健全新型舉國體制的邏輯思考與實踐啟示

丁明磊 黃琪軒

【摘要】健全新型舉國體制，拓寬中國式現(xiàn)代化道路，需要從大國技術博弈的歷史邏輯、經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實邏輯、宏觀環(huán)境體系的演化邏輯來理解，有效發(fā)揮舉國體制的優(yōu)勢，同時要提出新思路、采用新辦法、創(chuàng)造新環(huán)境來避免傳統(tǒng)舉國體制的弊端，突破并超越西方現(xiàn)代化以資本為中心的根本邏輯，走出一條由科技創(chuàng)新強到產業(yè)強、經(jīng)濟強、國家強的發(fā)展道路。

健全新型舉國體制要以國家戰(zhàn)略需求和問題為導向，將“集中力量辦大事”與“激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)造活力”有機結合，以長期主義和“超越競爭”促進各類創(chuàng)新要素的新組合和合理流動等。健全新型舉國體制要以改革驅動創(chuàng)新、以創(chuàng)新驅動發(fā)展，改善創(chuàng)新制度供給，加強創(chuàng)新政策整體設計和協(xié)調配合，推動政策向創(chuàng)新鏈條一體化整體設計轉變，構建有利于創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境。通過政策引導，充分調動各類創(chuàng)新主體和全社會的創(chuàng)新積極性。

【關鍵詞】新型舉國體制? 中國式現(xiàn)代化? 科技強國? 自立自強

【中圖分類號】? D61? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.01.008

黨的二十大報告提出“完善黨中央對科技工作統(tǒng)一領導的體制，健全新型舉國體制”，賦予了“舉國體制”新的使命和內涵。舉國體制是在特定領域實現(xiàn)國家意志的一種特殊制度安排，世界主要創(chuàng)新大國在戰(zhàn)略高技術領域都采取過集全國資源、舉全國之力的做法（王志剛，2021）。當前，黨中央提出要健全新型舉國體制，對于把創(chuàng)新發(fā)展主動權牢牢掌握在自己手中，充分發(fā)揮我國制度優(yōu)勢、市場優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，加快構建新發(fā)展格局和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家具有深遠意義。健全新型舉國體制，拓寬中國式現(xiàn)代化道路，需要從大國技術博弈的歷史邏輯、經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實邏輯、宏觀環(huán)境體系的演化邏輯來理解，有效發(fā)揮舉國體制的優(yōu)勢，同時要提出新思路、采用新辦法、創(chuàng)造新環(huán)境來避免傳統(tǒng)舉國體制的弊端，突破并超越西方現(xiàn)代化以資本為中心的根本邏輯，走出一條由科技創(chuàng)新強到產業(yè)強、經(jīng)濟強、國家強的發(fā)展道路。

大國技術博弈的歷史邏輯：舉國體制的優(yōu)勢、缺陷與革新

歷史上，構建舉國體制往往是大國參與技術博弈的應對之策。蘇聯(lián)的舉國體制是傳統(tǒng)舉國體制的典型代表，其既快速推進了工業(yè)化，提升了技術水平，夯實了蘇聯(lián)世界科技強國的地位，卻也終讓蘇聯(lián)陷入嚴重困境。我們要從大國技術博弈，尤其是美蘇參與大國技術博弈的歷史中吸取經(jīng)驗教訓。傳統(tǒng)舉國體制在以下幾個方面具有顯著優(yōu)勢：第一，啟動資源耗費多的技術項目；第二，促成協(xié)調難度大的技術合作；第三，推進技術風險高的戰(zhàn)略布局。但是，傳統(tǒng)舉國體制也面臨幾項挑戰(zhàn)：第一，缺乏對個體的市場激勵以供應持續(xù)的資源投入；第二，具有“正反饋”特點的發(fā)展模式會弱化對既定政策的調適；第三，依賴統(tǒng)一布局與頂層設計所帶來的系統(tǒng)風險而缺乏替代選擇。傳統(tǒng)舉國體制的幾個優(yōu)勢往往同其缺失相伴相生。因此，“新型舉國體制”就是要在發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢的同時，彌補缺失、革故鼎新。

