流域環(huán)境司法協(xié)作：法理闡釋與制度完善

摘要：流域環(huán)境司法協(xié)作是指在一條流域范圍內(nèi)，為了保護(hù)流域環(huán)境，化解流域環(huán)境糾紛，多個(gè)行政機(jī)關(guān)、組織以及個(gè)人共同開展的司法實(shí)踐活動(dòng)，形成流域范圍內(nèi)司法協(xié)作模式。這種協(xié)作模式在一定程度上能夠彌補(bǔ)流域環(huán)境司法規(guī)則的不足，同時(shí)有利于形成統(tǒng)一的流域環(huán)境司法尺度和標(biāo)準(zhǔn)。在制度上要樹立流域環(huán)境整體協(xié)作理念、明確流域環(huán)境司法協(xié)作的基本原則、落實(shí)流域環(huán)境司法協(xié)作的內(nèi)容。目前，流域環(huán)境司法協(xié)作缺乏立法支撐，流域環(huán)境區(qū)域治理使司法缺乏整體上的統(tǒng)籌，流域環(huán)境司法制度不完善，表現(xiàn)為司法協(xié)作主體狹小、內(nèi)容形式化等。因此，要完善流域環(huán)境司法協(xié)作立法、建立行政與司法適度分離制度、建立流域司法專門化機(jī)制以及形成主體多元化和內(nèi)容實(shí)質(zhì)化的流域環(huán)境司法協(xié)作模式。

關(guān)鍵詞：流域環(huán)境；環(huán)境糾紛；司法協(xié)作

中圖分類號(hào)：D9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1009-3605（2023）01-0054-11

一、問題的提出

目前，以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)的司法管轄體系和治理結(jié)構(gòu)難以滿足流域環(huán)境司法實(shí)踐的需求。具體而言，流域環(huán)境具有整體性強(qiáng)、利益關(guān)聯(lián)度高、損害隱蔽性強(qiáng)、治理周期長等特點(diǎn)，而環(huán)境損害和污染物的傳輸并不受地理位置和行政區(qū)域劃分的限制。流域環(huán)境損害所引發(fā)的糾紛往往跨多個(gè)行政區(qū)域，由此出現(xiàn)流域環(huán)境司法管轄、調(diào)查、審理、送達(dá)、執(zhí)行、生態(tài)修復(fù)等難題。若單一以行政區(qū)劃和司法管轄作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理，容易割裂環(huán)境資源的整體性聯(lián)系，破壞流域生態(tài)系統(tǒng)的完整性，造成立案、裁決標(biāo)準(zhǔn)上的差別或矛盾，有違環(huán)境公平和環(huán)境正義理念。[1]盡管各地在實(shí)務(wù)層面進(jìn)行了積極探索，也形成了各自的特點(diǎn)，但是流域環(huán)境司法協(xié)作應(yīng)該如何展開，各地的做法并未統(tǒng)一。簡而言之，制度意義上的“流域環(huán)境司法協(xié)作”機(jī)制并未真正形成，各區(qū)域還是優(yōu)先考慮本地的實(shí)際需求進(jìn)行零散操作，缺乏相應(yīng)的理論基石。因此，深入研究流域環(huán)境司法協(xié)作具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、流域環(huán)境司法協(xié)作的法理詮釋

（一）流域環(huán)境司法協(xié)作的概念厘定

“流域環(huán)境司法協(xié)作”到底為何意？目前學(xué)術(shù)界對(duì)這一概念分析較少。本文所論及的“流域環(huán)境司法協(xié)作”可以從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)進(jìn)行闡述。在探討“流域環(huán)境司法協(xié)作”的概念之前先要了解“司法”這一概念?！八痉ā笔且粋€(gè)歷史性概念，在不同時(shí)期“司法”的內(nèi)涵和外延都有所差異。建國初期，“司法”具有很強(qiáng)的政治色彩，一度認(rèn)為戰(zhàn)爭與司法具有同質(zhì)性。[2]隨著法治社會(huì)的進(jìn)程，關(guān)于“司法”概念的認(rèn)識(shí)主要有以下三種觀點(diǎn)，但都有著一定的局限性。第一種觀點(diǎn)：“司法”是“運(yùn)用法律解決糾紛”。有學(xué)者認(rèn)為司法不僅包含傳統(tǒng)意義上的法院審判，還包含了以當(dāng)事人為合意的仲裁、調(diào)解等。[3]司法屬于國家職能，“調(diào)解”“仲裁”等具有很強(qiáng)的自治性，因此，此種觀點(diǎn)超越了“司法”的本質(zhì)。第二種觀點(diǎn)：“司法”是“審判”。這一觀點(diǎn)是相對(duì)于立法權(quán)而言的，[4]該理論是以西方國家的“三權(quán)分立”學(xué)說為基礎(chǔ)，而我國是人民代表大會(huì)制度，國家權(quán)力的產(chǎn)生與權(quán)力分配并不以立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)為限。[5]第三種觀點(diǎn)：“司法”是一種“司法活動(dòng)”，在現(xiàn)代社會(huì)中，司法無疑具有法律屬性、政治屬性、社會(huì)屬性等多種屬性，但是從廣義上講，司法是國家的一種職能活動(dòng)，以法院為核心展開，為此，在司法活動(dòng)中存在著司法主體和參與者兩個(gè)維度，即法院是司法活動(dòng)的主體，行政機(jī)關(guān)、組織及個(gè)人是司法活動(dòng)的參與者。[2]通過上述分析，筆者贊同第三種觀點(diǎn)。以“司法活動(dòng)”詮釋“司法”體現(xiàn)了國家的職能性和主體的多元性。

