地方公費師范生政策的內(nèi)在邏輯、實施困境與優(yōu)化路徑

李海萍 朱海珊 張秋嬋

摘 要：地方公費師范生政策是對部屬師范大學(xué)公費師范生政策的借鑒與推廣，彰顯了促進教育均衡發(fā)展的政府邏輯、服務(wù)國家戰(zhàn)略布局的高校邏輯、履行社會契約義務(wù)的市場邏輯。但在政策實施過程中，遭遇了地方公費師范生“留不住”、高校人才培養(yǎng)“無特色”、社會契約履行“低效率”等諸多問題。為此，需進一步加大教育資源投入，推進城鄉(xiāng)教育師資均衡；深化供給側(cè)改革，探索本土化培養(yǎng)鄉(xiāng)村教師；健全激勵約束機制，提升契約履行效率。

關(guān)鍵詞：公費師范生；地方公費師范生；公費師范生政策；教育公平；鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村教師

中圖分類號：G656 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-7615（2023）03-047-10

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2023.03.005

全面建成小康社會、基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，薄弱環(huán)節(jié)和短板在鄉(xiāng)村；全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在鄉(xiāng)村。發(fā)展鄉(xiāng)村教育，教師是關(guān)鍵，必須把鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。為推進教育公平、促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，一度淡出公眾視野的公費師范生政策再次回歸。2007年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法（試行）》（國辦發(fā)〔2007〕34號），決定在6所部屬師范大學(xué)實行師范生免費教育①。隨后，諸多省（市、自治區(qū)）紛紛響應(yīng)，借鑒部屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法，在地方院校試點培養(yǎng)公費師范生。迄今已有28個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）實施了地方公費師范生計劃，每年培養(yǎng)補充4萬余名畢業(yè)生到農(nóng)村中小學(xué)任教［1］，地方公費師范生已成為我國鄉(xiāng)村教師補充的重要來源，成為鄉(xiāng)村教育振興的重要力量。本文擬以地方公費師范生政策為研究對象，梳理其內(nèi)在邏輯，探討其實施困境以及優(yōu)化路徑，力求為地方公費師范生政策的進一步完善提供借鑒與參考。

一、地方公費師范生政策的內(nèi)在邏輯? 隨著我國師范生收費并軌政策的實施，師范生就業(yè)由政府“統(tǒng)包統(tǒng)分”轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人自主擇業(yè)，就業(yè)市場化業(yè)已成型，東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)區(qū)域間的教育失衡進一步加大。地方公費師范生政策的出臺，既是重振教師教育、全面深化新時代教師隊伍建設(shè)的理論應(yīng)然，也是大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、引導(dǎo)優(yōu)秀師資回流鄉(xiāng)村的現(xiàn)實必然。作為補充鄉(xiāng)村師資的重要渠道，地方公費師范生政策直指鄉(xiāng)村教師隊伍數(shù)量不足、質(zhì)量不高、穩(wěn)定性不強等問題，背后蘊藏著政府邏輯、高校邏輯與市場邏輯的聯(lián)動互補，彰顯了助力鄉(xiāng)村教育振興的美好愿景。

（一）政府邏輯：促進教育均衡發(fā)展

教育是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。教師承擔(dān)著傳播知識、傳播思想、傳播真理的歷史使命，肩負著塑造靈魂、塑造生命、塑造新人的時代重任。作為教育事業(yè)發(fā)展的第一資源，教師是國家富強、民族振興、人民幸福的重要基石。鄉(xiāng)村教師作為發(fā)展更加公平更有質(zhì)量鄉(xiāng)村教育的基礎(chǔ)支撐，是推進鄉(xiāng)村振興、全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要力量。黨的十八大以來，《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》（中發(fā)〔2018〕4號）、《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》、《教育部等六部門關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》（教師〔2020〕5號）、《新時代基礎(chǔ)教育強師計劃》等先后出臺，重點提出要創(chuàng)新教師教育模式，加強公費師范生培養(yǎng)工作，高校、政府、學(xué)生簽訂三方協(xié)議，采取定向招生、定向培養(yǎng)、定向就業(yè)等方式，精準(zhǔn)培養(yǎng)“下得去、留得住、用得上、教得好”的本土化鄉(xiāng)村教師，推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。為此，各地從政府邏輯出發(fā)，不斷探索地方公費師范生政策，采用預(yù)先簽約的方式，為鄉(xiāng)村學(xué)校定時定向輸入優(yōu)質(zhì)師資，拓展鄉(xiāng)村教師補充渠道，以城鄉(xiāng)師資均衡帶動城鄉(xiāng)教育公平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村教育振興，彰顯了地方公費師范生政策的公共性特征。