傳統(tǒng)舉國體制能夠快速啟動資源耗費多的技術項目，但缺乏對個體的市場激勵以供應持續(xù)的資源投入。傳統(tǒng)舉國體制長于“啟動”，卻難以“持續(xù)”。美國經(jīng)濟史學家亞歷山大·格申克龍（Alexander Gerschenkron）在著作《經(jīng)濟落后的歷史透視》中總結歷史經(jīng)驗指出，越是后發(fā)展國家，越需要政府的強組織力以促進產業(yè)變革。工業(yè)化起步較早的英國放手讓私人企業(yè)來推動技術變遷；起步較晚的德國靠更強有力的銀行來推動產業(yè)升級；起步更晚的蘇聯(lián)則不得不借助強大的國家來推動產業(yè)變遷。越是后來者，工業(yè)化的進入門檻也越高，越需要強組織力（亞歷山大·格申克龍，2012）。蘇聯(lián)傳統(tǒng)舉國體制就是強組織力的代表。當時，蘇聯(lián)政府集結資源取得了巨大的技術成就，成功研制了核彈、和平利用核能、建造了世界上第一艘原子能破冰船、完成首次太空載人飛行，等等。同時，蘇聯(lián)也依靠自身力量，開發(fā)具有自主能力的電子計算機。日本政府亦然。1976年，日本日益感受到美國IBM技術發(fā)展帶來的壓力，在通產省的支持下成立了超大規(guī)模集成電路（VLSI）技術研究會。該協(xié)會聯(lián)合了日本多家公司，組織共同研究，多方參與的共同研究一直持續(xù)到1981年。該項目總預算為700億日元，其中，政府出資300億日元（Jeffrey， 1992）。

但是，以蘇聯(lián)為代表的傳統(tǒng)舉國體制的可持續(xù)性則不如日本。從1962年到1965年間，蘇聯(lián)政府對科學資金投入的年均增長率為10.9%；從1965年到1968年間，年均增長率下降到了9.3%；從1974年到1975年間，增長率更是進一步降至5.6%（Timothy， 1985）。蘇聯(lián)的太空探索、計算機開發(fā)等大型技術項目耗資不菲。由于缺乏市場收益，在20世紀70年代中后期，蘇聯(lián)領導人發(fā)現(xiàn)其軍事科研經(jīng)費捉襟見肘，大量技術項目難以為繼。和蘇聯(lián)相比，更依靠市場的日本政府則能更為持續(xù)地提供資金。正如塞繆爾斯所言，日本重視技術的民用市場，激活了市場激勵，日本的技術才能不斷從民用轉向軍用（Richard， 1996）。日本政府將從民用市場收獲的資源，轉化到下一輪的技術升級的行動中。如此一來，當蘇聯(lián)政府發(fā)展高新技術的資金來源捉襟見肘時，日本政府則能持續(xù)為其重大技術研發(fā)提供資金支持。融合了市場激勵的舉國體制是“新型舉國體制”，為舉國體制找到了“微觀基礎”，保證了“集中力量辦大事”的舉國體制有持續(xù)的資源支持。

傳統(tǒng)舉國體制能夠促成協(xié)調難度大的技術合作，但缺乏市場價格機制帶來的“負反饋”機制對既定政策的調適修正。一般而言，重大技術都需要大范圍的協(xié)調。在戰(zhàn)爭時期，美國政府更容易完成大規(guī)模協(xié)調的工作。青霉素的生產就是很好的例證。盡管英國病理學家亞歷山大·弗萊明（Alexander Fleming）在1928年就發(fā)現(xiàn)了青霉素，但十多年后，青霉素仍停留在實驗室階段。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國聯(lián)邦政府啟動了一項大規(guī)模的青霉素生產計劃，協(xié)調了20多家制藥公司、多所大學以及美國的農業(yè)部參與其中。通過大規(guī)模協(xié)調，青霉素才得以從實驗室走向尋常百姓家。又如，二戰(zhàn)期間，美國聯(lián)邦政府召集了4個主要的橡膠企業(yè)、標準石油公司、各大化工公司，組織了聯(lián)合研發(fā)計劃，投入了7億美元建設工廠。依靠美國聯(lián)邦政府大范圍組織協(xié)調，才讓美國合成橡膠技術逐步走向成熟。