基于此，流域環(huán)境司法協(xié)作是指在一條流域范圍內(nèi)，為了保護(hù)流域環(huán)境，化解流域環(huán)境糾紛，多個(gè)行政機(jī)關(guān)、組織以及個(gè)人共同開展的司法實(shí)踐活動(dòng)，形成流域范圍內(nèi)司法協(xié)作模式。從動(dòng)態(tài)層面來講，流域環(huán)境司法協(xié)作是一種司法實(shí)踐活動(dòng)，是為了維護(hù)流域環(huán)境和社會(huì)和諧而展開的一系列活動(dòng)，包括調(diào)查、取證、證據(jù)送達(dá)等；從靜態(tài)層面來講，流域環(huán)境司法協(xié)作是指一定的流域范圍內(nèi)所形成的具有普遍意義的司法模式。

（二）流域環(huán)境司法協(xié)作的法律特征

“流域”是從源頭到河口的具有完整、獨(dú)立的水文單位，以水流為基礎(chǔ)，以分水嶺為邊界共同構(gòu)成的一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，并與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化有機(jī)結(jié)合，是系統(tǒng)性、獨(dú)立性、空間性的有序呈現(xiàn)。[6]由此可知，流域環(huán)境具有非常強(qiáng)的時(shí)空性，上下游、左右岸相輔相成，而這種特性也直接影響到流域環(huán)境糾紛。為此，在流域環(huán)境司法協(xié)作過程中不僅需要相關(guān)部門、企業(yè)等協(xié)商一致，還需要各主體在解決糾紛時(shí)相互配合，以合法的程序解決等。

一是主體的多元性。協(xié)作是政府、私營部門和非營利組織間形成的一種良性互動(dòng)，各主體通過合作和協(xié)調(diào)達(dá)到共同的目的。在流域環(huán)境糾紛中，多數(shù)涉及到多個(gè)主體甚至多個(gè)行政區(qū)，這些主體間協(xié)同行動(dòng)的效果決定了流域環(huán)境糾紛解決的成敗。

二是行為的互動(dòng)性。黨的十八大報(bào)告提出要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。這種社會(huì)管理體制就是“協(xié)同法治”的藍(lán)圖。為了實(shí)現(xiàn)這一共同目標(biāo)，需要不斷進(jìn)行探索，發(fā)現(xiàn)其中的不足，對(duì)此提出完善的對(duì)策。

三是程序的有序性。司法協(xié)作并不是各主體間簡單的合作或拼湊，而是將司法協(xié)作作為一個(gè)整體，整合區(qū)域內(nèi)各種資源和要素，運(yùn)用不同的協(xié)作方式，通過多層次的良性互動(dòng)，從而產(chǎn)生相應(yīng)的效果。[7]

（三）流域環(huán)境司法協(xié)作的理論基礎(chǔ)

實(shí)踐中，行政區(qū)劃把流域環(huán)境分成了不同的部分，每個(gè)行政區(qū)受地理位置等因素的影響，發(fā)展水平各不相同，加之法律政策的缺位，造成了流域環(huán)境整體治理的困境。為了打破分割式弊端，希克斯等人就提出了整體性治理理論。以協(xié)作、整合、“跨界性”為特征，關(guān)注整體利益，強(qiáng)調(diào)政府在進(jìn)行公共事務(wù)治理時(shí)不僅要對(duì)政府內(nèi)部各部門的機(jī)構(gòu)與功能進(jìn)行整合，而且要促使政府與政府之間，政府、私營部門和非營利組織之間的協(xié)作，從而形成一種整體治理網(wǎng)絡(luò)。[8]

在整體治理理念的指導(dǎo)下，流域環(huán)境司法協(xié)作的運(yùn)行基石是協(xié)同論。1997年，赫爾曼·哈肯（H.Haken）出版了《協(xié)同學(xué)》，首次提出“協(xié)同”的概念?！皡f(xié)同”是強(qiáng)調(diào)各個(gè)子系統(tǒng)之間自我調(diào)節(jié)、相互配合等形式，從而產(chǎn)生的效果大于各系統(tǒng)分別產(chǎn)生的效果綜合。與“合作”相比，協(xié)同更加靈活，且注重實(shí)證細(xì)節(jié)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。[9]任何系統(tǒng)若缺乏與外界環(huán)境溝通交流和協(xié)作融合，其自身就處于孤立或封閉狀態(tài)。在此狀態(tài)下，無論其初始功能設(shè)計(jì)或結(jié)構(gòu)構(gòu)造如何，其設(shè)想和預(yù)期目標(biāo)都可能會(huì)偏離或運(yùn)行效果會(huì)大打折扣。而若系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間相互推諉、扯皮、摩擦甚至沖突，互不配合，則會(huì)致使整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)耗嚴(yán)重、功能混亂、運(yùn)行不暢、發(fā)展受阻，出現(xiàn)“木桶短板”原理和效應(yīng)。[1]若各系統(tǒng)之間相互配合、協(xié)作則產(chǎn)生的整體效果比各子系統(tǒng)產(chǎn)生的獨(dú)立效果之和更大，從而實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”。