1.推動城鄉(xiāng)師資均衡

一般來說，經(jīng)濟越發(fā)達，市場機制越有效率且越公平，反之則需要通過政府進行宏觀調(diào)控 ［2］，才能實現(xiàn)資源分布的最優(yōu)化。在市場機制影響下，優(yōu)質(zhì)師資多聚集于東部地區(qū)或發(fā)達城市，其流向多從鄉(xiāng)村到城市，從中西部到東部，從非重點學(xué)校到重點學(xué)校。教師資源分布不均，鄉(xiāng)村教師隊伍整體素質(zhì)不高，嚴重制約了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，若放任市場調(diào)節(jié)，教師資源布局將極不利于我國鄉(xiāng)村教師隊伍的整體優(yōu)化。

國內(nèi)外相關(guān)研究表明，“本地人”作為鄉(xiāng)村教師具有一定優(yōu)勢，鄉(xiāng)村學(xué)校優(yōu)先聘用“本地人”的做法也得到了國際社會的廣泛認同，吸納“本地人”補充鄉(xiāng)村學(xué)校師資將提高教師隊伍的穩(wěn)定性［3］。長期以來，我國的鄉(xiāng)村教師補充政策均屬于“輸血式”，外地人來到鄉(xiāng)村工作因語言不通、生活習(xí)慣不適應(yīng)等容易產(chǎn)生“排異反應(yīng)”，從而導(dǎo)致師資流失。為此，政府抓住“誰更容易留下”這一關(guān)鍵問題，招收立志在鄉(xiāng)村從教的本地生源作為地方公費師范生。利用地緣關(guān)系增強學(xué)生的本地適應(yīng)性［4］，在招生時除考核學(xué)生的思想品德、學(xué)業(yè)成績外，還預(yù)先限定報考學(xué)生戶籍，如湖南省的初中起點鄉(xiāng)村教師公費定向培養(yǎng)計劃中的“教學(xué)點計劃”就明確規(guī)定按照“從鄉(xiāng)鎮(zhèn)招生、回鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)教學(xué)點就業(yè)”的原則設(shè)置［5］。調(diào)查表明，培養(yǎng)高校也呈現(xiàn)“本地化”特征，多為位于地級市的省屬院校，相較于部屬師范大學(xué)的公費師范生，其學(xué)生就業(yè)期待較低，更能接受本地從教。除此之外，還采用契約約束、生活補助與職稱傾斜等政策推動、激勵地方公費師范生自愿留任，為鄉(xiāng)村教師隊伍注入生機與活力，最大程度推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的師資均衡。如細化履約管理政策，對地方公費師范生在選拔培養(yǎng)、協(xié)議管理、人事招聘、履約就業(yè)、工作調(diào)動、攻讀碩士學(xué)位等重點環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定；全面落實集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助政策，依據(jù)學(xué)校艱苦邊遠程度實行差別化補助標(biāo)準(zhǔn)；完善鄉(xiāng)村教師職稱（職務(wù)）評聘條件和程序辦法，實現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校教師崗位結(jié)構(gòu)比例總體平衡，切實向鄉(xiāng)村教師傾斜等。

2.彰顯地方公費師范生公共性特征

中國傳統(tǒng)的公共性與私人性、個體性相對，它是超越個體利益之上的家國情懷，是從公眾立場與公共利益出發(fā)，對公共價值追求的體現(xiàn)［6］。百年大計，教育為本。師范教育作為立教之本、興教之源，承擔(dān)著辦好人民滿意教育的重任，有其獨特的公共性特征。陶行知指出，鄉(xiāng)村小學(xué)教師有著不可替代的公共價值與公共使命，小則關(guān)系“全村之興衰”，大則關(guān)系“全民族的命運”［7］。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村教師不僅肩負著使鄉(xiāng)村學(xué)生接受公平且有質(zhì)量教育的公共使命，還承擔(dān)著以知識分子的身份參與鄉(xiāng)村文化建設(shè)、傳播鄉(xiāng)村生態(tài)文明、引領(lǐng)鄉(xiāng)村公序良俗的公共責(zé)任。地方公費師范生政策的再度實施，使得師范教育與鄉(xiāng)村教師的公共性再次得到確認，彰顯了政府推進教育公平與高質(zhì)量發(fā)展的公共服務(wù)意識。地方公費師范生入學(xué)免學(xué)費、住宿費、教材費、軍訓(xùn)服裝費，所需費用均由財政承擔(dān)，部分省份的地方公費師范生就讀期間還同等享受在校生的獎學(xué)金、助學(xué)金政策；畢業(yè)后則由當(dāng)?shù)卣鋵嵉胤焦M師范生的教師崗位，保證有崗有編。上述政策既包含對地方公費師范生的激勵，也包含對其未來公共服務(wù)義務(wù)的約定，凸顯了承擔(dān)公費師范教育成本的政府邏輯，展現(xiàn)了提供主體的公共責(zé)任。2018年1月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》（中發(fā)〔2018〕4號）將“師范生免費教育”改稱為“師范生公費教育”，雖只有一字之差，但意味著從權(quán)宜之計的政策傾斜逐步向健全和完善教師培養(yǎng)服務(wù)機制的過渡。其中，公民義務(wù)的倡導(dǎo)、公共責(zé)任的履行、公益形象的塑造、公共精神的回歸，可以看作“公費”背后所釋放出來的價值意蘊。公費師范生不是政府資助的貧困對象，而是奉獻于國家公共教育事業(yè)的棟梁之才；地方公費師范生政策不僅要實現(xiàn)教育扶貧，更要實現(xiàn)教育扶優(yōu)。

