清末地方自治之道路工程初探

【基金項目】四川省社會科學重點研究基地區(qū)域文化研究中心2022年度一般項目“清代州縣營繕工程經(jīng)費研究——以《清

代南部縣衙檔案》為中心”（項目編號：QYYJC2219）；南充市社科研究“十四五”規(guī)劃2022年度一般項目“清代州縣營繕工程經(jīng)費研究——以《清代南部縣衙檔案》為中心”（項目編號：NC22B223）；西華師范大學地方檔案與文獻研究中心2022年度一般項目“清末南部縣傳教士與基層社會研究”（項目編號：DAWXC2203）。

【作者簡介】程宇楠（1997—），女，碩士在讀，研究方向：中國近現(xiàn)代史。

清末地方自治開展后，四川省南部縣是較早推行地方自治的州縣之一，較好地貫徹了清末地方自治章程。南部縣的自治事務主要包括學務、衛(wèi)生、善舉、道路工程、農工商務、籌集。通過梳理《清代南部縣衙檔案》，分析中央章程與地方實際操作的差異，考察南部縣地方自治中道路工程的實施情況。

晚清是中國社會轉變的關鍵時期，庚子事變后，清政府疲于應對復雜的國內外形勢，光緒三十二年（1906），清廷宣布實行預備立憲，地方自治是其改革的重要內容。學界對清末地方自治的研究成果頗為豐富，多從政治思想角度或宏觀的國家層面出發(fā)，對自治中具體措施的系統(tǒng)性與專題性研究并不多見。道路工程作為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的一項基礎公共事業(yè)，是維持社會正常運行所必須的。而學界對道路工程的具體實施情況探究不足，缺乏地方的、動態(tài)的考察，存在一定的研究空間。通過梳理地方自治章程，以《清代南部縣衙檔案》為中心（以下簡稱為《南部檔案》），考察南部縣道路工程的具體實施情況，探究清末基層在推行自治過程中的特點以及缺陷。

清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治

光緒三十四年（1908），憲政編查館擬定《九年預備立憲逐年籌備事宜清單》，對地方自治的實施做了統(tǒng)籌規(guī)劃，將清末地方自治分為上下兩級，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)為下級，府廳州縣為上級，自下而上開始籌辦。隨后全國各省開始籌辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治，并設立議事會和董事會等機構，用以管理地方事務。這些機構的成立，推動了地方自治事務的開展。伴隨著地方自治的開展，清政府頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治開始在全國范圍內推行。

為了防止地方對權力范圍認識不清，導致政策在實施中發(fā)生混亂，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》對地方自治范圍進行了厘定與規(guī)范。《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第五條規(guī)定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)八項自治事務，包括：本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之學務、衛(wèi)生、道路工程、農工商務、善舉、公共事業(yè)、因辦理本條各款籌集款項等，“其他因本地方習慣，向歸紳董辦理，素無弊端之各事”?？梢姡鲁桃?guī)定的自治范圍較為寬泛，已具有近代色彩。其中道路交通作為地方基礎公共事業(yè)，關系到各地的公文投遞、商旅通行以及人們的日常生活。清代政府出于政治、經(jīng)濟等各方面的考量，一向重視道路的修建和維護。因此，道路交通作為一項基礎公共事業(yè)與人們的社會生活和社會發(fā)展有著密切聯(lián)系。

根據(jù)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的規(guī)定，道路工程屬于地方自治事務的范圍，該條款具體為改正道路、修繕道路、建筑橋梁、疏通溝渠、建筑公用房屋、路燈、其他關于本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)道路工程之事，即補充條款，是地方上處理道路工程事務的辦事依據(jù)。另外，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)各地方就自治事宜可自行制定規(guī)約，但其效力以本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)范圍為限，同時“所定規(guī)約，不得與本章程與他項律例章程相抵牾”?！冻擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》將道路工程的實施加以政治化和制度化，是處理工程事務的依據(jù)。

南部縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治之道路工程

隨著地方自治的逐漸開展，清宣統(tǒng)二年（1910），南部縣照章成立籌辦全境自治事務所，開展地方自治事務。自治的內容涉及自治區(qū)域的劃分、居民與選民、自治范圍、自治經(jīng)費、自治機關和自治監(jiān)督等。自治區(qū)域的劃分是實行自治的前提，宣統(tǒng)二年（1910），南部縣將本縣自治區(qū)域劃分為一城四鎮(zhèn)十鄉(xiāng)，之后，南部縣設立城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會與董事會，為方便辦公，設立自治公所。南部縣自治機構的設立，推動了南部縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的開展。同時，為方便處理地方事務，南部縣對自治范圍也進行了規(guī)劃，包括學務、衛(wèi)生、善舉、道路工程、農工商務、籌集六種，自治范圍較為寬泛。其中道路工程作為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治中的一項重要事務，體現(xiàn)在南部縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會的議案中。