由于流域與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化有機(jī)結(jié)合，是系統(tǒng)性、獨(dú)立性、空間性的有序呈現(xiàn)，[6]單一的司法手段難以滿足復(fù)雜多變的流域環(huán)境糾紛，需要司法協(xié)作，即為了同一個(gè)目標(biāo)各主體間相互配合而產(chǎn)生的整體效應(yīng)。當(dāng)然，實(shí)踐中存在諸多司法活動(dòng)和不同類型的訴訟，其權(quán)利責(zé)任等又存在著區(qū)別，包括不同的案件、不同的主體間等的協(xié)作，這種協(xié)作能夠相互進(jìn)行彌補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

三、推進(jìn)和加強(qiáng)流域環(huán)境司法協(xié)作的意義

（一）統(tǒng)一流域環(huán)境司法標(biāo)準(zhǔn)

流域上下游和左右岸的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展都緊密相連，具有很強(qiáng)的整體性和關(guān)聯(lián)性。由于各區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)和政策存在殊異，導(dǎo)致在處理具體案件時(shí)的態(tài)度或手段有所不同。具體到司法方面，流域環(huán)境司法運(yùn)作依然受制于傳統(tǒng)的司法模式。雖然部分地方建立了生態(tài)資源審判庭、環(huán)保法庭、環(huán)境資源審判庭等，但在具體的案件審理過程中，依然受管轄限制，易出現(xiàn)爭奪管轄權(quán)或放棄管轄權(quán)、不配合取證等現(xiàn)象。流域環(huán)境司法專門化是為了化解流域環(huán)境訴訟困境的理性選擇，[10]但流域環(huán)境司法“專門化”并不是簡單的設(shè)立專門的流域環(huán)保警察、流域檢察院或流域法院，[11]而是應(yīng)該以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益為價(jià)值追求。

目前，流域環(huán)境糾紛解決中大多數(shù)針對(duì)的是某一個(gè)地方或群體，在解決過程中區(qū)域間可能存在不同的偏好差異或者受利益的影響會(huì)提出不同的解決方案，這種區(qū)域間的博弈往往意味著一方獲益一方受損。通過多主體協(xié)商、廣泛集智，采取有利于保護(hù)流域環(huán)境的生活生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)多元主體共商共建，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。為此，需要確立統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督體系，為人們的行為活動(dòng)設(shè)定一個(gè)界限，從而規(guī)范人們的活動(dòng)，預(yù)防糾紛產(chǎn)生。

（二）彌補(bǔ)流域環(huán)境司法漏洞

傳統(tǒng)的司法體制根據(jù)行政區(qū)域劃分管轄，而流域環(huán)境司法協(xié)作是基于流域生態(tài)系統(tǒng)而產(chǎn)生。“對(duì)區(qū)域環(huán)境治理來說，分工很不易，但是，相比于分工來說，合作更難。因此，只能在責(zé)權(quán)利分割基礎(chǔ)上高度重視協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)調(diào)平衡。分工以順應(yīng)區(qū)域環(huán)境各要素的特殊性要求，而協(xié)作則是遵循區(qū)域環(huán)境的系統(tǒng)性本質(zhì)，只有高度協(xié)作的區(qū)域分工，才能最大程度地反映區(qū)域環(huán)境整體性特征；區(qū)域糾紛解決機(jī)制越能體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境整體性要求，其預(yù)防和解決糾紛的功能就越強(qiáng)”。[12]

從實(shí)踐層面來看，流域環(huán)境司法協(xié)作既彌補(bǔ)了司法規(guī)則的不足，又有利于落實(shí)綠色發(fā)展理念。流域環(huán)境司法協(xié)作運(yùn)行機(jī)制根據(jù)流域生態(tài)系統(tǒng)特征，加強(qiáng)各區(qū)域司法主體間在具體行為上的協(xié)作，一方面加強(qiáng)信息共享，通過建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、日常工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制、審判執(zhí)行機(jī)制等方面事前、事中、事后等全方位的協(xié)作；另一方面流域環(huán)境司法協(xié)作能夠有效地消除糾紛，有利于流域生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)等。

從規(guī)范層面來看，流域環(huán)境司法協(xié)作推進(jìn)以來，司法部門根據(jù)實(shí)踐情況逐步進(jìn)行自我完善并出臺(tái)了多項(xiàng)意見，不斷規(guī)范司法程序在協(xié)作中的銜接。如最高人民法院在2016年2月發(fā)布《關(guān)于為京津翼協(xié)同發(fā)展提供司法保障和服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2019年11月上海市、江蘇省、浙江省、安徽省高級(jí)人民法院制定了《長江三角洲地區(qū)人民環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》，2019年4月，渝川黔滇藏青六省市區(qū)檢察機(jī)關(guān)發(fā)布《關(guān)于建立長江上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制的意見》，2019年5月蕪湖、安慶、池州、銅陵、馬鞍山檢察院發(fā)布《皖江五市檢察機(jī)關(guān)關(guān)于建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制的意見》等。各地法院、檢察院通過簽訂司法文件積極進(jìn)行探索，建立信息共享、線索轉(zhuǎn)移、異地管轄、協(xié)作調(diào)查等制度，形成了全方位的司法協(xié)作機(jī)制。