（二）高校邏輯：服務(wù)國家戰(zhàn)略布局

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將教師隊伍建設(shè)擺在突出位置，作出一系列重大決策部署，把建設(shè)高質(zhì)量鄉(xiāng)村教師隊伍擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，把創(chuàng)新教師教育模式、培養(yǎng)符合新時代要求的優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村教育振興的必由之路。為此，各培養(yǎng)高校進一步明確辦學(xué)定位，擴大地方公費師范生資源供給，以主動服務(wù)國家戰(zhàn)略布局，滿足鄉(xiāng)村教育師資需求。

1.明確辦學(xué)定位

高校“合理定位”的核心是對學(xué)校發(fā)展進行準(zhǔn)確定位，明確自身在高等教育系統(tǒng)中的位置，找準(zhǔn)自己的“位格”［8］。20世紀90年代以來，我國教師教育體系經(jīng)歷了以“開放”“轉(zhuǎn)型”“升級”為主要特征的急劇變革，許多中師或師專合并或轉(zhuǎn)型成為地方教師教育院校，優(yōu)良的師范辦學(xué)傳統(tǒng)、濃厚的師范文化積淀使得地方教師教育院校成為我國基礎(chǔ)教育師資培養(yǎng)的主陣地。2015年10月，《教育部 國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》（教發(fā)〔2015〕7號）頒布，提出引導(dǎo)包括地方教師教育院校在內(nèi)的地方普通本科高校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型。許多地方教師教育院校依托教師教育傳統(tǒng)優(yōu)勢，進一步拓展辦學(xué)功能，將辦學(xué)類型定位于服務(wù)地方的應(yīng)用型高校，將人才培養(yǎng)目標(biāo)定位于培養(yǎng)基礎(chǔ)教育合格師資以及區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的復(fù)合型應(yīng)用人才，全面提高了其服務(wù)地方的能力。然而，也有一些地方教師教育院校在轉(zhuǎn)型過程中迷失自身發(fā)展定位，在爭取資源平臺與發(fā)展空間的過程中，學(xué)科結(jié)構(gòu)的調(diào)整逐漸偏離師范特色，教師教育呈現(xiàn)弱化、異化、邊緣化趨勢——不少學(xué)校不是借用綜合學(xué)科的優(yōu)勢來加強師范專業(yè)，而是抽調(diào)師范專業(yè)的教師去充實其他新建立的學(xué)科，這就反而削弱了師范專業(yè)［9］。地方公費師范生政策的出臺，明確了地方教師教育院校在我國教師隊伍建設(shè)中的使命與擔(dān)當(dāng)，有利于地方教師教育院校科學(xué)明確辦學(xué)定位，持續(xù)鞏固教師教育特色與優(yōu)勢，不斷強化在教師教育體系中的主體地位。例如，衡陽師范學(xué)院、湖南第一師范學(xué)院等地方院校不忘初心，堅定不移高舉師范教育旗幟，把辦好師范教育作為第一職責(zé)，打造了地方師范院校的教師教育品牌。