橋路的修建

在人們的日常生活中，橋路的平整關系到商賈通行、物資運輸、公文投遞等。因此，作為一項地方基礎公共事業(yè)，受到人們的普遍關注。

《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治事宜詳解》第三節(jié)第二條中規(guī)定：“尚未成坦蕩之道路，或其始坦蕩而后遭毀損之道路，則有需乎工程?！闭鲁讨袑⒃庥鰮p壞的道路列在工程項下，同時規(guī)定：遭遇損壞的道路要及時修繕，“道路之不良對于國家為職務未盡，對于自治團體則顏面攸關”。因此凡橋梁道路，務要堅完平坦，若道路損壞失于修理，阻礙行人通行，則責任在自治職員。根據(jù)以上條款，宣統(tǒng)三年（1911），南部縣東區(qū)盤龍驛廩生李先農、劉鐘秀，職員李源濬、李維恭、李文釗等人呈請培修盤龍驛至觀音井的一段道路。

盤龍驛至觀音井相隔八里，雖不是官商經(jīng)行之要道，但卻為鹽炭運行通道，因常年使用，道路傾圯，破壞不堪，又遭遇了數(shù)月大雨沖毀，導致通行艱難。后經(jīng)過士紳商議準備重新修筑，以便民眾通行。除道路之外，橋梁的修繕也是人們關注的重點。如清宣統(tǒng)三年（1911），南部縣議員杜芝田呈請自治督正堂培修西關外順河一帶橋梁井眼。每到夏季，由于河水暴漲，順河一帶橋梁，如西門橋碼頭狀元橋，土地崩壞，地勢不穩(wěn)。如果不盡早修補，洪水泛濫，橋梁將會垮塌，從而威脅到縣城城垣安全。南部縣議事會對橋路的修建加以關注，及時上報修葺，可見其對道路工程事務的重視。對比章程規(guī)定與南部縣的施行情況可以看出，南部縣在推行自治上基本嚴格遵照自治章程，對于損壞的橋路及時上報修筑。

但值得注意的是，雖然議事會對各項工程予以關注，適時上報，但并沒有具體的修繕結果。對于此類情況，我們也不應忽視，究其原因是缺乏充足的財政支撐。清朝末期清政府為了應對巨額賠款以及練兵費用，財政已十分枯竭，因此，州縣在推行自治上也因財政缺乏而難以開展。這也導致了眾多工程因款項難籌而無法修繕。如宣統(tǒng)三年（1911），南部縣培修東區(qū)盤龍驛至觀音井一段道路，由于各廟神會的款項被一切公益事業(yè)抽資殆盡，致款項難籌。因此，議事會呈請南部縣募捐款項，以便修繕。在上述議案中可以看到，清末南部縣的道路工程經(jīng)常會有因經(jīng)費不足而請示募捐的情況，由于缺乏充足的經(jīng)費，各項工程只能上報議事會處理，而議事會也因財政困難，只得在民間進行募捐。

綜上所述，道路工程作為南部縣自治事務中的一項重要內容，受到議事會的普遍關注，在遇到工程損壞時，議事會也會及時上報修筑。但由于州縣財政缺乏，致使許多工程款項難籌，只能在民間進行募捐，導致其整體實施效果不佳，這是自治推行過程中的一個重要缺陷。但從總體來看，南部縣在工程事務中也取得了一些成績。

渡口費用規(guī)定

隨著社會的發(fā)展，許多公共事業(yè)與社會經(jīng)濟聯(lián)系緊密。在道路工程的修筑中，渡口與人們的日常生活息息相關，民眾物品的安全以及通行費用的收取成為不容忽視的問題。因此，官府對渡口的通行有著嚴格的管理。宣統(tǒng)三年（1911），南部縣新政鎮(zhèn)渡口船只由于裝載人數(shù)過多，且船戶收錢沒有一定的標準，不方便人們往來，導致事故頻發(fā)，因此南部縣新政鎮(zhèn)經(jīng)議事會多數(shù)表決擬定具體的收費標準，呈請南部縣，內容如下：

一渡口船戶，無論何人，皆得充當支應。他項公費，照船平攤。

一船必用長三丈寬七尺，大船以十二支為準。

一平時，裝載人數(shù)至多不得過四十人，每人船錢以一文為限制，挑販加倍。牛數(shù)至多不得過八只，每只船錢以二十文為限。

一漲水時，裝載人數(shù)至多不過三十人，每人船錢以二文至四文為限，挑販加倍。牛數(shù)至多不過六只，每只船錢以三十文至四十文為限。

一違犯以上所定各項，一經(jīng)聲明，查系確實，照章處一元以上十元以下之罰金。

南部縣知縣查核后，對此條款“大致妥協(xié)”，僅對其中部分內容提出了修改意見：（一）第三條“挑販加倍”一句改為“凡為行李貨物滿一肩者，以一人論，船錢倍之”；（二）“牛數(shù)至多不得過八支”一句應改為“牛支每船不得過八頭，每頭船錢不得過二十文，牛船內并不得兼載人及貨物”；（三）“凡遇有緊急事件，或一二人，或半夜求渡者，不得勒掯不渡，其船價聽由兩愿，但至多每人不得過若干，以示限制”。對南部縣知縣指示“增修各節(jié)”，各議事會“極樂贊成，自應遵照改正及另設專條，以期完善”。后經(jīng)由南部縣各議事會周密考量以及多數(shù)議員表決通過修增條款，再次呈請南部縣，具體內容如下：