四、流域環(huán)境司法協(xié)作的制度要求

（一）流域環(huán)境整體協(xié)作理念的要求

流域環(huán)境是一個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)，是由各種生態(tài)要素組合而成，且不會(huì)因?yàn)樾姓^(qū)域的劃分而分離。而流域環(huán)境糾紛產(chǎn)生并非某一個(gè)因素影響的結(jié)果，更多的可能是多個(gè)因素共同產(chǎn)生的結(jié)果，影響多個(gè)行政區(qū)域。[12]由于我國的司法區(qū)域劃分未能與行政區(qū)域劃分相隔離，在一定程度上造成了司法權(quán)的地方割據(jù)。而流域涉及的利益范圍廣泛、主體多，使流域環(huán)境糾紛解決中大多數(shù)針對(duì)的是某一個(gè)地區(qū)或群體，在解決過程中，從各自利益出發(fā)，會(huì)提出不同的解決方案。在區(qū)域博弈過程中，若不及時(shí)應(yīng)對(duì)，可能會(huì)引發(fā)更為嚴(yán)重的社會(huì)問題。整體性協(xié)作的理念是根據(jù)整體的利益判斷是否合理，而不是根據(jù)部分人或局部的利益。流域環(huán)境糾紛整體性協(xié)作理念是將不同的利益訴求納入社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行的范圍中，通過和諧的手段去解決利益沖突，以平息利益紛爭，[13}以保護(hù)流域環(huán)境為首要任務(wù)，盡可能地將各種糾紛納入可控的范圍之中，各地通過有序的協(xié)作，形成司法統(tǒng)一。

（二）流域環(huán)境司法協(xié)作的基本原則

在推進(jìn)流域環(huán)境司法協(xié)作時(shí)，要遵循有法可依、矛盾糾紛協(xié)作化解以及風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同防控等原則。

1.有法可依原則。建立流域環(huán)境司法協(xié)作的目的是維護(hù)流域范圍內(nèi)公平正義。在糾紛解決過程中，必然要求做到有法可依：一是在化解跨行政區(qū)域的流域環(huán)境糾紛時(shí)，要充分運(yùn)用現(xiàn)有的規(guī)則，使結(jié)果盡可能的公平公正；二是由于法律具有滯后性、模糊性等特點(diǎn)，對(duì)于疑難、復(fù)雜或重大的案件，可以加強(qiáng)各行政區(qū)域的溝通協(xié)調(diào)，積極主動(dòng)提煉相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，形成有利于促進(jìn)司法協(xié)作發(fā)展的規(guī)則，進(jìn)而上升為法律規(guī)范。

2.矛盾糾紛協(xié)作化解原則。流域環(huán)境具有典型的公共物品屬性，公共物品是由社會(huì)成員免費(fèi)享有，在使用過程中具有非排他性和非競(jìng)爭性，而非政府部門所獨(dú)有的。[14]正因如此，在使用中，易造成上下游、左右岸之間的矛盾或糾紛。這種影響面較廣的流域環(huán)境糾紛，只有多個(gè)行政區(qū)域的相關(guān)部門共同協(xié)商，結(jié)合各地的實(shí)際情況，才能妥善處理。

3.風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同防控原則。在制度構(gòu)建中，人們雖然無法將所有的風(fēng)險(xiǎn)都具體化，但是可以對(duì)一些領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判，將可能或即將發(fā)生的矛盾或糾紛進(jìn)行規(guī)避。由于流域環(huán)境跨多個(gè)行政區(qū)，在風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，需要各行政區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，開展流域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩查和建立區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

（三）流域環(huán)境司法協(xié)作的主體要求

在流域環(huán)境司法協(xié)作過程中，相關(guān)主體要以“事”為中心，加強(qiáng)各類主體間的高效協(xié)作運(yùn)行，以法院為中心，將各類主體聯(lián)結(jié)，形成多元共治的網(wǎng)狀局面。主要體現(xiàn)在：

一是法院間要確定協(xié)作關(guān)系，為協(xié)作活動(dòng)的展開提供相應(yīng)的平臺(tái)，打破傳統(tǒng)單一的審判方式。流域是一個(gè)獨(dú)特而完整的復(fù)雜系統(tǒng)，必須點(diǎn)線面結(jié)合才能妥善處理流域環(huán)境問題。司法協(xié)作是給流域生態(tài)以必要的人文關(guān)懷和時(shí)間空間，妥善處理好不同主體之間的利益關(guān)系，逐漸消除“各掃門前雪”“搭便車”等現(xiàn)象。

