案通過外商投資安全審查、出口管制等手段對關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)據(jù)采取相關(guān)的跨境限制措施。美國對于跨境數(shù)據(jù)流動的法律監(jiān)管主要體現(xiàn)在:一是通過賦予其國內(nèi)金融監(jiān)管制度的域外效力來實(shí)現(xiàn),即以“長臂管轄”擴(kuò)張其跨境數(shù)據(jù)執(zhí)法權(quán)。例如2018年通過的《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》規(guī)定,無論數(shù)據(jù)是否存儲在美國境內(nèi)或境外,都賦予美國政府調(diào)取他國存儲于境內(nèi)數(shù)據(jù)的法律權(quán)限;二是多體現(xiàn)于國際合作而共同制定的規(guī)則中,例如APEC的跨境隱私規(guī)則體系,跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架等。值得注意的是2022年4月,美國商務(wù)部發(fā)布《全球跨境隱私規(guī)則聲明》,強(qiáng)調(diào)彌合數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則的差異,強(qiáng)化美國在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域話語權(quán),鞏固美國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的主導(dǎo)權(quán),在國際社會中組建以美國為中心的小型“數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管圈”。

    (二)歐盟“內(nèi)松外緊”的監(jiān)管模式

    2018年歐盟出臺了《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR),該法案主要側(cè)重個人權(quán)利和個人信息數(shù)據(jù)保護(hù)。對內(nèi),歐盟成員國施行統(tǒng)一的單一法令,消除成員國數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的差異性,消除非個人數(shù)據(jù)在儲存和處理方面的地域限制,推動歐盟范圍內(nèi)數(shù)據(jù)資源的自由流動;對外,歐盟對數(shù)據(jù)傳輸進(jìn)行嚴(yán)格的管控,需要達(dá)成“充分性協(xié)議”,將經(jīng)過充分性認(rèn)定的國家納入數(shù)據(jù)跨境自由流動白名單,對簽署協(xié)議的“白名單”國家采取跨境數(shù)據(jù)自由流動的策略,呈現(xiàn)出“內(nèi)松外嚴(yán)”的態(tài)勢。

    (三)中國以數(shù)據(jù)安全為導(dǎo)向的監(jiān)管模式

    中國對跨境數(shù)據(jù)流動的管控是基于《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》組成的國家層面數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律體系,并配套《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》等監(jiān)管規(guī)則。2017年之前我國對銀行機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)跨境管控主要由金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé),之后隨著跨境數(shù)據(jù)流動立法的完善,相關(guān)職責(zé)將統(tǒng)一由國家網(wǎng)信部門牽頭承擔(dān)。我國對金融機(jī)構(gòu)和個人信息數(shù)據(jù)出境的監(jiān)管主要以自身安全和隱私保護(hù)為主,目的在于保護(hù)隱私和個人信息、公共政策和國家安全,監(jiān)管重點(diǎn)是監(jiān)督在我國境內(nèi)的數(shù)據(jù)提供者是否履行我國法律所要求的法律責(zé)任,而不是擴(kuò)展我國法律的域外效力。

    三、我國銀行機(jī)構(gòu)金融數(shù)據(jù)跨境流動情況分析

    中國經(jīng)濟(jì)當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期,實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要強(qiáng)有力的金融支持,我國境內(nèi)的外資銀行和境外的中資銀行作為金融市場“引進(jìn)來”和“走出去”的重要手段,可以提高國內(nèi)金融資源配置效率和金融服務(wù)水平,增強(qiáng)國際金融規(guī)則制定的話語權(quán)。然而上述兩類銀行機(jī)構(gòu)在跨境經(jīng)營時普遍遇到了金融數(shù)據(jù)本地化管控和金融數(shù)據(jù)出境管控的問題。