一渡口船戶，無論何人，皆得充當支應，他項公費，照船平攤。

一平時，裝載人數(shù)至多不得過四十人，每人船錢一文。行李貨物滿一肩者，以一人論，船錢照給。牛只每船不得過八頭，每頭船錢不得過二十文。

一漲水時，裝載人數(shù)至多不得過三十人，每人以兩文至四文為限。行李貨物滿一肩者，以一人論，船錢照給。牛只每船不得過六頭，每頭船錢以三十至四十文為限。

一無論平時、漲水，牛船內不得兼載人及貨物。

一凡遇有緊急事件，或一二人，或半夜求渡者，不得勒掯不渡，其船價聽由兩愿。但平時，仍每人至多不得過五十文，漲水時，每人至多不得過一百文以示限制。

一犯以上所定各項，一經(jīng)聲明，查系確實，照章處一元以上十元以下之罰金。

經(jīng)議事會修訂，對渡口船只裝載人畜的數(shù)量、條件及費用、懲罰條例做了一定的修改。南部縣對修增條款作出答復：“修增各條均當可行”，之后曉諭董事會堪行辦理。另外，就違反通行費用的規(guī)定來看，“一經(jīng)聲明，查系確實，照章處一元以上，十元以下之罰金”。對此，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治事宜詳解》也有相關規(guī)定：收費者若私自加收通行費，阻礙通行，“處五日以下，一日以上之拘留，或五元以下，一角以上之罰金，其浮收之款，概行充公”；出費者若應給通行費而不給，“處五元以下，一角以上之罰金”。通過章程規(guī)定以及南部縣議事會案例對比發(fā)現(xiàn)，對于違反相關條款的處罰，南部縣在處理地方事務中基本遵照城鎮(zhèn)鄉(xiāng)章程規(guī)定，又依據(jù)地方特點作了適當修改，從這兩項對比來看，雖有出入，但處罰方式相當，僅在罰款金額上存在不同。

綜上所述，在南部縣推行自治過程中，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》為道路工程的實施提供了制度化的規(guī)范，是處理工程事務的依據(jù)。在南部縣議事會的議案中，橋路的修建、通行費用的規(guī)定等也都遵照章程辦理。另外，仍需注意的是，在清政府推行的自治中，十分強調對自治團體的監(jiān)督。從上述議案中也可以看出，議事會提出的各項議案都要呈交官府審閱，由州縣官員批準之后，才曉諭董事會辦理。這一做法將地方自治處于嚴密的監(jiān)督之下，具有濃厚的官督色彩。

清末地方自治是憲政改革的重要內容，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治作為地方自治的重要組成部分，是順利開展地方自治的基礎。《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的頒布成為地方自治處理事務的依據(jù)，地方依據(jù)章程辦事，使理論層面落實到地方實踐之中?？疾炷喜靠h自治中道路工程的實施情況后發(fā)現(xiàn)，南部縣在處理道路工程事宜時遵照清廷的章程辦理。遇到問題時，也會根據(jù)當?shù)氐那闆r作出適當調整。從南部縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會的議案來看，議事會作為議決機構，使得當?shù)厥考澝癖娍梢詤⑴c到地方政治活動當中。地方自治的開展也打破了一直以來由縣衙包攬一切行政事務的格局，清廷將道路工程等方面的一部分權責下移民間，這也反映出清末專制主義中央集權的變化。但清政府的各項政令實施緊迫，財政困難導致其自治推行效果不佳，多數(shù)政策流于表面。需注意的是，在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治以前，地方士紳已參與地方的道路、學務等公共事務?！冻擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》對道路工程等的相關規(guī)定，是用法律的方式將這些鄉(xiāng)村社會權利政治化和制度化，賦予其合理性和正當性。事實上，它一方面強調自治，一方面又以監(jiān)督控制，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》中規(guī)定“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治職，各以該管地方官監(jiān)督之”，議事會提出的各項議案均要由地方官審批通過才能施行。清政府推行地方自治，其目的在于挽救自身統(tǒng)治，章程規(guī)定以及具體實施缺乏一定的時空基礎，因而其所推行的地方自治有較大的局限性。

通過對清末南部縣道路工程的研究我們可以看到，清政府州縣自治情況的縮影，一方面展現(xiàn)了南部縣對于工程情況的關注，一方面又顯現(xiàn)出因經(jīng)費不足而導致效果不佳。雖然清末地方自治存在諸多問題，但也取得了一些成績。從總體上看，清末推行的地方自治為四川省南部縣輸入了自治色彩，是南部縣走向近代化的嘗試。因此，我們不能夠簡單地否定，要辯證地看待清末地方自治。

參考文獻

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