二是法院與其他主體間建立縱橫交錯(cuò)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，包括與其他行政機(jī)關(guān)、組織以及個(gè)人等主體之間的協(xié)作。從系統(tǒng)學(xué)的視角進(jìn)行分析，流域環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，區(qū)域司法系統(tǒng)是其中的一個(gè)子系統(tǒng)，與其他各部分之間存在一定的聯(lián)系。在司法協(xié)作過程中，政府、社會(huì)組織和個(gè)人在解決流域環(huán)境問題中不可或缺，他們應(yīng)該積極配合，這種配合并不是簡單的合作，而是作為一個(gè)整體，調(diào)動(dòng)整個(gè)區(qū)域內(nèi)各種資源和要素，運(yùn)用不同的協(xié)作方式，通過多層次的良性互動(dòng)，從而產(chǎn)生相同的效果，防止地方保護(hù)主義等短視行為，推動(dòng)整個(gè)系統(tǒng)向前發(fā)展。[7]

（四）流域環(huán)境司法協(xié)作的內(nèi)容要求

流域環(huán)境司法協(xié)作的目標(biāo)是共同化解矛盾糾紛。在制度內(nèi)容上應(yīng)該用明確的規(guī)定予以充分引導(dǎo)，以回應(yīng)流域的特殊現(xiàn)實(shí)問題。

一是各地法院應(yīng)當(dāng)盡可能的以流域環(huán)境和諧發(fā)展為目標(biāo)，明確各地區(qū)應(yīng)該將屬地矛盾預(yù)防化解做為重要工作內(nèi)容。如金堤河水污染事件。金堤河是河南省與山東省省界河流，20世紀(jì)80年代以來，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，河南省境內(nèi)一大批工廠超標(biāo)排放污染物，導(dǎo)致河水污染嚴(yán)重，兩省因水污染產(chǎn)生的糾紛越來越多、越來越激烈。多年來，為有效解決糾紛，水利部同兩省政府部門發(fā)出了多份文件，[15]但到目前為止，金堤河水污染事件也未從根本上得以解決。

二是面對(duì)各種疑難、重大的案件，應(yīng)該組織協(xié)商，共同確定更精確的審判規(guī)則。不同的行政區(qū)域均面臨著“各具特色”的問題，這種地區(qū)特色的問題需要相互支持、相互理解、共同解決。流域環(huán)境糾紛突出的特點(diǎn)在于糾紛多數(shù)具有跨域性，以及在解決糾紛時(shí)所面臨的法律適用中政策性因素的地域差異。面對(duì)疑難、重大的案件時(shí)，應(yīng)該組織會(huì)商，不能以犧牲一方的利益為代價(jià)。因此，在審判中，要盡量考慮各區(qū)域的實(shí)際情況，把握好相關(guān)的政策，創(chuàng)新規(guī)則，盡可能做到公平公正。

五、當(dāng)前我國流域環(huán)境司法協(xié)作的實(shí)踐困境與制度完善

（一）流域環(huán)境司法協(xié)作的實(shí)踐困境

1.流域環(huán)境司法協(xié)作立法支撐不足?？缧姓^(qū)域的流域環(huán)境損害已經(jīng)成為了一個(gè)普遍難題，在中國，幾乎每個(gè)行政區(qū)域都會(huì)受到上游地區(qū)的環(huán)境污染。[16]最初的司法協(xié)作相關(guān)規(guī)定主要集中在《民事訴訟法》《行政訴訟法》《刑事訴訟法》，并只對(duì)委托送達(dá)、調(diào)查取證、協(xié)作執(zhí)行等有明確規(guī)定。同時(shí)，傳統(tǒng)的司法協(xié)作主要局限在省內(nèi)。為了破除跨區(qū)域流域環(huán)境保護(hù)的難題，司法協(xié)作必須在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)充。流域環(huán)境司法協(xié)作是以保護(hù)流域系統(tǒng)為主要目標(biāo)，從流域環(huán)境整體性、系統(tǒng)性出發(fā)，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，注重對(duì)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重要素的綜合平衡和整體調(diào)整。[17]近幾年，流域環(huán)境司法協(xié)作的文件已初具規(guī)模，但這些“協(xié)作”的基石幾乎都是來自于“意見”“協(xié)議”等，這些文件的簽訂大多數(shù)偏重于政策性和宣傳性，且只是部分法院、檢察院間的一種合作形式。協(xié)作的組織形式、程序等并未形成法律文件，缺乏長效性、穩(wěn)定性，導(dǎo)致實(shí)踐中缺乏應(yīng)有的底氣。如2018年蕪湖跨省非法傾倒固體廢物污染環(huán)境案，該案件引起了廣泛的關(guān)注，安徽省、江蘇省、浙江省環(huán)保部門共同協(xié)作，才使案件順利解決，但是這次的司法協(xié)作是在對(duì)流域環(huán)境已經(jīng)造成了嚴(yán)重?fù)p害的情形下才進(jìn)行的，這種短期的司法協(xié)作一般是“因案而生，因案而終”，缺乏立法的保證，無法形成長效的司法協(xié)作機(jī)制。