2.擴大地方公費師范生資源供給

人民對更高質(zhì)量教育的期盼，首先聚焦于對更高質(zhì)量師資的需求。地方教師教育院校應(yīng)堅持需求導(dǎo)向，積極統(tǒng)籌校內(nèi)外優(yōu)質(zhì)教師教育資源，著力提升地方公費師范生的綜合素養(yǎng)與教育情懷，確保其“下得去、留得住、用得上、教得好”；注重整合高校內(nèi)部教師教育資源，對接“四有”好老師目標(biāo)定位，積極創(chuàng)新地方公費師范生培養(yǎng)理念，優(yōu)化課程結(jié)構(gòu)，強化實踐環(huán)節(jié)，加大師資隊伍建設(shè)力度，以高質(zhì)量的培養(yǎng)體系確保地方公費師范生的專業(yè)性；充分融合當(dāng)?shù)仫L(fēng)土文化，強化教育實踐和鄉(xiāng)土文化熏陶，厚植鄉(xiāng)村教育情懷，提升師范生職業(yè)素養(yǎng)；注重整合區(qū)域教育科研機構(gòu)、教師進修學(xué)校、電教部門等教師教育資源，組建新型教師教育基地［10］，著力解決地方公費師范生專業(yè)發(fā)展中支撐資源割裂、零碎和分散等問題，為地方公費師范生提供中小學(xué)教育改革發(fā)展的最新理論與實踐成果。此外，可聯(lián)合當(dāng)?shù)卣c中小學(xué)校共同參與地方公費師范生培養(yǎng)過程，大力推動專業(yè)設(shè)置與行業(yè)需求、課程內(nèi)容與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)過程與實踐過程“三對接”［11］，打通教師教育與職業(yè)需求對接的通道，確保培養(yǎng)質(zhì)量符合行業(yè)質(zhì)量要求、滿足鄉(xiāng)村學(xué)校需求。

（三）市場邏輯：履行社會契約義務(wù)

市場機制的基本邏輯是交換，其背后體現(xiàn)的是一種“契約”關(guān)系［12］。地方公費師范生政策中的“公費”與“統(tǒng)包統(tǒng)分”時期師范生對國家的單向依賴與服從不同，其實質(zhì)是政府與地方公費師范生通過交換各自訴求所達成的平等契約關(guān)系：政府利用“公費”“畢業(yè)后有崗有編”吸引考生自愿報考，考生畢業(yè)后則以合約服務(wù)方式償還，其背后蘊藏著履行社會契約義務(wù)的市場邏輯。

1.構(gòu)建社會契約式報考通道

與其他鄉(xiāng)村教師補充政策不同，地方公費師范生政策在考生報考時就設(shè)立了“公費”“畢業(yè)后有崗有編”服務(wù)回報的平等契約關(guān)系。研究顯示，在地方公費師范生中，農(nóng)民階層子女占大多數(shù)，具有普遍鄉(xiāng)土化與中低資本屬性的特征［13］。對弱勢階層來說，該項政策從各方面滿足其交換需求，具有極大的吸引力。我國自古就有尊師重教的傳統(tǒng)，教師作為知識分子對于農(nóng)村家庭而言屬于社會上層，工作本身的穩(wěn)定性與社會地位一直深受農(nóng)民階層的認可與青睞，教師職業(yè)契合農(nóng)民階層對子女的職業(yè)期望［14］，選擇地方公費師范生在某種程度上實現(xiàn)了社會階層的向上流動。況且，地方公費師范生政策中的“公費”“畢業(yè)后有崗有編”減輕了農(nóng)村家庭的經(jīng)濟負擔(dān)，保障了弱勢群體的就業(yè)需求，幫助其規(guī)避“教育致貧”風(fēng)險，符合農(nóng)村家庭的生存理性，有效迎合了其交換需求。1999年高校擴招后，“畢業(yè)即失業(yè)”的例子層出不窮，大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)面臨前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。近年來，受新冠疫情與“雙減”政策影響，“穩(wěn)定”成為大多數(shù)畢業(yè)生的就業(yè)價值取向。調(diào)查顯示，在新冠疫情背景下，大學(xué)畢業(yè)生體制內(nèi)就業(yè)期待傾向明顯，地方公費師范生政策因其畢業(yè)后有崗有編，能使相對處境不利的農(nóng)村學(xué)生有效規(guī)避就業(yè)風(fēng)險，吸引了大批農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)質(zhì)生源，教育繼續(xù)成為已就業(yè)畢業(yè)生選擇占比最高的行業(yè)［15］。

2.建立社會契約型履約保障

地方公費師范生簽訂協(xié)議后，意味著履約保障機制正式生效，契約帶來的無形壓力將在其心理層面產(chǎn)生影響，并在畢業(yè)后產(chǎn)生法律效力。履約保障機制包含一系列契約，對地方公費師范生的職業(yè)決策行為具有外在約束性，保障政府在提供系列政策紅利后享有對地方公費師范生人力資本的使用權(quán)、收益權(quán)與處置權(quán)，同時也規(guī)定著地方公費師范生在享有相應(yīng)政策支持后須承擔(dān)的義務(wù)。由此可見，該契約型約束制度同時作用于政府與公費師范生雙方，雖然契約條款僅由政府單方面制定，但同時亦在保護與強化地方公費師范生的權(quán)利。根據(jù)契約經(jīng)濟學(xué)理論，違約者應(yīng)當(dāng)賠付一定數(shù)額的違約金并承受“市場聲譽貶值”的懲罰［16］。同理，違約的地方公費師范生須賠償在讀期間免繳的費用、發(fā)放的補貼，支付一定的違約金，并被公布不誠信記錄。此外，部分省份還對地方公費師范生違約后的就業(yè)選擇作了進一步限制，如《四川省教育廳等四部門關(guān)于開展師范生公費定向培養(yǎng)工作的實施意見》（川教〔2018〕83號）明確規(guī)定：公費師范生違約行為納入個人誠信記錄，裝入個人檔案；5年內(nèi)參加省內(nèi)機關(guān)、企事業(yè)單位各種公開招錄（聘）的，考核視為不合格，單位不得予以錄（聘）用［17］。在這一系列強制性約束下，多數(shù)地方公費師范生考慮到高昂的違約成本進而履約從教，從而促進了人才的逆向流動。

