國資委信息公開監(jiān)管職能的理論證成

摘要：從現(xiàn)有制度框架上看，現(xiàn)行法并未明確規(guī)定國資委的信息公開監(jiān)管職能。但在實踐中，國資委已開始以督導(dǎo)和指導(dǎo)的名義投入到國有企業(yè)信息公開相關(guān)工作中，并取得了良好的效果。從法律性質(zhì)上看，國資委“督導(dǎo)”工作的性質(zhì)為“準(zhǔn)監(jiān)管屬性”，蘊(yùn)含著“實踐先行”和“試點推廣”的政治智慧。國資委信息公開監(jiān)管職能的法定化具有理論必要性和現(xiàn)實可行性，不僅能夠匹配國資委以管資本為主的改革方向、契合黨中央反腐倡廉的頂層設(shè)計，同時有助于吸納既有國資委信息公開監(jiān)管的實踐成果、消弭國有企業(yè)信息公開難于監(jiān)管的制度困境。在具體制度構(gòu)建層面，國資委應(yīng)當(dāng)在“管”與“不管”間尋求平衡，在推動信息公開的同時，充分尊重國有企業(yè)的自主決策權(quán)。

關(guān)鍵詞：國資委；國有企業(yè)；信息公開；監(jiān)管職能

中圖分類號：DF3? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2023）01-0031-11

一、問題提出：國資委是否有權(quán)監(jiān)管國有企業(yè)信息公開？

在深化國家機(jī)構(gòu)改革和加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理監(jiān)督的背景下，國有企業(yè)信息公開工作受到黨和國家的高度重視。《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）明確指出國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)實施信息公開加強(qiáng)社會監(jiān)督，通過完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度，依法依規(guī)、及時準(zhǔn)確披露國有資本信息，建設(shè)陽光國企。以之為基礎(chǔ)，《關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)信息公開的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)〔2016〕315號）、《關(guān)于全面推進(jìn)中央企業(yè)信息公開工作的通知》（辦公廳函〔2018〕112號）等文件陸續(xù)出臺，形成了以中央企業(yè)信息公開為試點，全國范圍內(nèi)國有企業(yè)信息公開工作逐步推進(jìn)的整體格局。

從實踐層面看，自2015年以來，國有企業(yè)信息公開工作主要由國資委主導(dǎo)和推動。2016年6月，國資委根據(jù)國企國資改革總體部署，將中央企業(yè)信息公開工作列入“十項改革試點”，將中糧集團(tuán)等4家企業(yè)確定為試點單位。2016年底，國資委向各中央企業(yè)印發(fā)了《關(guān)于推動中央企業(yè)信息公開的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)〔2016〕315號），對中央企業(yè)開展信息公開工作作出安排部署。2018年7月，國資委向中央各企業(yè)發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)中央企業(yè)信息公開工作的通知》（辦公廳函〔2018〕112號），要求各中央企業(yè)編制公開目錄，探索開展信息公開工作。2020年10月以來，國資委落實國企改革三年行動部署，在全面摸底調(diào)研的基礎(chǔ)上，推動中央企業(yè)全級次企業(yè)信息公開全覆蓋。

但是，我們并不能直接推導(dǎo)出國資委就一定具有信息公開監(jiān)管的法定職能，因為現(xiàn)有法律并未明確規(guī)定，立法上留有真空。在理論界，既有研究主要集中在國有企業(yè)信息公開訴訟[1]、國有企業(yè)信息公開之公法模式與私法模式的理論辨析[2]、公共企事業(yè)單位信息公開的理論邏輯[3]等方面，而對國資委是否有權(quán)監(jiān)管國有企業(yè)信息公開這一問題的研究甚少。盡管有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化國資委信息公開監(jiān)管以解決國有企業(yè)信息公開監(jiān)管不力的現(xiàn)實困境，[4]但并未認(rèn)識到監(jiān)管不力的根本原因在于法律層面國資委“監(jiān)管職能”的缺失。因此，本文將對這一問題進(jìn)行初步研究，以國資委信息公開監(jiān)管的現(xiàn)狀作為邏輯起點，論證國資委信息公開監(jiān)管職能法定化的現(xiàn)實必要性，并對國資委信息公開監(jiān)管職能進(jìn)行具體的制度構(gòu)建，力圖從制度上有效應(yīng)對國有企業(yè)信息公開法定監(jiān)管職能缺失的現(xiàn)實困境。

二、以督導(dǎo)的名義：國資委信息公開監(jiān)管的實踐檢視

（一）國資委信息公開“督導(dǎo)”角色的實踐形態(tài)

首先，從政治進(jìn)程的角度看，在國資委的主導(dǎo)和推動下，國有企業(yè)信息公開工作總體按照“三步走”計劃推進(jìn)。第一步是“試點先行”。國企信息公開工作由部分央企公開逐步走向全部央企公開，以積極穩(wěn)妥推進(jìn)原則為指引，積極探索中央企業(yè)信息公開有效工作途徑，堅持試點先行、總結(jié)經(jīng)驗、穩(wěn)步推進(jìn)，確保取得實效。第二步是“覆蓋跟進(jìn)”。信息公開工作作為國資委重點工作之一，受到高度重視。在《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》的要求下，國資委以深入實施國企改革三年行動為抓手，全面深化國資國企改革，力圖建立健全國有企業(yè)信息公開制度，打造陽光國企，在全面摸底調(diào)研的基礎(chǔ)上，推動中央企業(yè)全級次企業(yè)信息公開全覆蓋。第三步是“提質(zhì)增效”，在數(shù)量覆蓋實現(xiàn)100%的基礎(chǔ)上，抓好信息公開質(zhì)量提升。國資委通過“三步走”計劃，有序推進(jìn)了國有企業(yè)信息公開工作。

