宅基地使用權(quán)適度放活：繼承爭(zhēng)議與破解路徑

羅湖平　邢媛媛

摘? ? 要：適度放活使用權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)捩點(diǎn)。源于宅基地 “一戶一宅”的原則限制、宅基地繼承主體的身份限制、繼承客體的無(wú)償性和無(wú)期限性限制，宅基地使用權(quán)的繼承問(wèn)題爭(zhēng)議不斷。研究認(rèn)為，應(yīng)完善宅基地繼承取得條件，明確繼承的合法性以及權(quán)利主體的屬性，完善宅基地使用權(quán)的權(quán)能；構(gòu)建宅基地使用權(quán)繼承條件，堅(jiān)持“房地一體”原則與附期限繼承方式；積極探索宅基地使用權(quán)繼承制度，不斷完善登記確權(quán)制度、有償退出制度和有償使用制度，有效放活宅基地使用權(quán)。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；繼承；一戶多宅；有償使用

中圖分類(lèi)號(hào)： F321.1? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1672-5603（2023）01-59-04

The Right to Use of Curtilage Being Appropriately?Extended： Inheritance Disputes and Solutions

Luo Huping，Xing Yuanyuan

（Research Center for Rural Revitalization of Hunan University Of

Technology and Business，Changsha Hunan 410205）

Abstract：Appropriately extend the right to use of curtilage is the key point of the reform of "three rights separation" of homestead.Due to the homestead "one family and one house" principle limitation，identity limitation the subject of inheritance of homestead，the gratuitous and indefinite limitation of the object of inheritance，the succession issue of the right to use the homestead is controversial constantly. According to the study，the conditions for inheritance and acquisition of homestead should be improved， clarify the legitimacy of inheritance and the attributes of the right subject，improve the right to use the homestead; Establish conditions for inheritance of homestead use rights， adhere to the principle of "real estate integration" and the way of inheritance with time limit;Actively explore the inheritance system of homestead use right，continue to improve the registration and confirmation system， the paid withdrawal system，and the compensated use system， we will effectively release the right to use homestead.

Keywords：the right to use of curtilage; inheritance; one family more than one house; compensated use

0 引言

自2018年宅基地“三權(quán)分置”改革以來(lái)，各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)宅基地的相關(guān)探索已經(jīng)處于改革的深水區(qū)，宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升的同時(shí)，其最基本的居住保障功能在相應(yīng)減弱，適時(shí)適度放活宅基地使用權(quán)不失為一種平衡宅基地財(cái)產(chǎn)與居住價(jià)值沖突的好辦法。宅基地使用權(quán)的繼承，依托農(nóng)民的血緣紐帶，通過(guò)繼承方式來(lái)適度放活宅基地使用權(quán)，有利于緩沖宅基地的保障功能與財(cái)產(chǎn)功能之間的矛盾。在鄉(xiāng)村振興背景下，探索以繼承方式盤(pán)活閑置宅基地，有利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入以及完善相關(guān)繼承制度。

1 問(wèn)題溯及：宅基地使用權(quán)繼承爭(zhēng)議

1.1 學(xué)界爭(zhēng)議不明

有關(guān)宅基地使用權(quán)的能否繼承，學(xué)界爭(zhēng)論由來(lái)已久。持可以繼承觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為城市居民應(yīng)當(dāng)享有宅基地繼承權(quán)，并提出可以將城市身份轉(zhuǎn)化為農(nóng)村身份后繼承宅基地使用權(quán)[1]；在城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)不斷打破的今天，宅基地非流轉(zhuǎn)特性阻礙了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)宅基地制度改革，允許它的繼承[2]；“一戶一宅”原則并沒(méi)有限制宅基地使用權(quán)的繼承，根據(jù)“房地一體”原則是可以合法繼承宅基地使用權(quán)的[3]；在“三權(quán)分置”改革背景下，打破宅基地使用權(quán)身份性限制是大勢(shì)所趨，應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)的繼承[4]。

持不能繼承觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，由于宅基地自身所獨(dú)有的特征決定了它不能夠繼承，且宅基地所蘊(yùn)含的身份性也不能夠被打破，故其使用權(quán)具有不可繼承性[5]；承認(rèn)了宅基地使用權(quán)的繼承就相當(dāng)于承認(rèn)了宅基地使用權(quán)的無(wú)償使用，在當(dāng)前土地閑置問(wèn)題突出的背景下，不利于農(nóng)村閑置土地問(wèn)題的解決[6]；從現(xiàn)行宅基地制度框架中得出宅基地繼承制度未有與之相對(duì)應(yīng)的權(quán)利體系，屬于一種“合理”的法外樣態(tài)[7]。