蘇聯(lián)不僅通過中央計劃協(xié)調國內生產，甚至協(xié)調蘇東國家關鍵技術的生產。例如，為了協(xié)調計算機生產，蘇聯(lián)、保加利亞、捷克斯洛伐克、民主德國、匈牙利、波蘭等國建立了政府間計算機技術委員會（Inter-Governmental Commission for Computer Technology）。在蘇聯(lián)領導下，各國同意生產同一標準的第三代計算機。保加利亞和匈牙利集中生產小型計算機，民主德國和波蘭專注生產中型計算機，而蘇聯(lián)則傾力生產大型計算機（Wilczynski， 1974）。日本政府也積極協(xié)調各方，推動本國的技術進步。在汽車、半導體、計算機等高技術產業(yè)的發(fā)展歷程中，日本諸多企業(yè)都從政府協(xié)調的資金與技術項目中獲益。從1966年到1975年，日本通產省啟動了一項耗資100億日元的計劃。該計劃旨在發(fā)展超級高性能計算機（Super High Performance Computer）。以這項計劃為杠桿，日本政府促成了多家企業(yè)合作，包括日立、富士通、日本電氣、東芝、三菱等。在統(tǒng)一協(xié)作下，日本有的企業(yè)負責硬件，有的企業(yè)專攻軟件（Jeffrey， 1992）。日本政府介入高技術發(fā)展的意義還在于為企業(yè)的規(guī)劃與投資圈定一個焦點（focal point）。在政府部門介入后，向社會各界傳遞了比較明確的信息。各方力量將人員、資金、技術投向該技術領域，該領域的技術演練機會增多，能力積累增多，創(chuàng)新嘗試增多。如此一來，該領域的技術發(fā)展就成了“自我實現(xiàn)的預言”。

但是，一般而言，傳統(tǒng)舉國體制具有“正反饋”特點的發(fā)展模式會弱化對既定政策的調適。在傳統(tǒng)舉國體制下，產業(yè)政策往往是由政治決策決定；而政治決策容易呈現(xiàn)“正反饋”特點。所謂的“正反饋”機制就是當A值提高造成B值提高，而B值提高后的信息反饋又將導致A值進一步提高。人的特性尤其是政治領域的特性會造就大量的“正反饋”機制（趙鼎新，2015）。要么是各行為體對權力的追隨與尊崇，要么是人通過意識形態(tài)論證自身行為的正當性等，“權力”帶來了更多的權力。和傳統(tǒng)舉國體制相關的政策一旦出臺，就會有無數(shù)的行為體跟從追隨，它容易被以往的成功所綁架，被意識形態(tài)所強化。即便政策遭遇挫折，執(zhí)政者往往也會論證受挫原因并非政策本身，舉國之力甚至可能推動該政策的實施達到一個新高度。如此一來，舉國體制就會出現(xiàn)“騎虎難下”“上山容易下山難”的局面，只能“華山一條道”不斷往前推進。傳統(tǒng)舉國體制的“正反饋”特點使得其難以自我調適和修正。例如，蘇聯(lián)的航天發(fā)射中心，從最復雜的發(fā)射平臺、測試設施和實驗儀器，到強大的助推器、太空艙以及生命維持系統(tǒng)，加之新式計算機和高靈敏度的儀器設備，這一切都是由蘇聯(lián)自主制造的。但是，蘇聯(lián)領導人卻心存疑惑地提出了一個簡單的問題：如果蘇聯(lián)有能力解決如此規(guī)模巨大且任務艱巨的難題，為什么蘇聯(lián)有時甚至要從國外獲取最簡單的東西（Timothy and Gustafson， 1990）？代表傳統(tǒng)舉國體制的、耗資不菲的蘇聯(lián)太空計劃包含了太多政治決定，最終被越推越遠，難以回頭。市場中的價格規(guī)律則是一個“負反饋”機制。舉國體制一旦脫離市場，缺乏市場價格機制帶來的“負反饋”機制調適修正，只能被越推越遠，直至出現(xiàn)重大問題。在“新型舉國體制”中，我們就是需要用市場的“負反饋”機制來補充傳統(tǒng)舉國體制中的“正反饋”機制。