二、地方公費師范生政策的實施困境? 地方公費師范生政策執(zhí)行以來，中西部和廣大農(nóng)村地區(qū)的教師補充情況得到了有效改善，但政府、高校、市場三方存在天然張力和利益博弈，地方公費師范生政策的實施存在三重困境。

（一）“留不住”：政府資源配置無法吸引地方公費師范生長期留任? 地方公費師范生政策以推進教育均衡發(fā)展為目標(biāo)，力圖通過加強鄉(xiāng)村教育師資配置滿足鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育需求。受當(dāng)?shù)刎斦毫εc部分地方政府資源投入意愿影響，政府資源配置大多未能滿足地方公費師范生的實際需要，從而影響了地方公費師范生政策落地見效。

經(jīng)費是影響政策設(shè)計與執(zhí)行的重要因素。目前，大部分省份規(guī)定地方公費師范生的培養(yǎng)費用由省級財政負責(zé)，也有省份開始實行市、縣級區(qū)域地方公費師范生培養(yǎng)計劃，培養(yǎng)經(jīng)費相應(yīng)由市、縣級財政負責(zé)。在我國，急需補充鄉(xiāng)村教育師資的地方多為經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，經(jīng)費分擔(dān)的重心下移給當(dāng)?shù)刎斦砹藰O大壓力。盡管農(nóng)村教師定向培養(yǎng)的實踐效果和社會認可良好，但由于地方財力不足，培養(yǎng)計劃難以滿足實際需求；相反，“特崗計劃”雖然在解決農(nóng)村教師補充問題上存在諸多不足，但由于其服務(wù)期內(nèi)工資性補助由中央財政負擔(dān)，地方政府仍舊“偏愛”“不忍割舍”［18］。囿于財政壓力，地方公費師范生物質(zhì)化的激勵舉措往往難以落實，與地方公費師范生政策相配套的工資待遇、職后培訓(xùn)、子女教育、生活補貼等后續(xù)激勵政策，或是缺位，或是模糊，難以吸引地方公費師范生長期留任。

雖然《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020）》明確規(guī)定地方政府要“積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度，大力支持鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)”，但受當(dāng)前GDP導(dǎo)向的政府考核體系影響，部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部為了贏得政績，將發(fā)展經(jīng)濟作為執(zhí)政的首要任務(wù)［19］，多將經(jīng)費投入到回報周期短的項目，而很少顧及教育資源的供給?？傮w而言，地方公費師范生政策中的約束與補償需符合對等原則，即約束條件越多，給予的補償以及激勵就應(yīng)該越充分［20］。同理，履約階段對地方公費師范生的限制應(yīng)通過更多的激勵補償政策予以保障。然而，由于政府資源的配置不足以提升公費師范生扎根鄉(xiāng)村的意愿，加之后續(xù)激勵措施乏力，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校成為城市學(xué)校師資的培養(yǎng)基地，多數(shù)地方公費師范生在服務(wù)期滿后紛紛選擇調(diào)離，鄉(xiāng)村師資的補充與留任陷入惡性循環(huán)。

（二）“無特色”：高校內(nèi)生動力與培養(yǎng)經(jīng)驗影響地方公費師范生培養(yǎng)實效? 以高質(zhì)量教師隊伍推動城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展是全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的重點，打造高質(zhì)量教師教育體系是培養(yǎng)高質(zhì)量鄉(xiāng)村教師隊伍的前提。但現(xiàn)實中，受培養(yǎng)高校內(nèi)生動力與培養(yǎng)經(jīng)驗的影響，地方公費師范生培養(yǎng)特色不顯、力度不足，亟須提高培養(yǎng)實效。