其次，從中央制定的規(guī)范性文件角度看，國資委在國有企業(yè)信息公開進(jìn)程中主要起到了指導(dǎo)和監(jiān)管作用。國資委制定的《關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)信息公開的指導(dǎo)意見》中授予自身以“強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)”和“適時進(jìn)行督導(dǎo)”的職能，第十五項規(guī)定：（國資委）對中央企業(yè)信息公開工作開展情況適時進(jìn)行督導(dǎo)，對沒有履行主動公開義務(wù)或者沒有按照規(guī)定進(jìn)行信息公開的，嚴(yán)肅批評、公開通報；對弄虛作假、隱瞞實情、欺騙公眾，造成嚴(yán)重社會影響的，責(zé)令其糾正，消除負(fù)面影響，并且依法追究相關(guān)單位及人員責(zé)任。在《關(guān)于全面推進(jìn)中央企業(yè)信息公開工作的通知》中，國資委辦公廳對國有企業(yè)信息公開目錄的編制和調(diào)整、集團(tuán)門戶網(wǎng)站信息公開的專欄或?qū)ｎ}建設(shè)、信息公開發(fā)布和維護(hù)工作、信息公開年度總結(jié)工作做出了明確要求，并強(qiáng)調(diào)國資委辦公廳將根據(jù)中央企業(yè)信息公開工作的進(jìn)展情況，適時開展工作督導(dǎo)?？梢?，在實踐中國資委對國有企業(yè)信息公開工作發(fā)揮著重要作用。

再次，從地方制定的規(guī)范性文件角度看，地方國資委在國務(wù)院國資委的號召下，同樣積極參與到推進(jìn)國有企業(yè)信息公開的指導(dǎo)工作中?！栋不帐Y委關(guān)于推進(jìn)省屬企業(yè)信息公開的指導(dǎo)意見》（皖國資辦〔2017〕204號）中明確指出“省國資委負(fù)責(zé)對省屬出資企業(yè)信息公開工作開展情況進(jìn)行督導(dǎo)”，并強(qiáng)調(diào)“各市國資委（辦）可參照本意見，指導(dǎo)所出資企業(yè)開展信息公開工作。”《湖南省國資委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省屬監(jiān)管企業(yè)信息公開的指導(dǎo)意見》（湘國資〔2021〕140號）同樣指出“對省屬監(jiān)管企業(yè)信息公開工作開展情況適時進(jìn)行督導(dǎo)”，對國有企業(yè)及其工作人員的違法違規(guī)行為依法予以懲戒。此外，江蘇、江西、上海等地的省屬國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)均出臺了相關(guān)指導(dǎo)性文件以推動地方國有企業(yè)信息公開進(jìn)程。

（二）國資委信息公開“監(jiān)管”職能的立法缺位

首先，從國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)的層面看，相關(guān)法律規(guī)范性文件缺乏國資委信息公開監(jiān)管職能的明確表述?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第十七條規(guī)定了國有企業(yè)的經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)“接受社會公眾的監(jiān)督”，但該條款僅針對“公眾監(jiān)督”問題，并未表明國資委具有對國有企業(yè)信息公開工作加以監(jiān)督的“法定權(quán)限”。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例（2019年修訂）》第十二條規(guī)定了國資委履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作，第十三條和第十四條規(guī)定了國資委的主要職責(zé)和義務(wù)，但第十三條第六項“履行出資人的其他職責(zé)和承辦本級政府交辦的其他事項”作為兜底條款，具有較大的不確定性，從解釋論層面看蘊(yùn)含著多種可能性。至于其究竟是否包含“國有企業(yè)信息公開監(jiān)管事項”，很大程度上取決于地方政府是否將國有企業(yè)信息公開監(jiān)管事項交由當(dāng)?shù)貒Y委負(fù)責(zé)。另外，《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例（2021）》《企業(yè)信息公示暫行條例（2014）》《優(yōu)化營商環(huán)境條例（2019）》等文件，也沒有涉及國資委對國有企業(yè)信息公開工作的監(jiān)管職能。

其次，從中央出臺的相關(guān)政策文件方面上，并沒有明確規(guī)定國資委的信息公開監(jiān)管職能，而是采用了“指導(dǎo)”等模糊的表述，蘊(yùn)含著“實踐先行”和“試點推廣”的政治智慧。《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》第二十二項雖然指出應(yīng)當(dāng)“實施信息公開加強(qiáng)社會監(jiān)督，完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度”，但卻并沒有規(guī)定由誰來行使國有企業(yè)信息公開監(jiān)管職能。《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》和《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》采用了“進(jìn)一步做好信息公開，自覺接受社會監(jiān)督”和“加大信息公開力度，接受社會監(jiān)督”的表述，其中蘊(yùn)含著較強(qiáng)的自律邏輯，這也恰恰突顯出了監(jiān)管邏輯的缺失。《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》指出應(yīng)當(dāng)“完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度”，但并沒有揭示完善信息公開制度與國資委監(jiān)管職能方面的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。《以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》中指出國資委應(yīng)當(dāng)“指導(dǎo)中央企業(yè)加大信息公開力度，依法依規(guī)公開治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、負(fù)責(zé)人薪酬等信息，積極打造陽光企業(yè)”?！爸笇?dǎo)”和“監(jiān)管”是存在差異的，而何謂“指導(dǎo)”也缺乏明晰的表述或規(guī)定。