2.流域環(huán)境區(qū)域治理使司法缺乏整體上的統(tǒng)籌。在流域環(huán)境治理中，地方政府為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各自為政，缺乏整體性的考慮，在政策制定過程中更多的會(huì)考慮本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此背景下，作為地方治理體系組成部分的地方法院不僅參與了地方政府競(jìng)爭，也在地方法制和競(jìng)爭中扮演著重要的角色，[18]使司法存在地方化、行政化和服務(wù)化等傾向，地方法院不可避免的陷入了地方政府的競(jìng)爭之中。[19]雖然這種競(jìng)爭客觀上促進(jìn)了制度的創(chuàng)新，但是也直接影響著司法的公信力。

3.流域環(huán)境司法協(xié)作主體范圍狹小。司法協(xié)作是指為了保障案件能夠高效公平解決，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)與其他主體間的和諧聯(lián)動(dòng)，以提高司法體制的運(yùn)行和效能。[20]目前，對(duì)流域環(huán)境司法協(xié)作探索的主體主要是法院和檢察院。以長江經(jīng)濟(jì)帶為例，2018年9月，在最高人民法院的指導(dǎo)下，重慶、上海、浙江、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川、貴州、云南11省市及青海省高級(jí)人民法院簽署了《長江經(jīng)濟(jì)帶11+1省市高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，對(duì)理念、內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)劃。這次協(xié)議的簽訂，為長江沿江省市各級(jí)法院環(huán)境司法協(xié)作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。除了法院，檢察院也在積極探索，2019年5月，重慶、四川、貴州、云南、西藏、青海六省區(qū)市的省級(jí)人民檢察院共同發(fā)布《關(guān)于建立長江上游生態(tài)保護(hù)跨區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制的意見》，全面加強(qiáng)長江生態(tài)司法保護(hù)，建立跨省檢察長江生態(tài)保護(hù)機(jī)制，充分發(fā)揮刑事、民事、行政檢察和公益訴訟“四大檢察”職能等。流域環(huán)境具有整體性、系統(tǒng)性，需要全流域相關(guān)主體共同協(xié)作，單一的行政區(qū)域內(nèi)部或少數(shù)的主體協(xié)作難以有效的解決流域環(huán)境糾紛。從現(xiàn)有的文件來看，雖然流域環(huán)境司法協(xié)作模式已經(jīng)初步形成，但是在司法協(xié)作的主體上依然局限于法院、檢察院，很少看到行政機(jī)關(guān)、公益組織等的參與。流域環(huán)境糾紛案件一是涉及利益主體眾多；二是具有專業(yè)性。如在取證過程中就可能需要專業(yè)人士或機(jī)構(gòu)對(duì)證據(jù)進(jìn)行鑒定；協(xié)作過程中可能需要其他具備執(zhí)法權(quán)的主體在案件中的配合執(zhí)法、調(diào)查取證等。

4.流域環(huán)境司法協(xié)作形式化。協(xié)作形式化主要表現(xiàn)為協(xié)作的內(nèi)容稀疏、目標(biāo)模糊等。一方面協(xié)作內(nèi)容稀疏是跨區(qū)域司法協(xié)作形式化的一種表現(xiàn)。雖然我國已經(jīng)出臺(tái)了許多司法協(xié)助的文件，但從現(xiàn)有文件可以看出，協(xié)作內(nèi)容主要是形式上的規(guī)定，如定期召開會(huì)議、建立聯(lián)合機(jī)制、信息共享機(jī)制等。這些框架性的協(xié)議雖確定了互惠協(xié)作的基本方向和運(yùn)行機(jī)制，但又多停留在綱領(lǐng)性、原則性的階段，缺乏“實(shí)質(zhì)履行”的內(nèi)容，[21]對(duì)跨行政區(qū)域具體辦理流程至今未看到，以至于在實(shí)際案件審理中難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的效果。另一方面跨區(qū)域司法協(xié)作形式化的另一種表現(xiàn)形式是協(xié)作目標(biāo)模糊。在流域環(huán)境治理中，司法協(xié)作只是區(qū)域間發(fā)展與保障的政策性導(dǎo)向，其功能、目標(biāo)并不明確。法院是司法制度的核心，法院的主要功能是維護(hù)公共秩序、緩解社會(huì)矛盾等。[22]但是現(xiàn)有的司法協(xié)作并未圍繞審判規(guī)則等目標(biāo)展開。當(dāng)司法協(xié)作走入到形式化的誤區(qū)，協(xié)作行為的目標(biāo)和過程就會(huì)演變?yōu)閷?duì)上級(jí)政策創(chuàng)新舉措的層層落實(shí)，司法協(xié)作本身也將成為績效競(jìng)爭的對(duì)象和工具。[22]司法具有法定性，不受外力干擾，但是這種類似行政動(dòng)員的方式極易出現(xiàn)司法管理層面行政化傾向。如果司法失去了法定性，就容易被人為操控，其公正性就難以有效保持。區(qū)域司法協(xié)作形式化還可能會(huì)進(jìn)一步加劇司法地方化問題。在現(xiàn)行的司法體制下，法院系統(tǒng)的人事、財(cái)政管理受制于地方政府，因此，法院活動(dòng)會(huì)或多或少的參與到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以“司法為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”為例，這一提法在地方大多演變?yōu)椤暗胤剿痉榈胤浇?jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”，法院成為了落實(shí)地方保護(hù)的利器，[23]直接影響著司法體制的正當(dāng)性與合法性。