地方教師教育院校多位于省城以外的地級市，在高等教育資源配置中常處于弱勢地位。對其而言，當(dāng)前最主要的任務(wù)是爭奪辦學(xué)資源，提升辦學(xué)層次。地方公費師范生培養(yǎng)并不會給培養(yǎng)高校帶來額外的經(jīng)費與政策支持，激勵辦法、配套政策等長效機制的缺失更無法調(diào)動培養(yǎng)高校的積極性，其地方公費師范生培養(yǎng)主要基于教育行政部門自上而下的任務(wù)驅(qū)動。同時，地方公費師范生因有“定編定崗”政策兜底，學(xué)習(xí)動力與積極性不足，而高校教師因科研與教學(xué)工作繁忙分身乏術(shù)，加之受“評教”制度的“差評”限制，使其往往無視公費師范生“低投入”“劃水”等學(xué)習(xí)行為，甚至降低課程難度，變相保障公費師范生畢業(yè)率。

部分培養(yǎng)高校缺乏改革師范教育培養(yǎng)體系的勇氣，在地方公費師范生培養(yǎng)過程中存在鄉(xiāng)村教師目標(biāo)定位偏離、教師鄉(xiāng)村教育經(jīng)驗缺失、課程與教學(xué)“城市化”等問題，在客觀上導(dǎo)致部分培養(yǎng)高校的地方公費師范生在培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、師資配置、課程體系、實踐資源等方面與普通師范生無明顯差異［21］。與城市教育相比，鄉(xiāng)村教育情況更為復(fù)雜，除教書育人外，地方公費師范生還承擔(dān)著對留守兒童進行生活關(guān)照、家庭教育、情感關(guān)懷、心理疏導(dǎo)等重要責(zé)任。然而，當(dāng)前高校無特色、無差異的師范生培養(yǎng)模式不利于地方公費師范生的鄉(xiāng)村從教素養(yǎng)培育，畢業(yè)后“教非所學(xué)”的無力感也嚴重削弱了公費師范生的長期從教意愿。

（三）“低效率”：社會契約履行誘發(fā)機會主義行為風(fēng)險? 工具理性是指“通過縝密的邏輯思維和精細的科學(xué)計算來實現(xiàn)效率或效用的最大化，強調(diào)手段—目的的合理性”［22］。在工具理性支配下，作為理性經(jīng)濟人的個體一般不會主動、“無私”為社會需要付出行動，其行為追求自身利益的最大化。與其他經(jīng)濟契約不同，地方公費師范生政策中的合同契約表現(xiàn)出極大的公共性，從公共立場、公共利益出發(fā)要求簽約方共同為教育均衡發(fā)展努力。地方公費師范生政策合同契約的公共性與人的天然工具理性存在價值沖突，因簽約各方信息不對稱，部分地方公費師范生在報考與就業(yè)過程中容易出現(xiàn)機會主義的利己行為，契約履行存在“低效率”風(fēng)險。

具體而言，在簽約前，部分地方公費師范生受“公費”“畢業(yè)后有崗有編”政策的吸引，可能為順利錄取而隱匿對自己不利的信息，盡最大可能呈現(xiàn)優(yōu)勢信息。受信息、監(jiān)督成本限制，教育行政部門很難及時對地方公費師范生的報考動機等隱蔽信息進行甄別、驗證和監(jiān)督，由此可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”［23］現(xiàn)象，導(dǎo)致一些并非真正熱愛鄉(xiāng)村教育事業(yè)的學(xué)生成功報考，而一些真心從教的學(xué)生卻被擠出市場，在起點即埋下了違約隱患。錄取后，因激勵、監(jiān)督機制缺失，部分地方公費師范生入學(xué)后缺乏學(xué)習(xí)熱情與動力，“混日子”“得過且過”等投機行為抬頭，導(dǎo)致教育資源嚴重浪費。畢業(yè)后，由于鄉(xiāng)村從教環(huán)境、薪資待遇、職后發(fā)展與城市相比差別較大，報考動機不純的地方公費師范生將產(chǎn)生心理落差，在工作中“態(tài)度不積極”“主動性差”，更有甚者，出現(xiàn)“造假”“欺騙”直至違反協(xié)議行為，從而背離了地方公費師范生政策的初衷。

三、地方公費師范生政策的優(yōu)化路徑? 公共政策運行是一個完整的動態(tài)發(fā)展過程，需在執(zhí)行過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，最終才可能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。針對地方公費師范生政策實施過程中遭遇的諸多困境，應(yīng)從政府邏輯出發(fā)，加大教育資源投入，推進城鄉(xiāng)教育師資均衡；從高校邏輯出發(fā)，深化供給側(cè)改革，探索本土化培養(yǎng)鄉(xiāng)村教師，培養(yǎng)真正“下得去、留得住、用得上、教得好”的地方公費師范生；從市場邏輯出發(fā)，健全激勵約束機制，提升契約履行效率。

（一）加大教育資源投入，推進城鄉(xiāng)教育師資均衡? 教育大計，教師為本。不斷增強教師職業(yè)吸引力是建立足夠數(shù)量和高質(zhì)量教師隊伍的根本［24］。為確保地方公費師范生“留得住”“愿意留”，需健全教育經(jīng)費投入保障機制，完善地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度，加大教育資源投入力度；構(gòu)建多樣化政策激勵體系，提高地方公費師范生的獲得感和滿意度，推進城鄉(xiāng)教育師資均衡。