再次，從地方層面國資監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單來看，絕大多數(shù)地方國資委權(quán)責(zé)清單并不包含國資委對國企信息公開的監(jiān)管事項。例如，《山西省國資委權(quán)力和責(zé)任清單（2020年版）》《山東省國資委出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單（2019年版）》《北京市國資委出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單（2019年版）》等均未包含國資委信息公開監(jiān)管職能的相關(guān)規(guī)定。較為例外的是，《咸寧市國資監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單》（咸國資文〔2016〕87號）規(guī)定了國資委“負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開工作的監(jiān)督檢查，對信息公開項目進(jìn)行定期或不定期的抽查”。不過總體而言，目前絕大多數(shù)地方國資委權(quán)責(zé)清單并不包含國資委對國企信息公開的監(jiān)管事項。

（三）準(zhǔn)監(jiān)管屬性：國資委信息公開“督導(dǎo)”工作的法律性質(zhì)

首先，國資委在客觀上發(fā)揮著對國有企業(yè)信息公開的監(jiān)管職能。雖然國資委關(guān)于國有企業(yè)信息公開的相關(guān)政策文件往往以“指導(dǎo)意見”“工作通知”命名，看似不具備強(qiáng)制性的約束力，但實際上卻發(fā)揮了行政監(jiān)管的客觀效果。其一，從相關(guān)指導(dǎo)意見中“督導(dǎo)”一詞來看，其本身就包含了“監(jiān)督”和“指導(dǎo)”的雙重含義?！岸綄?dǎo)”有別于“指導(dǎo)”，更進(jìn)一步強(qiáng)化了命令色彩和強(qiáng)制色彩。由此觀之，“督導(dǎo)”一詞的使用在很大程度上表達(dá)了“監(jiān)管”的目的和意圖。其二，從相關(guān)指導(dǎo)意見中的責(zé)任條款來看，其中往往列明了批評、公開通報、責(zé)令糾正、消除影響、依法追究責(zé)任等責(zé)任承擔(dān)方式。如果將“指導(dǎo)意見”的性質(zhì)理解為行政指導(dǎo)，則難以解釋上述強(qiáng)制性責(zé)任承擔(dān)方式的合理性。事實上，列明責(zé)任承擔(dān)方式和懲戒后果本身就已經(jīng)表明國資委正在行使國有企業(yè)信息公開監(jiān)管職能，而并非單純的行政指導(dǎo)。

其次，“試點推廣”“實踐現(xiàn)行”是國資委信息公開監(jiān)管的鮮明特色。國資委之所以僅能以“督導(dǎo)”“指導(dǎo)”“推動”的名義展開國有企業(yè)信息公開工作，原因就在于現(xiàn)行法律規(guī)范性文件中并沒有明確規(guī)定國資委對國有企業(yè)信息公開的監(jiān)管職能。一方面，國有企業(yè)信息公開工作亟需國資委的監(jiān)管。國有企業(yè)信息公開存在內(nèi)部動力不足的現(xiàn)實問題，面臨來自國有企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部的較大阻力。因此，國資委的外部監(jiān)管十分必要；另一方面，由于國資委缺乏明確的國有企業(yè)信息公開監(jiān)管職權(quán)，就不能“名正言順”地以“監(jiān)管”的名義投入到信息公開工作中。從某種意義上看，國資委的信息公開指導(dǎo)工作帶有“試點推廣”的色彩，力圖通過實踐探索出一條具有中國特色的國有企業(yè)信息公開監(jiān)管道路。

綜上，國資委信息公開“督導(dǎo)”工作具有“準(zhǔn)監(jiān)管”屬性。其一，由于國資委的督導(dǎo)工作具有強(qiáng)制性的效力，所以不能將其理解為行政指導(dǎo)。其二，由于國資委并不具有國有企業(yè)信息公開監(jiān)管的職能，所以督導(dǎo)工作并不能以“監(jiān)管”來命名。其三，由于國有企業(yè)信息公開監(jiān)管的現(xiàn)實需要，國資委必須“出場”，從而在客觀上行使了國有企業(yè)信息公開監(jiān)管職能。其四，由于國資委信息公開監(jiān)管工作處在剛剛起步階段，所以在實踐中采用了“試點推廣”和“實踐先行”的治理模式。