（二）流域環(huán)境司法協(xié)作制度的完善路徑

第一，完善流域環(huán)境司法協(xié)作立法。立法乃司法之基礎(chǔ)，良法乃善治之前提。健全現(xiàn)有制度和法律框架是實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境司法協(xié)作的保障。在現(xiàn)有的立法中對(duì)司法協(xié)作多為宣示性或原則性規(guī)定，因此在流域環(huán)境司法協(xié)作中缺乏應(yīng)有的法律支撐。結(jié)合流域環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性等特征，同時(shí)也需要結(jié)合各地的實(shí)際情況，因地制宜的完善相關(guān)立法及配套措施，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的流域環(huán)境司法協(xié)作制度。目前，對(duì)完善司法協(xié)作立法的模式主要有修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》《刑事訴訟法》（以下簡稱“三大訴訟法”）、完善環(huán)境單行法分散規(guī)定和制定專項(xiàng)立法三種模式。筆者認(rèn)為制定專項(xiàng)立法模式更符合當(dāng)前形勢(shì)，理由如下：

一是“三大訴訟法”只能限于原則性地規(guī)定，難以體現(xiàn)流域環(huán)境各要素之間的特殊性，也無法適應(yīng)流域環(huán)境的整體性。同時(shí)我們看到，“三大訴訟法”的修改難以輕易啟動(dòng)，如《行政訴訟法》，該法1989年通過，2014年才進(jìn)行修改，歷經(jīng)了25年，這就意味著短時(shí)間內(nèi)再次修改的可能性較小。二是完善環(huán)境單行法分散規(guī)定模式，就是對(duì)流域環(huán)境各要素中涉及的單行法逐個(gè)進(jìn)行修改或補(bǔ)充。此種方式能夠綜合考量流域中各個(gè)要素的特點(diǎn)，并能夠細(xì)化職能部門的職責(zé)與權(quán)限，以維護(hù)流域環(huán)境利益。但是逐個(gè)修改和補(bǔ)充單行法，立法成本較高、工程量大且易造成法律體系碎片化等問題，因此，筆者認(rèn)為，采用這種模式的可行性不大。三是制定專項(xiàng)立法模式。一方面通過制定司法協(xié)作的法律，對(duì)傳統(tǒng)的司法協(xié)作內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)充；另一方面通過制定或完善相關(guān)的司法解釋，根據(jù)“三大訴訟法”的內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)充與完善，通過司法解釋對(duì)流域環(huán)境司法協(xié)作中疑難問題的解決進(jìn)行規(guī)定。通過制定專項(xiàng)立法模式能夠?qū)崿F(xiàn)上下游、左右岸之間流域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，有效防止地方主義短視行為，對(duì)預(yù)防和化解流域環(huán)境糾紛具有重要的意義。

第二，從整體上規(guī)劃流域環(huán)境司法協(xié)作，打破行政區(qū)域壁壘，形成流域環(huán)境一體化保護(hù)。通過司法協(xié)作，能夠克服行政、審判、監(jiān)督機(jī)制間的協(xié)作困境，克服上下游、左右岸地區(qū)因各自獨(dú)立運(yùn)行而產(chǎn)生的片面化、單一化的弊端。流域環(huán)境司法協(xié)作體制的建立可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善：

一方面，建立行政區(qū)域與司法區(qū)域適度分離制度。行政區(qū)劃并非憑空出現(xiàn)，是歷史演變而形成的。行政區(qū)劃的形成和存在對(duì)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步有著積極的作用，并不能簡單的將以改變，同時(shí)行政區(qū)劃已經(jīng)在人們心理形成了強(qiáng)烈的地域觀念，使之成為一種不易改變的社會(huì)文化現(xiàn)象。[24]黨的十八屆三中全會(huì)提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院”等，這些會(huì)議精神為流域司法管轄制度的改變提供了政策依據(jù)。跨行政區(qū)域司法機(jī)關(guān)的設(shè)立并非是某一司法機(jī)構(gòu)集中管轄幾個(gè)行政區(qū)域的案件，而是建立司法轄區(qū)的概念和劃分標(biāo)準(zhǔn)，特別是根據(jù)流域的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)特性設(shè)置對(duì)應(yīng)功能的流域司法機(jī)構(gòu)，在體制上奠定流域環(huán)境司法保護(hù)協(xié)同性和一體化的基礎(chǔ)。[25]“適度”并非完全脫離原有的體制結(jié)構(gòu)，而是在原有的基礎(chǔ)上根據(jù)流域的特性對(duì)現(xiàn)有的司法機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行適度調(diào)整，與流域特性相結(jié)合。

另一方面，建立流域司法專門化機(jī)制。流域內(nèi)存在多元、多層次的利益訴求，這些關(guān)系的對(duì)沖與調(diào)整及由此產(chǎn)生的利益識(shí)別與衡量，是流域司法專門化的內(nèi)在動(dòng)力?，F(xiàn)有的解決機(jī)制大多是從“點(diǎn)”上進(jìn)行解決，并沒有從“面”上進(jìn)行考察。碎片化、單一化的解紛方式難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的流域環(huán)境糾紛，多數(shù)糾紛沒有得到有效地解決。流域環(huán)境糾紛訴訟不僅需要法官具有厚實(shí)的環(huán)境法專業(yè)知識(shí)，還需要有敏銳的洞察力，能夠準(zhǔn)確地抓住糾紛中的核心點(diǎn)，以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益為價(jià)值追求，從理念、功能、措施等整個(gè)訴訟制度的各方面統(tǒng)籌考慮。