健全教育經(jīng)費投入保障機制，即加大中央、地方政府對地方公費師范生的財政投入，設(shè)立地方公費師范生政策專項補助，鼓勵與引導(dǎo)企業(yè)、基金會等社會力量投入資金。適當(dāng)降低市、縣級財政支付比例，謹防基層政府因迫于財政壓力消極執(zhí)行政策。完善地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度，將地方教育質(zhì)量與教育資源配置作為重要內(nèi)容納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系，倒逼地方政府強化對地方公費師范生政策的投入保障。

構(gòu)建多樣化政策激勵體系，應(yīng)綜合考慮鄉(xiāng)村教師的內(nèi)、外在現(xiàn)實需求。鄉(xiāng)村教師固然有其“經(jīng)濟人”的一面，但更是一個“社會人”，他們在進行經(jīng)濟考量的同時，也在尋求精神上的認同和滿足［25］。為此，除完善配套工資、生活補貼、周轉(zhuǎn)租房、子女入學(xué)、職稱傾斜、專業(yè)成長等補償性激勵、發(fā)展性激勵外，還需不斷完善地方公費師范生榮譽制度，提高鄉(xiāng)村教師社會地位，營造全社會尊重鄉(xiāng)村教師的良好氛圍，滿足地方公費師范生的精神需求。暢通地方公費師范生利益表達渠道，將自上而下的“精英決策”與自下而上的“民主決策”相結(jié)合，堅持問題導(dǎo)向，傾聽地方公費師范生心聲，提升其對政策的信賴感和認同度。

（二）深化供給側(cè)改革，探索本土化培養(yǎng)鄉(xiāng)村教師? 教育是國之大計、黨之大計。地方教師教育院校應(yīng)堅守立德樹人初心，擔(dān)當(dāng)教書育人使命，以質(zhì)量立身，以特色取勝。為此，培養(yǎng)高校需深化供給側(cè)改革，構(gòu)建地方公費師范生專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系；探索本土化培養(yǎng)鄉(xiāng)村教師，積極打造地方公費師范生自主培養(yǎng)品牌。

培養(yǎng)高校應(yīng)主動作為，廣泛調(diào)研了解地方公費師范生以及當(dāng)?shù)刂行W(xué)校發(fā)展需求，全力突破現(xiàn)有的普適性教師教育模式，構(gòu)建專門的地方公費師范生專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系?？傮w來說，這種標(biāo)準(zhǔn)體系同樣應(yīng)具有專業(yè)理念、專業(yè)知識、專業(yè)能力等基本框架［26］，應(yīng)基于地方公費師范生“向農(nóng)性”特點，立足當(dāng)?shù)氐纳鐣幕?、民族歷史、鄉(xiāng)土資源等進行建構(gòu)。

多數(shù)地方公費師范生生于鄉(xiāng)村，長于鄉(xiāng)村，畢業(yè)后從教于鄉(xiāng)村，培養(yǎng)高校應(yīng)將鄉(xiāng)土知識與鄉(xiāng)土素養(yǎng)貫穿培養(yǎng)全過程，在潛移默化中厚植鄉(xiāng)土情懷，注重改變教師教育課程建構(gòu)中的“向城性”思維，使課程建設(shè)走出簡單模仿、單一普適化的既定框架［27］，深入開發(fā)適合鄉(xiāng)村學(xué)校和鄉(xiāng)村教育的鄉(xiāng)土教材、特色課程，強化課程的適切性與本土性，改變地方公費師范生課程“同質(zhì)化”現(xiàn)象。引導(dǎo)高校教師深入鄉(xiāng)村中小學(xué)觀摩學(xué)習(xí)，了解鄉(xiāng)村學(xué)校實際運行狀況，把握鄉(xiāng)村一線教師素質(zhì)要求，不斷改進教師教育內(nèi)容與方式，切實提高培養(yǎng)質(zhì)量。

（三）健全激勵約束機制，提升契約履行效率? 毋庸諱言，公費師范生的利益訴求與國家利益需求不盡一致，在自利偏好驅(qū)動下，地方公費師范生在履約過程中可能為謀取私利而博弈。為此，可通過設(shè)計、健全激勵與約束機制，最大程度提高地方公費師范生履約積極性，在實現(xiàn)自身效用最大化的同時實現(xiàn)國家利益最大化。

