構(gòu)建基層社會治理新格局 : 理論意蘊、現(xiàn)實困境與路徑選擇

董宇

黨的十九屆四中全會首次將“構(gòu)建基層社會治理新格局”列為“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”的五項重要任務(wù)之一。黨的十九屆五中全會強調(diào)，加強和創(chuàng)新社會治理，要“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能”［1］?；鶎幼鳛橹螄舶畹母荆菄艺?quán)直達基層社會的“最后一公里”，也是國家回應(yīng)人民對美好生活向往的重要場域；基層社會治理既是“政府向社會提供公共服務(wù)并依法對有關(guān)事項進行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會自我服務(wù)并依據(jù)法律法規(guī)進行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程”［2］。因此，構(gòu)建基層社會治理新格局，須立足于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一宏大背景，關(guān)注政府治理與社會自治的銜接與互動，從理論上厘清其內(nèi)涵和外延，從現(xiàn)實發(fā)展中探究其困境所在，進而探索出一條具有中國特色的基層社會治理之路。

一、構(gòu)建基層社會治理新格局的理論意蘊

20世紀70年代末以來，西方發(fā)達國家經(jīng)濟滯脹和政府失效的出現(xiàn)，引發(fā)了一場以“重塑政府”為核心的政府管理改革運動。在此背景之下，尋求國家主義與自由主義之間達成某種調(diào)和的治理理論孕育而生。治理理論以“國家—社會”這一關(guān)系為主軸，將治理的內(nèi)涵從“引導(dǎo)、控制、操縱”擴展到“協(xié)作、共治”；將治理的內(nèi)容從與國家有關(guān)的事務(wù)，擴展到社會公共事務(wù)；將治理的方式從傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治，拓展到現(xiàn)代公共治理。正如格里斯托克所言，治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者；明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；意味著辦事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力。［3］不難看出，源于西方的治理理論，強調(diào)公私多元主體運用各種正式或非正式的制度和規(guī)則，共同參與公共事務(wù)的管理，以此促進國家與社會進行良好的合作。

就我國而言，中國特色社會主義進入新時代，每個人都渴望“更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活”［4］。及時、高效、精準、高質(zhì)量地回應(yīng)人民對美好生活的需求，就成為國家治理的應(yīng)有之意。然而，資源和能力有限的壓力使得政府不得不刀刃向內(nèi)，進行自我革命——通過行政管理體制改革，釋放社會活力，將企業(yè)、社會組織、公民等多元主體引入當代公共管理全過程，以破解政府資源有限與民眾需求無限間的張力。正是基于這樣的現(xiàn)實考量，以政府自身職能的重新定位和調(diào)整為目標而進行的一場政府管理改革運動孕育而生。在這場持續(xù)深入的改革中，由于基層社會既是國家政權(quán)的“最后一公里”，又是公民獲取公共服務(wù)、參與社會治理的基礎(chǔ)性平臺，其治理有效與否直接關(guān)系著國家大政方針能否“落地生根”，關(guān)系著公民能否真正在共建共治共享中有更多的獲得感、幸福感和安全感。換言之，這必然涉及國家與社會關(guān)系的深刻調(diào)整。因此，壓實政府對基層社會的管理和服務(wù)職責，并夯實基層社會自身的管理和服務(wù)功能，就成為這場改革的核心要義。而這種“一體兩面”的改革任務(wù)，勢必會形成新的基層社會治理新格局，使基層社會朝著善治的方向發(fā)展。

善治是“使公共利益最大化的社會管理過程”［5］。這在構(gòu)建具有中國特色的基層社會治理新格局中便體現(xiàn)為基層治理有效、社區(qū)自治完善、社會參與充分。其一，基層治理有效。作為“同輩中的長者”，黨委和政府在整個治理網(wǎng)絡(luò)中仍然要發(fā)揮“元治理”作用，穿針引線地把各種資源引入基層社會。黨的十八大以來，無論是“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”大膽嘗試，還是“自治、法治、德治”相結(jié)合的有益探索，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”始終是貫穿基層社會治理始終的一條主線，“是引領(lǐng)并統(tǒng)合多元利益訴求、聚合力量、整合碎片化結(jié)構(gòu)并選擇關(guān)鍵政策議題的支柱”［6］；“政府負責”一直是壓實屬地管理責任、形成分級分層解決治理痛點的有效工具。其二，社區(qū)自治完善。它強調(diào)通過體制機制的健全，既充分發(fā)揮居（村）民委員會基層群眾性自治組織自我管理、自我服務(wù)、自我教育的作用；又能讓居（村）民更加主動、更加積極、更加有序、更加理性、更加合理地參與到社會治理中來。其三，社會參與充分。它強調(diào)參與基層社會治理的主體不再局限于與社會工作及社會管理直接相關(guān)的特定人群和特定組織，而應(yīng)涵蓋政府、市場與社會這三大領(lǐng)域內(nèi)的公共組織、市場主體、社會組織以及作為個體的社會公眾，讓它們各司其職、各盡其能、各展其長，以形成人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