傳統(tǒng)舉國體制能夠推進技術風險高的戰(zhàn)略布局，但面臨依賴統(tǒng)一布局與頂層設計所帶來的系統(tǒng)風險而缺乏替代選擇。當代技術發(fā)展具有門檻高、投資多、風險大、周期長等特點。僅憑借私人部門的力量，常常不足以克服相關阻礙。例如，在制藥產業(yè)，一項新的研發(fā)計劃，從項目啟動到結束，耗時約17年。每種藥物的研發(fā)需要投資約4億美元，且失敗率非常高，大約只有萬分之一的合成藥物能投放市場。即便新藥能投放市場，也常常會有完全不同的用途。如果單純靠市場，這樣的投資便很難啟動。即便是風險資本，風險投資考慮的項目，一般在三到五年也要看到回報，但很多重大技術的成長周期遠遠長于五年。風險投資對風險的偏好也弱于政府。在新技術發(fā)展早期，風險投資失敗的概率非常高。在第一個階段即技術成長的種子階段，新技術失敗的概率為66.2%；到第二個階段，即技術的起步階段，新技術失敗的概率是53%。隨后，失敗的概率才逐漸下降（Mazzucato， 2013）。因此，在技術發(fā)展的種子階段，風險投資等私人部門介入的可能性很小。此時，對風險敏感度低的公共部門投資反而最具優(yōu)勢。1980年，蘋果公司還沒有設計出iPod，亟需資金。此時，美國小企業(yè)管理局注冊下的一家小企業(yè)投資公司為蘋果公司注資500萬美元。政府投資是“耐心資本”，而風險投資不是。政府投資允許長期回報，而風險投資不能。因此，舉國體制能驅動技術風險高、投資周期長的關鍵技術布局。

日本和蘇聯(lián)的技術發(fā)展都依靠政府來承擔高風險的投資。在蘇聯(lián)，無論是導彈、航天等軍用技術，還是汽車、民航等民用技術，都由蘇聯(lián)政府介入來完成布局，以克服高技術帶來的高風險。日本政府亦然，1949年，豐田汽車面臨重大危機。由于當時日本汽車沒有競爭力，投資風險極高，豐田公司難以獲得銀行貸款。因此，日本通產省的官員力排眾議，明確指出救濟豐田汽車并非浪費資源，發(fā)展汽車產業(yè)有助于刺激其他關鍵產業(yè)部門的成長，包括鋼鐵、金屬、機械等行業(yè)（Jeffrey， 1992）。事實上，戰(zhàn)后日本企業(yè)的資金有70%～80%依靠商業(yè)銀行貸款；而這些貸款歸根到底是由日本銀行——即日本的中央銀行提供的（查默斯，2010）。通過協(xié)調企業(yè)貸款，日本政府為企業(yè)發(fā)展高技術融資。有“耐心資本”的介入，日本企業(yè)克服了發(fā)展高技術帶來的高風險。