    金融數(shù)據(jù)本地化管控和金融數(shù)據(jù)出境管控兩者并不矛盾。金融數(shù)據(jù)本地化管控強(qiáng)調(diào)在滿足數(shù)據(jù)有境內(nèi)存儲副本前提下,若符合數(shù)據(jù)出境的各種約束條件,數(shù)據(jù)可自由出境;金融數(shù)據(jù)出境管控即對數(shù)據(jù)出境提出各種約束條件,但只要滿足約束條件數(shù)據(jù)即可出境,不必要求數(shù)據(jù)必須存儲在境內(nèi)。銀行機(jī)構(gòu)金融數(shù)據(jù)跨境流動的目的,是為了復(fù)用母行業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源等資源,減少因重復(fù)開發(fā)系統(tǒng)或購買設(shè)備產(chǎn)生的運(yùn)營成本,所以這里從我國境內(nèi)外資銀行金融數(shù)據(jù)出境情況和境外中資銀行數(shù)據(jù)本地化情況分別展開分析。

    (一)境內(nèi)外資銀行數(shù)據(jù)出境情況

    近年來,我國金融業(yè)開放步伐不斷加快,先后推出50多項(xiàng)銀行保險(xiǎn)開放政策,境內(nèi)外資銀行數(shù)量持續(xù)增加,金融數(shù)據(jù)出境事實(shí)已普遍存在。由于我國對于個人信息出境的法律限制,這些跨境流動的金融數(shù)據(jù)中個人信息出境量級較少,主要為境內(nèi)外資銀行復(fù)用母行系統(tǒng)或內(nèi)部合規(guī)檢查使用,出境的數(shù)據(jù)類型敏感程度相對較低,出境目的總體合理但蘊(yùn)藏風(fēng)險(xiǎn)。存在的風(fēng)險(xiǎn)主要有:一是出境依據(jù)不統(tǒng)一。目前涉及我國金融領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全相關(guān)文件約有40余個,外資銀行在選擇出境依據(jù)時往往無所適從,或僅選擇管理口徑寬松的文件執(zhí)行;二是合規(guī)意識待提升。金融數(shù)據(jù)出境后雖主要提供給母行,但是部分存在提供給外部服務(wù)商或母行所在國監(jiān)管機(jī)構(gòu)使用的情況;三是傳輸方式待優(yōu)化。大多數(shù)的金融數(shù)據(jù)跨境傳輸方式為郵件,而不是采用更為安全的系統(tǒng)報(bào)文交互方式;四是技術(shù)安全管控待加強(qiáng)。大多數(shù)金融數(shù)據(jù)在傳輸前未進(jìn)行脫敏、身份認(rèn)證或抗抵賴處理,需要從技術(shù)手段加以強(qiáng)化。

    (二)境外中資銀行數(shù)據(jù)本地化情況

    各國現(xiàn)在對數(shù)據(jù)保護(hù)非常重視,不同國家對于銀行賬戶交易信息的傳輸有著不同的要求,比如有的國家盡管允許當(dāng)?shù)赝赓Y行分支行將賬戶交易信息傳輸回母行集中處理,但要求賬戶信息進(jìn)行一定程度的加密;有的國家則不允許當(dāng)?shù)氐馁~戶交易信息傳回母行處理。它們的管控手段較趨同,監(jiān)管強(qiáng)度不同。如表1所示:

    在此前提下,境外中資銀行信息回傳需求基本滿足,僅少數(shù)國家數(shù)據(jù)未能回傳。主要存在的問題:一是監(jiān)管差異化較大。海外市場面臨比國內(nèi)更嚴(yán)苛、更復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境,而且各國或地區(qū)監(jiān)管要求繁雜不一,在監(jiān)管遵從、協(xié)調(diào)溝通方面面臨較大挑戰(zhàn);二是長臂管轄數(shù)據(jù)調(diào)取客觀存在。以美歐為主的西方國家,其司法或金融監(jiān)管部門均制定有長臂管轄數(shù)據(jù)調(diào)取相關(guān)的制度,中資銀行在處理這方面案例時需特別注意;三是傳輸專線運(yùn)營保障存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如境外中資銀行與母行的數(shù)據(jù)傳輸大都通過中國電信運(yùn)營商海外公司專線傳輸,2021年美國以“國家安全”為由,吊銷了中國最大電信公司在美國的運(yùn)營執(zhí)照。