1.2 法律規(guī)定不清

目前法律缺乏有關(guān)宅基地使用權(quán)繼承的直接規(guī)定，之于立法層面多為有關(guān)繼承權(quán)的籠統(tǒng)規(guī)定，未有系統(tǒng)詳盡的宅基地使用權(quán)繼承的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《憲法》《民法典》的相關(guān)規(guī)定，宅基地之上房屋為農(nóng)民自有，為其私產(chǎn)，可以繼承。實(shí)踐中，對(duì)于房屋與土地的關(guān)系，一直遵循著“房地一體”原則，房屋轉(zhuǎn)移后，其土地權(quán)利只能隨著房屋的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，宅基地使用權(quán)的繼承也應(yīng)當(dāng)遵循該原則。然而，《土地管理法》卻規(guī)定集體外部成員不能夠通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得宅基地使用權(quán)，這就產(chǎn)生了立法上的矛盾[8]。在部門(mén)規(guī)章以及政府有關(guān)規(guī)定方面，對(duì)于有關(guān)宅基地使用權(quán)繼承有著明確的支持態(tài)度，可以基于“房地一體”原則允許非集體成員繼承宅基地使用權(quán)。

1.3 地方實(shí)踐不同

由于現(xiàn)行法律對(duì)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定不明確，各個(gè)地方的行政規(guī)章制度又存在不同規(guī)定，往往導(dǎo)致各地在處理有關(guān)宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題時(shí)存在不同操作。在具體實(shí)踐中，集體組織對(duì)于不屬于集體內(nèi)部成員繼承宅基地的處理辦法主要包括：允許繼承人繼承，但是繼承人需要繳納一定的費(fèi)用；允許繼承，但不允許修葺翻建，在房屋滅失后由集體經(jīng)濟(jì)組織收回；不允許繼承，直接收回[9]。

2 問(wèn)題溯源：宅基地繼承問(wèn)題根源所在

由上述爭(zhēng)議可知，無(wú)論是在理論研究層面還是實(shí)踐研究層面，有關(guān)宅基地使用權(quán)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)多聚集于其長(zhǎng)期以來(lái)的政策性限制：“一戶一宅”、無(wú)償性、無(wú)期限性、身份性等。由于歷史因素影響，現(xiàn)行宅基地制度所起到的居住保障功能有著明顯的“福利性”性質(zhì)。但隨著土地改革的日益深入，現(xiàn)有的宅基地制度所蘊(yùn)含的特性，已經(jīng)成為對(duì)宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值發(fā)揮的阻礙。在繼承方面，宅基地制度的基本特征限制了繼承人對(duì)宅基地的順利繼承。如何打破這種限制，平衡集體經(jīng)濟(jì)組織與繼承人個(gè)人的利益，使得宅基地繼承制度可以更好地回應(yīng)實(shí)踐需求，是現(xiàn)階段宅基地改革需考慮的首要問(wèn)題。因此通過(guò)對(duì)宅基地制度特征的梳理與分析，打破其內(nèi)在固化與矛盾的地方，方可化解宅基地使用權(quán)的繼承問(wèn)題。

2.1 “一戶一宅”的繼承原則限制

在實(shí)踐中，通常存在著“一戶多宅”現(xiàn)象，由于宅基地登記信息不規(guī)范[10]，當(dāng)同一集體內(nèi)部已有宅基地的子女通過(guò)繼承取得其父母的宅基地時(shí)，便導(dǎo)致了“一戶多宅”現(xiàn)象產(chǎn)生。由于《土地管理法》規(guī)定一戶只能申請(qǐng)一處宅基地，從而導(dǎo)致了該種繼承是否違背“一戶一宅”原則的爭(zhēng)議：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法律所規(guī)定的“一戶一宅”是僅僅對(duì)于以前沒(méi)有申請(qǐng)過(guò)宅基地的農(nóng)民而言的，沒(méi)有限制其他方式獲得宅基地，因此通過(guò)繼承而產(chǎn)生的“一戶多宅”現(xiàn)象并沒(méi)有違反法律規(guī)定；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村一戶只能擁有一處宅基地[11]。因此，“一戶一宅”的不同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承產(chǎn)生了消極影響。

2.2 繼承主體的身份性限制

宅基地使用權(quán)對(duì)于不同身份的繼承成員也存在著不同限制。首先，當(dāng)宅基地使用權(quán)由處于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員所繼承時(shí)，極易引發(fā)“一戶多宅”問(wèn)題。例如：本就擁有宅基地的集體成員，因繼承又獲得一處宅基地。這種“一戶多宅”現(xiàn)象，客觀限制了宅基地使用權(quán)的繼承。其次，宅基地使用權(quán)由其它集體經(jīng)濟(jì)組織的成員所繼承時(shí)，其典型例子就是“外嫁女”繼承問(wèn)題。有關(guān)婦女權(quán)益的保護(hù)在農(nóng)村宅基地改革中，是改革工作的重點(diǎn)所在，在《婦女權(quán)益保護(hù)法》中，就強(qiáng)調(diào)了保護(hù)農(nóng)村婦女宅基地、承包地的基本權(quán)益，《民法典》中更是明確提出“出嫁的女兒享有平等財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)”，因此農(nóng)村外嫁女其權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到同等保護(hù)。最后，宅基地使用權(quán)由非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所繼承時(shí)，由于現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定限制了宅基地只允許集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致了其繼承名義的不合法性，盡管已有相關(guān)規(guī)章允許，但是在實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織通常并不允許繼承。