三、國資委信息公開監(jiān)管職能法定化的必要性

（一）匹配國資委以管資本為主的改革方向

國資委的誕生旨在解決國有企業(yè)管理五龍治水格局，順應(yīng)了國有企業(yè)對效率的追求，與國際上國有資產(chǎn)管理潮流相一致，這是歷史的進(jìn)步。[5]但是，國資委的出現(xiàn)同樣面臨一定質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為國資委出資人職能和監(jiān)管人職能的混同導(dǎo)致“政企不分”。國資委既有公司法賦予股東的“老板權(quán)”，又有作為監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的“婆婆權(quán)”，[6]也就相當(dāng)于既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，[7]不符合權(quán)力分立與制衡的基本要求。2008年《企業(yè)國有資產(chǎn)法》出臺后，有學(xué)者認(rèn)為該法中的國資委應(yīng)當(dāng)是“干凈”“純粹”的出資人，該法朝著否定國資委現(xiàn)有監(jiān)督職能方向邁出了腳步。[8]但是，立法者并沒有完全放棄國資委的“監(jiān)管人”身份，仍然在很大程度上承認(rèn)國資委的監(jiān)管職能。[9]也有學(xué)者認(rèn)為，圍繞國資委職能的認(rèn)識經(jīng)歷了“否定之否定”的過程，“干凈的出資人”之職能定位不具有可行性和可欲性，“干凈的監(jiān)管人”身份才是國資委職能轉(zhuǎn)變的應(yīng)然方向。[10]圍繞著國資委出資人職能和監(jiān)管人職能的關(guān)系，學(xué)界展開了大量學(xué)術(shù)爭論，形成了一系列理論學(xué)說。本文在此無意評析何種觀點更具合理性，但上述觀點至少可以反映以下幾點：第一，國資委的存在具有現(xiàn)實必要性與合理性，廢除國資委的觀點難以站得住腳。[5]第二，上述觀點均在最低限度上承認(rèn)國資委的總體性監(jiān)管職能。即便是秉持出資人代表說觀點的學(xué)者，同樣承認(rèn)國資委具有管資產(chǎn)的“權(quán)益監(jiān)管”職能。[11]而秉持其他學(xué)說觀點的學(xué)者，則承認(rèn)國資委具有或多或少的行政監(jiān)管職能。第三，應(yīng)當(dāng)將應(yīng)然與實然相區(qū)分。即便是秉持出資人代表說觀點的學(xué)者，同樣承認(rèn)在現(xiàn)實生活中，國資委不僅僅扮演著“股東”角色，同樣扮演著行政監(jiān)管者的角色。

在針對國資委管事過多、政企不分的批評聲中，國資委的職能也在悄然發(fā)生變化?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確指出應(yīng)當(dāng)完善國有資產(chǎn)的監(jiān)管體制，謹(jǐn)防國有資產(chǎn)流失，以管資本為主促進(jìn)國資委職能轉(zhuǎn)變?！蛾P(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）指出國資委要加強(qiáng)監(jiān)管，針對改革中出現(xiàn)的違法違規(guī)轉(zhuǎn)讓或侵吞國有資產(chǎn)等行為，要依法嚴(yán)肅處理。《以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（國辦發(fā)〔2017〕38號）強(qiáng)調(diào)國資委應(yīng)當(dāng)以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，要求依法監(jiān)管、分類監(jiān)管、陽光監(jiān)管。由此可見，國資委的監(jiān)管職能正朝以管資本為主的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和有效性，重視放管結(jié)合，在嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失的同時，尊重企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。

國資委的信息公開監(jiān)管職能匹配國資委以管資本為主的改革方向。其一，國資委的信息公開監(jiān)管職能與資本監(jiān)管職能具有內(nèi)在契合性。在黨中央國務(wù)院各版本的政策文件中，信息公開工作與國資委監(jiān)管工作的理論邏輯具有內(nèi)在一致性?！蛾P(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》第二十一項的“切實加強(qiáng)監(jiān)管”先后規(guī)定了國資委監(jiān)管與信息公開的要求。在《國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理與體制改革情況的報告》中，“以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”的內(nèi)容中同樣強(qiáng)調(diào)了“推動國有資產(chǎn)和國有企業(yè)重大信息公開”?！兑怨苜Y本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》明確強(qiáng)調(diào)了“推動陽光監(jiān)管”，國資委應(yīng)當(dāng)“指導(dǎo)中央企業(yè)加大信息公開力度，建立陽光企業(yè)”?？梢?，信息公開監(jiān)管與資本監(jiān)管的理論邏輯是內(nèi)在統(tǒng)一的，且這種內(nèi)在統(tǒng)一性直接體現(xiàn)在了條文結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯中。其二，國資委信息公開監(jiān)管是資本監(jiān)管的必然要求?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第十七條規(guī)定了“（國家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)）接受社會公眾的監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任，對出資人負(fù)責(zé)”。信息公開監(jiān)管的根本目的在于使民眾獲得國有資產(chǎn)管理信息，從而實現(xiàn)有效監(jiān)督。如果缺乏國資委的信息公開監(jiān)管，僅依靠國有企業(yè)的自律邏輯來推動信息公開，公眾對國有企業(yè)的監(jiān)督很可能難以落實。可見，信息公開監(jiān)管是其他監(jiān)管方式的重要前提。其三，國資委的信息公開監(jiān)管與資本監(jiān)管的內(nèi)在目的是一致的。國資委資本監(jiān)管的目的在于通過加強(qiáng)監(jiān)督，減少由于代理關(guān)系引發(fā)的內(nèi)部人控制和利益輸送等問題，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。而國資委信息公開監(jiān)管的目的在于通過增加國有企業(yè)的透明度，促使國有企業(yè)依法運營、合規(guī)運營，杜絕內(nèi)幕交易、私分國有資產(chǎn)等違法犯罪行為，實現(xiàn)“管資產(chǎn)”。從這一維度上看，國資委的信息公開監(jiān)管實際上是資本監(jiān)管的一部分，也體現(xiàn)出了手段與目的之內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