    四、我國金融數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的建議

    從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融行業(yè)發(fā)展的趨勢來看,金融數(shù)據(jù)跨境具有平等互惠合作的基礎(chǔ),但是需要各國在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面做出針對性的優(yōu)化提升。我國作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國和數(shù)據(jù)跨境流動大國,應(yīng)充分利用在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中不同的優(yōu)勢地位,根據(jù)不同情況靈活制定金融數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則,科學(xué)把握監(jiān)管協(xié)調(diào)的力度和節(jié)奏。對此本文提出三點(diǎn)建議:

    (一)引導(dǎo)有序開放金融數(shù)據(jù)出境意義重大

    銀行機(jī)構(gòu)跨境展業(yè)受效率與成本驅(qū)動,對金融數(shù)據(jù)出境存在天然需求,難以完全割斷,因此應(yīng)在審慎控制數(shù)據(jù)出境損害國家安全風(fēng)險(xiǎn)前提下,持續(xù)推進(jìn)包括外資銀行在內(nèi)各類外資金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)出境的有序開放。

    (二)健全金融數(shù)據(jù)出境管理框架事不宜遲

    在金融數(shù)據(jù)出境監(jiān)管具體模式、參與主體和配套保障機(jī)制等關(guān)鍵問題尚待解決過程中,金融數(shù)據(jù)出境行為已實(shí)際普遍存在,危害國家主權(quán)安全、金融穩(wěn)定或者公民、法人和其他組織利益的風(fēng)險(xiǎn)亦日益凸顯。首先應(yīng)從法律法規(guī)協(xié)同方面出發(fā),優(yōu)化金融數(shù)據(jù)跨境流動管理模式,明確“管什么”;其次從監(jiān)管手段出發(fā),強(qiáng)化金融數(shù)據(jù)跨境流動的事中監(jiān)督和事后監(jiān)督,確?!肮艿米 ?;最后從宣傳教育方面出發(fā),落實(shí)金融數(shù)據(jù)跨境流動專業(yè)服務(wù)指導(dǎo),力求“管得好”。

    (三)審慎協(xié)同推進(jìn)金融數(shù)據(jù)出境試點(diǎn)切實(shí)可行

    復(fù)用母行系統(tǒng)或信息資源確是銀行機(jī)構(gòu)最迫切的金融數(shù)據(jù)出境需求,且大部分有金融數(shù)據(jù)出境需求的外資銀行其境內(nèi)數(shù)據(jù)持有規(guī)模實(shí)際較小,可以先制定試點(diǎn)方案,依據(jù)“法規(guī)為先,業(yè)務(wù)驅(qū)動,技術(shù)支撐”思路,各相關(guān)方協(xié)力推進(jìn)完成金融數(shù)據(jù)出境試點(diǎn)。

    參考文獻(xiàn):

    [1]數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的中國路徑[J]. 陳思,馬其家. 經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué). 2022[09].

    [2]商業(yè)銀行數(shù)據(jù)跨境流動的合規(guī)管理對策[J]. 羅麗軍,陶勇,蘇如飛. 現(xiàn)代金融導(dǎo)刊. 2022[02].

    [3]金融數(shù)據(jù)跨境流動的特殊規(guī)制[J]. 田翔宇. 海南金融. 2021[04].

    [4]金融數(shù)據(jù)跨境流動的核心問題和中國因應(yīng)[J]. 馬蘭. 國際法研究. 2020[05].

    作者單位:中國人民銀行運(yùn)城市中心支行

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