2.3 繼承客體的無(wú)償性與無(wú)期限性限制

由于宅基地使用權(quán)沒(méi)有期限性限制，當(dāng)繼承宅基地使用權(quán)后，可能會(huì)產(chǎn)生以下弊端：一方面，繼承人無(wú)期限地去繼承宅基地使用權(quán)，導(dǎo)致該宅基地使用權(quán)一直無(wú)限存續(xù)在非集體經(jīng)濟(jì)成員手中，這勢(shì)必會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織享有的宅基地所有權(quán)產(chǎn)生影響；另一方面，由于宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值增顯，存在大量已有城鎮(zhèn)住房的繼承人員，通過(guò)繼承獲得宅基地使用權(quán)后，往往利用一些隱性交易來(lái)流轉(zhuǎn)宅基地上的房屋，造成集體經(jīng)濟(jì)組織利益受損[12]。同時(shí)，由于宅基地的初始獲得具有無(wú)償性，他人通過(guò)繼承所得宅基地后很可能使得宅基出現(xiàn)閑置，造成土地資源浪費(fèi)。如果有新加入的集體成員請(qǐng)求分配宅基地時(shí)，往往又會(huì)存在無(wú)地可分現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中，新加入的集體成員所獲得的宅基地往往是有償?shù)?，這與因繼承而無(wú)償取得宅基地相比，未免有些不太合理[13]。出于上述因素考慮，集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)踐操作中，往往不允許集體外成員繼承宅基地。

3 路徑破解：宅基地繼承問(wèn)題的法律構(gòu)建

3.1 完善宅基地使用權(quán)繼承取得條件

一要明確宅基地使用權(quán)繼承的合法性。僅根據(jù)規(guī)章規(guī)定還不足以明確宅基地使用權(quán)繼承的合法性，仍需要法律明文規(guī)定來(lái)確立其合法性。二要明確宅基地使用權(quán)權(quán)利主體的屬性。在實(shí)踐中，“戶”這一主體一般被認(rèn)定為宅基地使用權(quán)的主體，這就妨礙了宅基地使用權(quán)的繼承，由于“戶”這一主體不是適格的繼承主體，那么當(dāng)繼承人想要繼承宅基地使用權(quán)時(shí)往往會(huì)因?yàn)橹黧w不適格而不允許繼承。作者認(rèn)為宅基地使用權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為戶內(nèi)的各個(gè)成員所共同共有，當(dāng)戶內(nèi)成員全部死亡后，其他繼承人方可繼承[14]。三要完善宅基地使用權(quán)的權(quán)能。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，一直以來(lái)處于權(quán)能不圓滿狀態(tài)，農(nóng)戶僅享有對(duì)宅基地的占有使用權(quán)能和部分處分權(quán)能。因此，可以適當(dāng)放寬使用權(quán)的處分范圍，包括對(duì)宅基地的轉(zhuǎn)讓、出租入股等權(quán)利。通過(guò)放寬處分權(quán)，可以適度放活宅基地，提高宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，落實(shí)農(nóng)民對(duì)宅基地的收益權(quán)能。目前農(nóng)民對(duì)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值需求日益顯增，落實(shí)收益權(quán)能有利于保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)利，為農(nóng)民創(chuàng)收增添渠道。

3.2 構(gòu)建宅基地使用權(quán)的繼承條件

一方面，堅(jiān)持“房地一體”原則。允許非集體成員繼承宅基地使用權(quán)，必然要存在前提條件，即宅基地上附有房屋，否則該宅基地認(rèn)定為空閑宅基地，應(yīng)當(dāng)被集體回收。如果宅基地上沒(méi)有修建房屋，就允許非集體成員繼承，那必然會(huì)侵害集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益，因此無(wú)任何附著物的宅基地不屬于公民可以繼承的范圍。此外，依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》：“房屋坍塌、拆除后兩年內(nèi)沒(méi)有恢復(fù)使用的宅基地，由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。”這就將宅基地的繼承條件限制在必須是于正常使用狀態(tài)下的附有房屋的宅基地。因此，堅(jiān)持“房地一體”原則是宅基地使用權(quán)得以繼承的理論基石，不可動(dòng)搖。