但是，政府從事高風險投資的最大問題就是“把所有的雞蛋放到同一個籃子里”。由于傳統(tǒng)舉國體制過于強調“頂層設計”“集中攻關”“統(tǒng)一布局”，不可避免容易出現(xiàn)“把所有的雞蛋放到同一個籃子里”的問題。此時，系統(tǒng)風險會不斷地累積。在美蘇競爭中，美國諸多技術嘗試都遭遇失敗，但得益于多元主體的參與，如軍人、官員、學者、商人，甚至還有電子游戲愛好者，各參與主體貢獻迥異的技術標準與方向，因而使美國的技術有更多的替代選擇。蘇聯(lián)傳統(tǒng)舉國體制往往集中規(guī)劃過度而分散試錯不足。連蘇聯(lián)和外資合作的汽車工廠，都高度集中在有限的幾個廠家，如伏爾加汽車廠以及卡瑪河卡車工廠（Holliday， 1979）。過度集中不僅帶來競爭不足且影響技術績效，更容易造成系統(tǒng)風險。日本則不然，在通產省的集中規(guī)劃下，日本的企業(yè)仍保持了內部的競爭與分散的試錯。1974年，世界上最大的高爐在蘇聯(lián)投產，純容量為5000多立方米，但全世界名列第2位～第20位的高爐中，日本就占了13座（都留重人，1992）。這充分體現(xiàn)了日本與蘇聯(lián)不同的技術發(fā)展特點。研究者發(fā)現(xiàn)：在日本，產業(yè)集中度并不比歐洲高，同樣一個產業(yè)會有多家企業(yè)進入。日本的模式是允許國內企業(yè)展開競爭，而非選定國家冠軍（Terutomo Ozawa， 2005）?？梢钥吹?，無論是鋼鐵、汽車還有芯片，日本國內大體呈現(xiàn)“對外保護，對內競爭”的特點，有多家公司展開競爭和角逐。依靠市場，會有更分散的主體在試錯；有不同的技術在嘗試；有能多方位提供技術積累的平臺；有更多的替代技術選擇，等等。因此，“新型舉國體制”就是要將“分散試錯”嵌入“集中攻關”，以克服傳統(tǒng)舉國體制帶來的系統(tǒng)風險。

由于沒有統(tǒng)籌好安全與發(fā)展，蘇聯(lián)的傳統(tǒng)舉國體制難以為繼。當前，“新型舉國體制”需要充分發(fā)揮市場的力量。如前所述，要利用市場激勵，使技術項目有持續(xù)的資源投入；用市場價格機制的“負反饋”特性來彌補政治主導的、以正反饋為主要特征的調適不足問題；要鼓勵市場的多重主體參與，萬眾創(chuàng)新、分散試錯，避免傳統(tǒng)舉國體制過于集中帶來的系統(tǒng)風險。

經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實邏輯：以“超大市場規(guī)?！敝巍靶滦团e國體制”

要解決傳統(tǒng)舉國體制的難題，就需要整合和拓展一個大市場。而市場開拓有三個關鍵方面：民用市場、消費市場和國際市場。

夯實“新型舉國體制”的民用市場。塞繆爾斯的著作《富國強兵》展示戰(zhàn)后日本的技術進步有一個顯著的特點：就是“由民用到軍用”（spin-on）。相比于蘇聯(lián)，美國有更強大的民用市場，而相比于日本，美國的民用市場略顯遜色。為應對蘇聯(lián)的威脅，在長達半個多世紀的時間里，美國將三分之一的科學家和工程師部署在與國防相關的技術領域（Richard， 1996）。不同于美國，日本缺乏一個龐大的軍用技術市場。在美國，往往是軍用技術外溢到民用；而在日本，技術發(fā)展路徑是民用技術外溢到軍用。日本的國防需求不穩(wěn)定，國防預算有限。1963年，政府與軍隊的需求僅占日本電子產品總需求的2.5%；而在美國，這一比例高達61.3%；在英國高達27.6%。美國生產的軍用電子產品類別大約為日本的200倍；而在所有的電子產品中，美國的產量僅為日本的8倍（Richard， 1996）。日本的軍事技術深度嵌套在民用技術當中。通往成功的道路有很多種，從美日蘇的經(jīng)驗與教訓來看，都離不開一個強大的民用市場來支撐。正是在其“舉國體制”中夯實民用市場，融合了安全與發(fā)展，日本的舉國體制才能有更好的表現(xiàn)。