二、構(gòu)建基層社會治理新格局的現(xiàn)實困境

“上面千條線，下面一根針”一直是我國基層社會治理難以走出的困境，在實踐中突出地表現(xiàn)為：基層工作任務(wù)較重、社區(qū)自治功能不強、社會參與進展緩慢。究其原因，主要在于條塊分割的張力層層傳導(dǎo)至基層，導(dǎo)致其承擔較重的治理負擔；政府依舊習慣于計劃經(jīng)濟體制下的管理方式，一股腦地將一些行政事務(wù)攤派于村（居）民委員會，擠壓了基層群眾的自治空間；長期以來社會自組織能力不強，無法為社會公眾參與基層社會治理提供肥沃的土壤。

（一）條塊分割張力凸顯，基層工作任務(wù)較重

我國行政體制的運行一直遵循歸口管理與屬地管理相結(jié)合的原則，地方行政機構(gòu)既要接受“條狀”結(jié)構(gòu)上各上級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，又要聽從“塊狀”結(jié)構(gòu)上當?shù)攸h委和政府的指揮。在“條條領(lǐng)導(dǎo)，塊塊負責”的體制中，無論是上級職能部門的專業(yè)事項，還是本地區(qū)正在開展的“中心工作”，最終都會落到基層政府身上，名目繁多、花樣百出的檢查、督查背后折射的是基層權(quán)少事多、錢少事雜的治理困境。因為“中央及各級政府將屬地管理的事權(quán)（治安、就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展、公共產(chǎn)品提供等等）一攬子交付下一級政府，而且將下級官員政府官員的任命、考核和管理委托給其直接或隔級上級部門”［8］?？陀^上存在的“權(quán)責倒掛”，往往讓基層干部“啞巴吃黃連，有苦說不出”。與此同時，在項目下鄉(xiāng)的今天，由于上級政府在項目實施過程中掌握大量的資源和話語權(quán)，街鄉(xiāng)政府想要獲得項目，不得不向相關(guān)職能部門拋出“橄欖枝”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目權(quán)責配置中的弱勢地位進一步凸顯，這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)“不是在抓項目，就是在跑項目的路上”［9］，增加了基層的工作任務(wù)。

（二）行政慣性依舊存在，社區(qū)自治功能不強

計劃經(jīng)濟體制下，國家在鄉(xiāng)村社會建立人民公社，在城市基層實施“單位—街居制”，通過政治動員和行政投入接管社會、服務(wù)群眾，“使黨和政府的組織力量延伸和嵌入基層社會，行政吸納社會并將社會包容進體制之內(nèi)”［10］。改革開放以后，1983年鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制得以恢復(fù)，國家設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為基層政權(quán)的組織形式對鄉(xiāng)村進行管理；同時設(shè)置行政村，履行村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的自治功能。由此，農(nóng)村基層社會逐步形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。在城市，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展以及商品房制度改革的推進，催化了單位制的解體，“單位人”逐漸向“社會人”轉(zhuǎn)變。于是，原本由“人民公社”和“單位”承擔的管理和服事項涌入社會。在屬地管理責任不斷強化的背景下，越來越多的事項下放基層，處于壓力體制末端的基層政府既要完成上級下達的各項指標和考核，又囿于人力、物力、權(quán)力、資源所限，無法有效履行各項指標和任務(wù)，便將許多行政事務(wù)轉(zhuǎn)移給村（居）民委員會，使其從居民的“頭”淪為政府的“腿”，成為事實上行政管理的末梢。如，政府將專業(yè)性較強的經(jīng)濟普查、人口普查等工作下放到社區(qū)。近年來，隨著痕跡管理的推行，“凡事留痕”儼然成為社區(qū)工作者的“首要任務(wù)”，填寫臺賬成為社區(qū)治理的“新常態(tài)”，繁重的行政事務(wù)占用了社區(qū)大量的時間和資源，使社區(qū)自治的空間遭到擠壓。