（二）消弭國企信息公開難于監(jiān)管的制度困境

之所以要格外強(qiáng)調(diào)國資委對國有企業(yè)信息公開的監(jiān)管職能，很大程度上是因為當(dāng)前國有企業(yè)信息公開工作在制度上存在“無人監(jiān)管”的“公地悲劇”問題，亟需形成以某一主體為核心的制度抓手，進(jìn)而從整體上推進(jìn)國有企業(yè)信息公開工作。

從國有企業(yè)的類型劃分上看，根據(jù)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》以及《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，國有企業(yè)可以劃分成商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)。其中，商業(yè)類國有企業(yè)又可以劃分為“主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)”（競爭型國有企業(yè)）和“主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)”（壟斷型國有企業(yè)）。上述三類國有企業(yè)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)不同，在混合所有制改革中發(fā)揮的作用不同。因此，在監(jiān)管邏輯上，應(yīng)當(dāng)采用分類監(jiān)管的基本原則。在國有企業(yè)信息公開問題上，公益類國有企業(yè)、競爭型國有企業(yè)和壟斷型國有企業(yè)各具自身的側(cè)重點。但是，在現(xiàn)行制度框架下，國有企業(yè)信息公開存在著難于監(jiān)管的制度困境，特別是在國有企業(yè)信息公開內(nèi)部動力不足的情況下，外部動力的補(bǔ)強(qiáng)顯得至關(guān)重要。

首先，公益類國有企業(yè)面臨著行政主管部門監(jiān)管不力的現(xiàn)實困境。針對公共企事業(yè)單位，2007年公布的《政府信息公開條例》第三十七條采用了“參照邏輯”，規(guī)定了公共企事業(yè)單位信息公開“參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定”。但是在“參照邏輯”下，由于公益類國有企業(yè)并不是行政主體，所以其信息公開行為難以接受法院的司法審查，使該條文發(fā)揮的實際效果不佳。在2019年修訂的新《政府信息公開條例》第五十五條廢除了“參照邏輯”，規(guī)定了公共企事業(yè)單位信息公開“依照相關(guān)法律、法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)的規(guī)定執(zhí)行”。但是，這樣的規(guī)定并不能有效解決監(jiān)管缺失的現(xiàn)實困境。其一，新《條例》第五十五條最大問題在于“規(guī)范缺位”。一方面，雖然自新《條例》頒布后，國務(wù)院各主管部門或機(jī)構(gòu)在短時間內(nèi)制訂了《供電企業(yè)信息公開實施辦法》（國能發(fā)監(jiān)管規(guī)〔2021〕56號）、《供水、供氣、供熱等公共企事業(yè)單位信息公開實施辦法》（建城規(guī)〔2021〕4號）等公共企事業(yè)單位信息公開條例，但這些條例并不能快速適應(yīng)現(xiàn)實需要，究竟效果如何還需要經(jīng)受實踐的檢驗；另一方面，雖然國務(wù)院部分主管部門制訂了公共企事業(yè)單位信息公開條例，但是仍然有大量的主管部門并沒有制定企業(yè)信息公開條例，尤其是在第五十五條“等領(lǐng)域”外的行業(yè)主管部門，仍然處在法律規(guī)制的空白區(qū)域。其二，即便新《條例》第五十五條得到了有效實施，也并不能實現(xiàn)對國有企業(yè)的充分監(jiān)管?！豆财笫聵I(yè)單位信息公開規(guī)定制定辦法》將公共事業(yè)單位與公共企業(yè)相提并論，忽視了企業(yè)治理的專業(yè)性和復(fù)雜性，實際監(jiān)管效果難以保證。相較而言，國資委自身具有專業(yè)優(yōu)勢，更能實現(xiàn)對公益類國有企業(yè)信息公開的有效監(jiān)管。

其次，對商業(yè)類國有企業(yè)而言，信息公開監(jiān)管則更為單一。對商業(yè)類主體的信息公開監(jiān)管主要沿用公司信息披露的治理邏輯，但這種治理邏輯遭到了學(xué)者的一致批判。王婭博士認(rèn)為國有企業(yè)信息公開具有鮮明的政治治理色彩，具有“亦公亦私”的雙重面向，簡單地套用商法邏輯是“粗糙”且無效的。[4]高一飛博士認(rèn)為國有企業(yè)信息公開不能以市場交易為邏輯起點，而應(yīng)當(dāng)充分考慮“國家所有”的政治面向，采用“移花接木”的方式只會導(dǎo)致配套制度與預(yù)期目標(biāo)發(fā)生偏離，影響信息公開的實際效果。[2]商業(yè)類國有企業(yè)的信息公開監(jiān)管應(yīng)當(dāng)走出“公司信息披露”的思維定式，以國資委信息公開監(jiān)管為抓手，構(gòu)建出新的制度邏輯。

在國有企業(yè)信息公開缺乏監(jiān)管的現(xiàn)實困境下，賦予國資委對國有企業(yè)的信息公開監(jiān)管職能顯得至關(guān)重要。國資委的統(tǒng)一監(jiān)管能夠有效形成監(jiān)管合力，消弭國企信息公開難于監(jiān)管的制度困境，加快國有企業(yè)信息公開進(jìn)程，促進(jìn)國有資產(chǎn)優(yōu)化布局，形成高效配置。