一是建立激勵機制，激發(fā)活力，使地方公費師范生的人力資本效能得到最大限度的積累與彰顯，以人力資本所有權(quán)主體自身效用的最大化實現(xiàn)政府投資師范生公費教育收益的最大化［28］。綜合考量地方公費師范生在校學(xué)習(xí)成績與平時表現(xiàn)，確保品學(xué)兼優(yōu)者享有優(yōu)先保送研究生、優(yōu)先選擇工作單位等正向激勵。畢業(yè)后，實施差序化激勵政策，探索完善“越往基層、越是艱苦、待遇越高”“教齡越長，收入越高”的激勵機制，“把錢花在刀刃上”，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，促進地方公費師范生在工具理性驅(qū)動下服務(wù)期滿后仍然長期從教、安心從教、潛心育人。

二是建立淘汰與監(jiān)督約束機制，反向推動地方公費師范生主動履約。培養(yǎng)高校應(yīng)建立淘汰和二次遴選機制，設(shè)置“入口—出口”全過程覆蓋的淘汰機制，對學(xué)生學(xué)習(xí)狀態(tài)進行動態(tài)監(jiān)測，將有“得過且過”等機會主義傾向的學(xué)生淘汰出局，并要求其賠付學(xué)費與一定的違約金，倒逼地方公費師范生努力學(xué)習(xí)，減少“偷懶”行為發(fā)生。為了保證培養(yǎng)質(zhì)量，不少地方的公費師范生培養(yǎng)在就讀期間實行動態(tài)管理和進入退出機制。山西、陜西、廣西等地的公費師范生政策較早就設(shè)有退出機制，但除江西有中期選拔外，此前未有省份規(guī)定進入機制［29］。同時，省級政府基于培養(yǎng)高校的淘汰數(shù)量形成編制預(yù)留庫，根據(jù)上報的二次遴選計劃統(tǒng)籌編制，秉持“本地優(yōu)先使用、不足外地補充、充裕動態(tài)調(diào)配”原則落實崗位編制［30］。地方教育行政部門還可聯(lián)合執(zhí)教學(xué)校制定與完善地方公費師范生考核評價制度，分類管理，科學(xué)評價，對地方公費師范生畢業(yè)后的工作態(tài)度、教學(xué)業(yè)績等進行嚴格考核，并將考核結(jié)果記入個人檔案。

四、結(jié)語

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》明確提出，“從集中資源支持脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興”［31］。鄉(xiāng)村教育振興作為鄉(xiāng)村振興之基，其關(guān)鍵之舉是建設(shè)一支師德高尚、數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良、熱愛教育的鄉(xiāng)村教師隊伍，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與人才強國戰(zhàn)略的強有力抓手。地方公費師范生政策是不同地方加大鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)統(tǒng)籌、決策與管理力度，針對鄉(xiāng)村教師隊伍數(shù)量不足、質(zhì)量不高、穩(wěn)定性不強等問題出臺的一項綜合治理措施［29］。在政府、高校和市場三維體系中，地方公費師范生政策依托政府邏輯，期望以師資均衡帶動教育均衡，推進城鄉(xiāng)教育公平；依托高校邏輯，培養(yǎng)優(yōu)秀師資對接鄉(xiāng)村教育缺口，優(yōu)化鄉(xiāng)村教育師資結(jié)構(gòu)；依托市場邏輯，引導(dǎo)師范生履行社會契約責(zé)任，最大程度實現(xiàn)師資分配的帕累托最優(yōu)化。今后，還需進一步調(diào)整政府、高校、市場之間的權(quán)責(zé)利能，完善準(zhǔn)入制度與留任機制，拓展地方公費師范生政策適用范圍，聯(lián)合“碩師計劃”“特崗計劃”“援教計劃”“優(yōu)師計劃”等鄉(xiāng)村教師政策，共同加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，提升鄉(xiāng)村教師隊伍素質(zhì)，促進我國鄉(xiāng)村教育高質(zhì)量發(fā)展與城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。

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Abstract：The policy of government funded students of local normal colleges is a reference and promotion of the policy of government funded students of the normal universities affiliated to the Ministry of Education. The policy highlights the government logic for promoting the balanced development of education， the university logic for serving the national strategic layout， and the market logic of fulfilling social contract obligations. However， in the process of policy implementation， it has encountered many problems， such as the difficulty of keeping local government funded normal students， the lack of distinct talent training， and the low efficiency in the performance of social contracts. Therefore， it is necessary to adopt the following methods： to further increase investment in educational resources and help balance the teacher resource between urban and rural areas; to deepen supply-side reform and try to localize the training of rural teachers; to improve the incentive and restraint mechanism and enhance the efficiency of contract performance.

Key words：government funded students of normal colleges and universities; government funded students of local normal colleges; the policy of government funded students of normal colleges and universities; educational equity; rural revitalization; rural teachers

（責(zé)任編輯：楊 波 郭 蕓）