（三）社會自組織能力不強，社會參與進展緩慢

社會治理的本質(zhì)在于重構(gòu)政府與社會的關(guān)系，即通過政府與社會的良性互動，逐步實現(xiàn)政府公共權(quán)力與社會自治權(quán)力相分離、政府行政職能與社會自組織功能相互補、政府調(diào)控機制與社會協(xié)同能力相聯(lián)系，政府行政資源與社會資本相互動，以此構(gòu)建新的社會管理體制。在這種體制下，社會治理突出表現(xiàn)為政府、社會、市場、公民的多方參與、多元共治。然而，我國的社會管理體制改革是基于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革而進行的后續(xù)改革，它落后于兩者的改革進程，并受到它們的影響和制約，在此基礎(chǔ)上進行社會治理同樣滯后并依賴于兩者。一方面，經(jīng)濟體制改革釋放的紅利為各類社會組織的生長提供了必要土壤；另一方面，政治體制改革外溢出來社會管理和公共服務(wù)事項為社工組織、志愿者組織的成長了提供重要平臺。改革開放以來，盡管中央出臺了一系列政策措施，鼓勵社會組織蓬勃發(fā)展，與目前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平相比，社會組織的發(fā)育和發(fā)展程度仍然很低，功能單一、專業(yè)化程度不強，參與到基層社會治理中的能力有待提升。

三、構(gòu)建基層社會治理新格局的路徑選擇

黨的十九屆四中全會首次提出要構(gòu)建基層社會治理新格局。這一新格局的構(gòu)建，不僅需要從理論上厘清黨和政府在基層社會治理中的角色和功能、政府與社會在其中的權(quán)力邊界和職責范圍，而且還需要從體制機制上給予保障，為多元治理主體在基層社會治理這一場域內(nèi)各司其、各盡其職、各展其長、各得其所提供制度支撐。

（一）堅持“賦權(quán)”與“增能”并重，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制

一方面，加強黨的基層組織建設(shè)，凝聚基層社會治理合力。就我國而言，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)現(xiàn)代國家的過程中，不僅確立中國的基本政治制度，而且把自身嵌入國家政權(quán)體系之中，“占據(jù)了核心位置，履行著重要的政治和行政功能”［11］，在國家政權(quán)無法到達的地方充分動員社會、組織社會、服務(wù)社會。在基層社會治理中，不同利益訴求相互交織、不同價值觀念相互碰撞、不同組織形式相互轉(zhuǎn)化，這其中必然需要一個公信力極高的公共權(quán)威進行協(xié)調(diào)，承擔元治理的任務(wù)?；诖?，黨的基層組織在社會治理中就是要依托自身良好的群眾基礎(chǔ)，搭建一個平等對話的“公共空間”，促進基層社會各治理主體在其中理性交流、協(xié)商互動，走出理性經(jīng)濟人的束縛，尋找公共利益的最大化。

另一方面，清理街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條塊職責，實現(xiàn)職能歸位。依托“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的有效探索，將街道承擔的經(jīng)濟管理、行政執(zhí)法、行政審批等職責歸還給政府相關(guān)職能部門，使街道辦的工作重心向由經(jīng)濟向民生轉(zhuǎn)移、由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。與此同時，對街道辦事處的內(nèi)設(shè)科室進行“大部制”改革，將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項交由一個部門進行管理。必要時還可參照北京魯谷、南京淮海路社區(qū)的做法，撤銷街道辦，實行“大社區(qū)”制。

（二）優(yōu)化治理機制，增強社區(qū)自治效能

近年來，黨中央從頂層設(shè)計的高度提出要加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，這為構(gòu)建基層社會治理新格局提供了良好的政策契機。2015年，我國《立法法》修訂實施之后，全國282個設(shè)區(qū)的市均可就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等與市民生活息息相關(guān)的城市管理事項制定地方性法規(guī)。這意味著“市域”政府擁有了更加廣闊的行政資源，能夠從更高層面統(tǒng)籌社會治理各項任務(wù)，破解基層社會治理中條塊分割導(dǎo)致的碎片化問題?；诖?，有條件的地方要充分行使其行政立法權(quán)，以地方性法規(guī)的形式明確基層治理的中政府與居委會的權(quán)限。