（三）吸納既有國資委信息公開監(jiān)管的實踐成果

制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)從社會現(xiàn)實出發(fā)，吸納社會實踐的有益成果。目前國有企業(yè)信息公開工作是在國資委的主導(dǎo)和推動下推動開展的，那么賦予國資委以信息公開監(jiān)管職能是最自然且合理的制度選擇。

國資委的信息公開監(jiān)管具有自身的獨特優(yōu)勢。其一，國資委的信息公開監(jiān)管具有專業(yè)性。與其他政府機(jī)構(gòu)相比，國資委在公司治理領(lǐng)域具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力。國資委從誕生伊始就與公司治理工作緊密相關(guān)，其掃除了國有企業(yè)多頭監(jiān)管的弊病，使國企的經(jīng)濟(jì)效益日漸好轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)虧為盈。[12]國有企業(yè)的信息公開工作與公司治理密切相關(guān)，需要專業(yè)人士操刀把關(guān)。更重要的是，國有企業(yè)有的信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密和公民個人隱私等重要內(nèi)容，與國家安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會秩序穩(wěn)定密切相關(guān)，因此需要把握好公開與不公開、主動公開與依申請公開之間的界限，既要強(qiáng)調(diào)公民的知情權(quán)，也要強(qiáng)調(diào)社會秩序和公共利益?；诖?，將國有企業(yè)信息公開監(jiān)管工作交由國資委來完成是較為妥帖的選擇。其二，國資委的信息公開監(jiān)管具有統(tǒng)一性。與其他信息公開監(jiān)管主體相比，國資委的監(jiān)管屬于“集中統(tǒng)一”監(jiān)管。能夠有效避免多頭監(jiān)管、職責(zé)不清帶來的“公地悲劇”問題。在“大國資”監(jiān)管體制背景下，推動國有資產(chǎn)集中監(jiān)管有利于形成監(jiān)管合力，在國有資產(chǎn)優(yōu)化配置上打造大平臺，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。[13]雖然人大及其常委會、政府各主管部門、審計署、監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會公眾、會計師事務(wù)所等主體同樣可以作為監(jiān)管主體，但由于其業(yè)務(wù)的分散性和監(jiān)管的不連續(xù)性，并不能如國資委一樣發(fā)揮較好的監(jiān)管效果。

（四）契合黨中央反腐倡廉的頂層設(shè)計

習(xí)近平總書記在多次講話中提及毛澤東與黃炎培的“窯洞對”，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督與自我革命的重要意義。[14]通過“人民監(jiān)督”以克服“歷史周期律”的“民主新路”，至今仍具有戰(zhàn)略性的指導(dǎo)意義。[15]對國有企業(yè)而言，通過信息公開來加強(qiáng)社會監(jiān)督不僅僅是法律和政策的明確要求，更與加強(qiáng)國有企業(yè)腐敗治理的政治任務(wù)相匹配。國資委信息公開監(jiān)管職能的法定化，也契合了黨中央反腐倡廉的頂層設(shè)計。其一，將國資委信息公開監(jiān)管職能法定化有助于加快國有企業(yè)信息公開進(jìn)程，進(jìn)一步推動陽光國企、透明國企建設(shè)。在國資委的外部力量推動下，國有企業(yè)信息公開進(jìn)程中的內(nèi)部阻力將得以有效稀釋。其二，將國資委信息公開監(jiān)管職能法定化有助于督促國有企業(yè)在合規(guī)的框架下運營。根據(jù)權(quán)力制約原理，只有當(dāng)國有企業(yè)信息公開工作得到有效監(jiān)督時，相關(guān)制度目的才能真正得到落實。其三，將國資委信息公開監(jiān)管職能法定化有助于進(jìn)一步保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。當(dāng)國有企業(yè)的信息得到充分、真實、準(zhǔn)確的公開時，公民才有可能真正享有和行使監(jiān)督權(quán)。國資委的信息公開監(jiān)管工作恰恰是促進(jìn)國有企業(yè)信息公開的重要推手，能有效解決國有企業(yè)不敢公開、不會公開、不愿公開的現(xiàn)實問題，讓公民監(jiān)督權(quán)從“紙面上的權(quán)利”成為“行動中的權(quán)利”。

綜上，國資委信息公開監(jiān)管職能的法定化具有充分的現(xiàn)實必要性。它不僅匹配國資委以管資本為主的改革方向、契合黨中央反腐倡廉的頂層設(shè)計，同時能夠消弭國企信息公開難于監(jiān)管的制度困境、吸納既有國資委信息公開監(jiān)管的實踐成果。因此，亟需通過立法的方式明確國資委的信息公開監(jiān)管職能。

四、國資委信息公開監(jiān)管職能的制度邏輯

（一）國資委信息公開監(jiān)管的基本立場

從國資委信息公開監(jiān)管實踐的角度看，最重要的問題在于國資委應(yīng)當(dāng)把握信息公開監(jiān)管的邊界和限度，既要落實全面監(jiān)管，又要尊重國有企業(yè)的“自我決斷”，強(qiáng)調(diào)有效監(jiān)管、適度監(jiān)管和分類監(jiān)管。