第三，流域環(huán)境司法協(xié)作主體多元化。區(qū)域環(huán)境損害引起的糾紛是一個(gè)系統(tǒng)且復(fù)雜的工程，人民法院并不能單打獨(dú)斗，需要與各個(gè)部門、各主體緊密聯(lián)系。流域涉及的區(qū)域行政單位眾多，且利益關(guān)系相互交錯(cuò)，區(qū)域內(nèi)的環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)等部門又各自為政，業(yè)務(wù)條塊分明、職能專業(yè)化，單一的主體難以有效地保護(hù)流域環(huán)境。流域環(huán)境損害涉及的主體利益眾多，在定紛止?fàn)幍倪^程中需要多主體共同參與。目前，司法協(xié)作的主體主要限于法院與檢察院，在未來，流域司法協(xié)作需進(jìn)一步擴(kuò)大參與主體。

一方面要增加行政機(jī)關(guān)的參與。隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，環(huán)境司法迅速發(fā)展，2014年最高人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，環(huán)境司法改革進(jìn)入高速發(fā)展期。[26]與傳統(tǒng)的訴訟案件不同，流域環(huán)境案件如果想要獲得環(huán)保效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一，就需要司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)相互配合與支持。在流域環(huán)境糾紛化解過程中，行政機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)對(duì)涉及流域環(huán)境行為的合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，對(duì)于不符合法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定的行為予以處罰、警告等。流域環(huán)境的特殊屬性，決定了行政機(jī)關(guān)在流域環(huán)境管理中的主導(dǎo)地位，但流域環(huán)境復(fù)雜多變且具有專業(yè)性等特點(diǎn)，又決定了僅僅依靠行政機(jī)關(guān)是難以有效化解糾紛的。當(dāng)案件進(jìn)入司法程序后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)地將案件的相關(guān)信息移送到司法機(jī)關(guān)，避免造成司法資源的浪費(fèi)。由此可見，增加行政機(jī)關(guān)參與司法協(xié)作是實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

另一方面是增加公眾參與。公眾不僅是流域環(huán)境利益的最終受益者，也是流域環(huán)境的參與者，更是社會(huì)的監(jiān)督者，公眾參與在流域環(huán)境治理和保護(hù)中至關(guān)重要。從積極方面看，部分公眾通過監(jiān)督、檢舉或通過起訴、作證等方式能有效地保護(hù)流域環(huán)境，推進(jìn)司法進(jìn)步；從消極方面看，部分公眾是流域環(huán)境損害的實(shí)施者，是司法活動(dòng)中的嫌疑人或被告，阻礙了流域環(huán)境健康持續(xù)發(fā)展。由此可見，公眾在流域環(huán)境司法協(xié)作中扮演著多重角色，其重要性不言而喻。通過擴(kuò)大公眾參與司法協(xié)作，可以進(jìn)一步增加群眾的自治能力，以實(shí)現(xiàn)由“為民做主”向“讓民做主”的轉(zhuǎn)變。

第四，流域環(huán)境司法協(xié)作實(shí)質(zhì)化。在司法協(xié)作過程中，地方法院仍需堅(jiān)持公正、中立等價(jià)值目標(biāo)，同時(shí)在司法協(xié)作過程中需充分考慮流域環(huán)境的特殊性。一是各協(xié)作主體制定的具體運(yùn)行規(guī)則要與改革要求相契合，加強(qiáng)各主體間信息共享、協(xié)作調(diào)查、要案會(huì)商等程序中事前、事中、事后的協(xié)作，類似案件以裁判指引和司法指導(dǎo)意見等形式固定，最大限度內(nèi)形成規(guī)則協(xié)同；二是明確流域環(huán)境司法協(xié)作的范圍。確定司法協(xié)作范圍是將對(duì)象具體化，從而確定其具體內(nèi)容，也可以與其他的方式予以區(qū)分，有利于解決流域環(huán)境的整體性治理與行政區(qū)域性治理之間的矛盾；三是明確流域環(huán)境司法監(jiān)督方式。在訴前程序中引入社會(huì)化監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，確保行政機(jī)關(guān)在處理相關(guān)案件時(shí)能夠按時(shí)將其移送到司法機(jī)關(guān)進(jìn)行立案?jìng)刹椋瑫r(shí)加強(qiáng)各主體之間其他環(huán)節(jié)的協(xié)作。在訴中，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)撤訴、調(diào)解等案件的監(jiān)督，在訴后，確保權(quán)利得到了救濟(jì)，流域環(huán)境得到了修復(fù)。

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責(zé)任編輯：周 覓

收稿日期：2022-11-10

基金項(xiàng)目：司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目“生態(tài)損害賠償救濟(jì)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21SFB2028）

作者簡介：尤婷，女，湖南沅江人，中南大學(xué)法學(xué)院博士后，主要研究方向：法理學(xué)、環(huán)境法學(xué)。