另一方面，堅(jiān)持附期限繼承。當(dāng)宅基地使用權(quán)允許非集體成員繼承時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行一定的期限限制，要在集體成員住有所居的前提下，結(jié)合新時(shí)代土地發(fā)展需要合理保障宅基地的居住性與財(cái)產(chǎn)性功能。有學(xué)者提出將城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口，同時(shí)將宅基地使用權(quán)期限與城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用期限相同，限定為70年使用權(quán)限，這一構(gòu)思具有一定可行性。但是戶口的轉(zhuǎn)化存在諸多不便，可以直接將城鎮(zhèn)子女繼承而來(lái)的宅基地的使用權(quán)限限制為70年，這樣一來(lái)集體權(quán)益得到一定程度的保障，也不會(huì)阻礙非集體成員繼承宅基地。

3.3 探索宅基地使用權(quán)繼承制度

第一，完善登記確權(quán)制度。由于隱形交易以及“一戶多宅”現(xiàn)象長(zhǎng)久存在，這對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承存在著阻礙。由于宅基地信息登記存在不全面、錯(cuò)登記、少登記等信息混雜現(xiàn)象，這也不利于宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記。登記確權(quán)制度是構(gòu)建宅基地有償使用以及退出制度的前提，只有摸清宅基地的面積數(shù)量以及相關(guān)信息，才能夠?qū)罄m(xù)制度的發(fā)揮提供支持。政府應(yīng)當(dāng)加大宅基地確權(quán)登記的力度，對(duì)“一戶多宅”、違規(guī)亂建宅基地等現(xiàn)象進(jìn)行處理，排查清晰相關(guān)宅基地信息，與大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)相結(jié)合，構(gòu)建清晰齊全完善的登記信息制度。

第二，完善有償退出制度。有償退出這一方式符合目前政策號(hào)召與法律規(guī)定，目前我國(guó)有些地區(qū)宅基地閑置情況嚴(yán)重，如不加以有效利用，容易造成土地資源的浪費(fèi)。近年來(lái)，國(guó)家不斷鼓勵(lì)閑置宅基地的盤(pán)活利用，大力推進(jìn)有償退出制度建設(shè)。如果繼承人已有住房，可以鼓勵(lì)繼承人自愿退出宅基地使用權(quán)并給予適當(dāng)補(bǔ)償，這也有利于集體再分配宅基地使用權(quán)[15]。

第三，探索有償使用制度。目前而言，大部分學(xué)者鼓勵(lì)對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行有償使用，實(shí)踐當(dāng)中也存在著一些有償使用的做法，但大多是基于經(jīng)濟(jì)性價(jià)值使用方式的有償。針對(duì)帶有明顯身份性特征的繼承方式，是否應(yīng)當(dāng)允許其有償繼承？這就需要對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承主體分類(lèi)討論：一類(lèi)是對(duì)宅基地的剛性需求主體，主要包括進(jìn)城失敗退回農(nóng)村的人員、在本集體內(nèi)部沒(méi)有其他宅基地順位繼承的人員等。應(yīng)當(dāng)允許其無(wú)償繼承宅基地使用權(quán)，宅基地的首要功能在于保障農(nóng)民“住有所居”。此類(lèi)人員出于對(duì)居住保障功能的需求繼承宅基地，應(yīng)當(dāng)保障其權(quán)益，不宜收取費(fèi)用。另一類(lèi)是對(duì)宅基地還存在一些情感維系的彈性需求主體，主要包括已分家子女繼承、進(jìn)城落戶人員繼承等。應(yīng)當(dāng)采取漸增式收費(fèi)，可以10年為單位層級(jí)增加使用費(fèi)用。因?qū)λ街黧w權(quán)利保護(hù)的原因，繼承人的繼承權(quán)利應(yīng)當(dāng)予以保障，故不宜直接剝奪其繼承權(quán)。但出于土地資源價(jià)值的考慮，此類(lèi)人員繼承宅基地后很可能使得宅基地變?yōu)椤八喇a(chǎn)”，出于放活閑置宅基地的需要，應(yīng)當(dāng)對(duì)其收取一定費(fèi)用，為村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收。

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收稿日期：2023-01-17;? ? ? ? ? ? ? ? 改回日期：2023-02-26。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“共享發(fā)展權(quán)視域下宅基地適度放活的增值收益分配機(jī)制研究”（編號(hào)：21BJY230）；

湖南省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“宅基地‘三權(quán)分置的農(nóng)戶行為響應(yīng)與實(shí)現(xiàn)途徑探索”（編號(hào)：18ZDB017）。

*第一作者簡(jiǎn)介：羅湖平（1977—），男，教授，碩士生導(dǎo)師；研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策；Email：luohp2008@126.com。