此外，要進一步明確社區(qū)自治組織的性質(zhì)。我國的城市基層治理既從屬于基層政權(quán)建設(shè)，又是社區(qū)自治形成的過程。因此，作為基層群眾性自治組織的社區(qū)居民委員會就兼具政治性與社會性。這就決定了它既有增進社區(qū)民主的任務(wù)，又有服務(wù)居民的職責。故而，一方面要完善社區(qū)自治制度，包括民主決策制度、選舉制度、議事協(xié)商制度、居務(wù)和財務(wù)公開制度、自治章程等，確保社區(qū)自治依法依規(guī)進行；另一方面，要賦予村（居）委會有關(guān)社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安等方面的權(quán)力和經(jīng)費，并以規(guī)章制度的形式予以保障；最后，要嚴格落實社區(qū)公共服務(wù)事項準入制度，將那些原本屬于區(qū)政府及其職能部門、街道辦事處職責范圍內(nèi)的事項，清理出社區(qū)居委會的工作范圍，并對委托給村（居）民委員會辦理的有關(guān)服務(wù)事項，實行“費隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責走”。

（三）培育多元主體，建設(shè)社會治理共同體

馬克思和恩格斯認為，共同體指的是“自由人聯(lián)合體”，每個人在其中都能獲得充分自由的發(fā)展，并為他人的自由發(fā)展提供條件。在特尼斯筆下，共同體接近傳統(tǒng)社會中同質(zhì)性較強、價值觀相同的一類人群。在涂爾干看來，共同體是基于理性、契約、制度等在不同主體間所形成的“有機團結(jié)”。今天的中國，社會階層分化、社會主體多元已經(jīng)成為一個不爭的事實。如何將多元主體納入基層社會治理的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，并最大限度將他們“粘合”起來，在共建共治中形成新的精神家園、在共享發(fā)展成果中形成新的“有機團結(jié)”，讓每個個體能實現(xiàn)自由發(fā)展，這已經(jīng)成為我們檢驗我們能否在新時代真正構(gòu)建起基層社會治理新格局的重要指標。因此，要按照“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的要求，在發(fā)揮政府治理作用的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動各種力量、鼓勵多種主體參與社區(qū)公共事務(wù)，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

第一，要推進城鄉(xiāng)基層民主，增強村民委員會的自治功能?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府要適度放權(quán)于民，向鄉(xiāng)村社會輸入基層治理公共規(guī)則，建構(gòu)廣大農(nóng)民參與村民自治的治理平臺，為普通農(nóng)民參與公共資源配置提供相應(yīng)制度保障?！保?2］第二，要培育民眾的公共精神。公共精神是指公民在基層治理中更為積極主動，“公民的任務(wù)超越了自利而邁向更大的公共利益”［13］，“公民具有一種‘公共事務(wù)的知識，一種歸屬感，一種對整體的關(guān)切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”［14］。通過義務(wù)和有償參與、個人和組織參與務(wù)等多種方式，構(gòu)建社會治理共同體，引導(dǎo)基層民眾有序參與社會治理。第三，要扶持和發(fā)展各類社會組織和經(jīng)濟組織。一方面，通過政策導(dǎo)向和稅收優(yōu)惠引導(dǎo)它們合理布局，健康有序發(fā)展；另一方面，構(gòu)建法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會自我監(jiān)督、公眾監(jiān)督體系，讓它們在陽光下運行，并借助大眾傳媒向公眾進行宣傳，提升其公信力，為其發(fā)展營造良好的輿論氛圍。

基金項目：2021年度云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（省社科研究基地項目）“市域社會治理現(xiàn)代化背景下云南村改居社區(qū)治理機制研究”（項目編號：QN202111）、2022年云南省黨內(nèi)法規(guī)研究中心青年課題：“市域社會治理現(xiàn)代化背景下昆明市官渡區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理研究”（項目編號：2022YNDNFG12）階段性成果。

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作者單位：云南行政學(xué)院社會和生態(tài)文明教研部

責任編輯：鐘學(xué)麗