首先，全面監(jiān)管是國資委信息公開監(jiān)管工作的邏輯前提。全面監(jiān)管要求國資委對國有企業(yè)信息公開進(jìn)行全方位監(jiān)管，不留遺漏和死角。與人大及其常委會監(jiān)督、政府各主管部門監(jiān)督、審計署監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、會計師事務(wù)所監(jiān)督等監(jiān)督方式相比，全面監(jiān)管是國資委信息公開監(jiān)管的首要特征。全面監(jiān)管能夠有效防止國有資本流失，保障國有資產(chǎn)保值增值。對于應(yīng)當(dāng)重點監(jiān)管的國有企業(yè)信息公開事項，國資委應(yīng)當(dāng)做到絕不缺位、重點把握，防止由于監(jiān)管不徹底而造成的國有資本流失。

其次，有效監(jiān)管是國資委信息公開監(jiān)管工作的必然要求。有效監(jiān)管是指國資委應(yīng)當(dāng)重視對國有企業(yè)信息公開監(jiān)管的實際效果，減少和避免無效監(jiān)管。有效監(jiān)管要求國資委提高信息公開監(jiān)管的科學(xué)性和針對性，充分把握國有企業(yè)治理的客觀規(guī)律，嚴(yán)格按照規(guī)律加強(qiáng)信息公開監(jiān)管工作。在具體措施上，應(yīng)當(dāng)充分將大數(shù)據(jù)等前沿技術(shù)投入到信息公開監(jiān)管工作中，充分把握公司治理領(lǐng)域的前沿理論成果，運用更加科學(xué)的考核方式和評價機(jī)制，克服既有的監(jiān)管體制機(jī)制障礙。

第三，適度監(jiān)管是國資委信息公開監(jiān)管工作的核心要義。適度監(jiān)管是指國資委應(yīng)當(dāng)把握好對國有企業(yè)信息公開監(jiān)管的限度，不過度干涉企業(yè)的正常運營。根據(jù)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的基本要求，強(qiáng)化監(jiān)管和增強(qiáng)活力是國企改革必須把握的重要關(guān)系，應(yīng)當(dāng)高度重視，并實現(xiàn)兩者的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，國資委應(yīng)當(dāng)對國有企業(yè)的信息公開事項做到依法全面監(jiān)管；另一方面，國資委應(yīng)當(dāng)在一定程度上給予國有企業(yè)“靈活處理”的空間，充分尊重國有企業(yè)對經(jīng)營信息的“自我判斷”。在具體措施上，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的國有企業(yè)信息公開事項目錄清單，為國企提供具有可操作性的方法論引導(dǎo)。對于信息公開目錄清單之外的事項，在不涉及重大公共利益的情形下，國有企業(yè)原則上不需要進(jìn)行公開。

第四，分類監(jiān)管是國資委信息公開監(jiān)管工作的有效保障。分類監(jiān)管是指國資委應(yīng)當(dāng)對國有企業(yè)信息公開實施分類監(jiān)管。競爭型商業(yè)類國有企業(yè)、壟斷型商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)，存在著由低到高的信息公開義務(wù)。針對上述三類國有企業(yè)的信息公開監(jiān)管，國資委應(yīng)當(dāng)把握不同的監(jiān)管強(qiáng)度。一般而言，國有企業(yè)的信息公開義務(wù)越高，國資委的信息公開監(jiān)管強(qiáng)度也應(yīng)該相應(yīng)提升，兩者呈現(xiàn)正比例關(guān)系。在此過程中，國有資本所占比例也是確定國資委信息公開監(jiān)管強(qiáng)度的重要參考因素之一。

（二）國資委信息公開監(jiān)管的制度銜接

國資委的信息公開監(jiān)管職能并非孤立的制度設(shè)計，而是與其他相關(guān)制度處在緊密關(guān)聯(lián)中。一方面，國資委的信息公開監(jiān)管職能與國資委自身的監(jiān)管信息公開問題具有緊密關(guān)聯(lián)；另一方面，國有企業(yè)信息公開不僅有賴于國資委的監(jiān)管，同樣有賴于審計署、政府主管部門的監(jiān)管。因此，需要把握好國資委信息公開監(jiān)管與相鄰制度之間的銜接問題。

首先，國資委信息公開監(jiān)管與國資委監(jiān)管信息公開是問題的一體兩面。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，國資委在監(jiān)管國有企業(yè)信息公開的同時，也應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)自身監(jiān)管信息公開。國資委監(jiān)管信息公開的目的在于提高監(jiān)管工作的透明度，發(fā)揮監(jiān)管信息對人民群眾日常工作的積極作用。國資委監(jiān)管信息和國有企業(yè)信息相比，屬于經(jīng)過二次處理的信息，因而在內(nèi)容側(cè)重點上與原始信息有所差異?？傮w而言，國資委應(yīng)當(dāng)將信息公開監(jiān)管工作與監(jiān)管信息公開工作同步推進(jìn)，發(fā)揮信息公開工作的疊加效應(yīng)，實現(xiàn)良好的社會效益。

其次，審計署監(jiān)督是對國資委信息公開監(jiān)管的必要補(bǔ)充。黨中央國務(wù)院在多個政策文件中高度強(qiáng)調(diào)審計監(jiān)督的重要意義，對其監(jiān)督職能給予高度期望。《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》強(qiáng)調(diào)對審計監(jiān)督力量進(jìn)行整合，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建權(quán)威、高效的審計監(jiān)督體系。《關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國務(wù)院審計部門的審計監(jiān)督職責(zé)，推進(jìn)審計全覆蓋，并定期向人大常委會進(jìn)行報告。與國資委信息公開監(jiān)管相比，審計監(jiān)督的主要職責(zé)范圍在財務(wù)領(lǐng)域，具有更強(qiáng)的專業(yè)性和針對性。[2]而國資委的信息公開監(jiān)管則具有全局性，涉及國有企業(yè)信息公開的全方面。因此，審計署監(jiān)督相較于國資委信息公開監(jiān)管，更具獨立性，是對國資委信息公開監(jiān)管的必要補(bǔ)充。

再次，國資委信息公開監(jiān)管與政府主管部門監(jiān)管具有弱關(guān)聯(lián)性。根據(jù)《公共企事業(yè)單位信息公開規(guī)定制定辦法》，政府各主管部門具有監(jiān)管公共企事業(yè)單位信息公開的職能，但其監(jiān)管職能僅局限在公益類國有企業(yè)范疇，且以制定相關(guān)信息公開實施辦法為前提?？梢?，政府各主管部門對國有企業(yè)信息公開的監(jiān)管主要針對涉及公共性的事項，且僅能涵蓋一部分國有企業(yè)。而國資委的信息公開監(jiān)管具有全局性，涉及全國范圍內(nèi)的所有國有企業(yè)，且采用了集中統(tǒng)一監(jiān)管的方式。在國資委信息公開監(jiān)管與政府主管部門監(jiān)管的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)以國資委信息公開監(jiān)管為主導(dǎo)，并重視兩者各自的側(cè)重點。

（三）國資委信息公開監(jiān)管與公民信息公開申請機(jī)制

國有企業(yè)信息公開的方式有主動公開和依申請公開兩種，原則上國有企業(yè)應(yīng)采用主動公開方式。當(dāng)國有企業(yè)未主動公開相關(guān)信息時，公民也可以根據(jù)自己的需要申請公開相關(guān)信息。具體而言，信息公開申請人有權(quán)向國有企業(yè)申請信息公開和向國資委申請國資委監(jiān)管信息公開；當(dāng)信息公開申請人要求國資委公開自身未掌握，且國有企業(yè)未公開的信息時，國資委應(yīng)當(dāng)以尊重國有企業(yè)“自我判斷”為原則進(jìn)行實質(zhì)性利益衡量。

首先，信息公開申請人有權(quán)向國有企業(yè)申請信息公開。國有企業(yè)是信息公開義務(wù)主體，公民有權(quán)向國有企業(yè)申請信息公開。在申請方式上，應(yīng)當(dāng)采用書面申請，并鼓勵公民采用信息化等便捷方式。其次，信息公開申請人有權(quán)向國資委申請國資委監(jiān)管信息公開。國資委在進(jìn)行國企監(jiān)管過程中，負(fù)有公開其所收集信息的義務(wù)，因此公民同樣有權(quán)向國資委申請監(jiān)管信息公開。當(dāng)國有企業(yè)拒絕公民的信息公開申請時，公民有權(quán)獲得申訴等救濟(jì)途徑。再次，信息公開申請人要求國資委公開自身未掌握，且國有企業(yè)未公開的信息時，國資委應(yīng)當(dāng)以尊重國有企業(yè)“自我判斷”為原則進(jìn)行實質(zhì)性利益衡量。國有企業(yè)具有“亦公亦私”的雙重屬性，國資委對國有企業(yè)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以尊重企業(yè)“自我判斷”為原則，避免過分干涉國有企業(yè)的正常運營。

五、結(jié)語

是否賦予國資委信息公開監(jiān)管職能，是國有企業(yè)信息公開制度設(shè)計層面的關(guān)鍵問題，我們必須在理論上予以高度重視。由于目前國有企業(yè)信息公開相關(guān)立法并不完善，現(xiàn)行法中并未明確規(guī)定國資委的信息公開監(jiān)管職能。通過對現(xiàn)有實踐經(jīng)驗的考察，可以發(fā)現(xiàn)國資委已開始以督導(dǎo)和指導(dǎo)的名義投入到國有企業(yè)信息公開相關(guān)工作中，并取得了良好的效果。國資委信息公開監(jiān)管職能的法定化具有理論必要性和現(xiàn)實可行性，不僅能夠匹配國資委以管資本為主的改革方向、契合黨中央反腐倡廉的頂層設(shè)計，同時有助于吸納既有國資委信息公開監(jiān)管的實踐成果、消弭國有企業(yè)信息公開難于監(jiān)管的制度困境。在具體制度構(gòu)建層面，國資委應(yīng)當(dāng)在“管”與“不管”間尋求平衡，在推動信息公開的同時，充分尊重國有企業(yè)的自主決策權(quán)。在未來的綜合性國有資產(chǎn)立法或國有企業(yè)信息公開立法中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國資委的信息公開監(jiān)管職能，從而深入貫徹習(xí)近平總書記兩個“一以貫之”的指示要求，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會健康有序發(fā)展。

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責(zé)任編輯：周? 覓

收稿日期：2022-11-10

作者簡介：蔣逸天，男，江蘇常州人，東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：行政法學(xué)。