鞏固“新型舉國體制”的消費市場。一般而言，由于安全競爭的驅使，傳統(tǒng)舉國體制容易“生產導向”而非“消費導向”。然而，如果缺乏一個足夠龐大的消費市場，那么高耗費的技術投入終將面臨嚴重的瓶頸。蘇聯(lián)曾依靠舉國體制開發(fā)出電子計算機，但由于缺乏一個足夠龐大的市場，蘇聯(lián)的計算機以及電子產品沒有機會不斷試錯、不斷改良，不斷學習經(jīng)驗、不斷積累能力。蘇聯(lián)沒有美國的消費群體，缺乏足夠的國內外消費者購買私人飛機、私人游艇、錄像機、電視機、照相機、家用電腦等。和美國相比，蘇聯(lián)的消費市場不足；和日本相比，嚴重依賴經(jīng)濟計劃的蘇聯(lián)的消費市場也顯著不足。相關數(shù)據(jù)顯示，1990年，蘇聯(lián)汽車工廠生產了將近200萬輛汽車，其中有120萬輛轎車和78萬輛卡車。此時，蘇聯(lián)的汽車產量甚至低于十年前的水平（Siegelbaum， 2008）。與日本依靠消費來改進技術不同，蘇聯(lián)缺乏一個相應的市場來反饋到生產，激勵生產。研究者發(fā)現(xiàn)，與西方發(fā)達國家制造的汽車相比，蘇聯(lián)汽車存在明顯的技術缺陷，蘇聯(lián)的廠商無法向消費者提供質量保證。1960年，蘇聯(lián)人為他們的汽車保修6個月或1萬公里；同年，美國的福特汽車將保修期延長到24個月或3.8萬公里（Sanchez-Sibony， 2014）。一個龐大的消費市場就是讓“新型舉國體制”產出的技術產品有多樣化的反饋，有多元化的試錯，有多渠道的改進。

拓展“新型舉國體制”的國際市場。和蘇聯(lián)相比，美國的IBM公司在西方世界安裝了70%的計算機，它和其他三家美國公司一起占據(jù)了全球計算機市場90%的份額（拜倫德，2016）。由于有世界市場的支撐，美國的計算機產業(yè)獲得了更多的資金和技術積累。日本亦然，和蘇聯(lián)相比，20世紀80年代中期以前，日本就能向世界市場出口技術產品。國際市場的開拓帶動了出口的增加，出口不僅通過增加產出促進了經(jīng)濟增長，產量的增長還通過大規(guī)模生產降低了成本；同時，出口部門進入競爭激烈的海外市場也推動了國內生產效率的改進。通過開拓龐大的世界市場，日本的科技發(fā)展穩(wěn)步推進。1950年，日本出口的商品主要是服裝、玩具、紡織類產品；到了1975年，日本出口最多的產品包括鋼鐵、船舶、汽車、收音機等（彭佩爾，2006）。從出口價值來看，自1960年至1970年，日本的鋼鐵產量增長了大約7倍，船舶、金屬制品、摩托車出口增長了5倍，汽車出口增長了4倍（Andressen， 2002）。由于日本存在巨大的國際市場，日本人引進、吸收、擴散外來技術的動力更強勁。蘇聯(lián)則不同，購買技術許可證通常被蘇聯(lián)人視為一種替代進口的手段，而不是促進出口的手段。獲得技術以后，日本總是積極去改進，而蘇聯(lián)則缺乏這樣的努力（Josef， 1985）。當前，通過拓展國際市場，依托內循環(huán)，推進外循環(huán)，“新型舉國體制”下的新技術將有更廣闊的發(fā)展平臺。

綜上所述，蘇聯(lián)傳統(tǒng)舉國體制的困境在于：蘇聯(lián)既難以為技術發(fā)展提供持續(xù)的資金支持，又難以為技術產品的改進提供廣闊的試錯平臺，還難以為技術研發(fā)的失敗提供多樣的替代選擇。而整合“民用市場”“消費市場”“國際市場”三個市場的意義在于：一個廣闊的市場既提供了持續(xù)的資金來源，又為技術產品的改進提供廣闊的試錯平臺，還為技術研發(fā)的失敗提供多樣的替代選擇。因此，建設“新型舉國體制”，就需要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，激發(fā)市場活力，依托“超大市場規(guī)?！眮碇巍芭e國體制”。當前，發(fā)揮我國“超大市場規(guī)?！眱?yōu)勢，促進國內與國際“雙循環(huán)”，正是用大市場的力量來補充傳統(tǒng)舉國體制的不足，挖掘“新型舉國體制”的新動能和新優(yōu)勢。

宏觀環(huán)境體系的演化邏輯：新型舉國體制以自立自強為核心形成高質量發(fā)展的動力系統(tǒng)

當前，中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局相互交織、相互激蕩、相互影響，中國發(fā)展面臨的環(huán)境、任務和需要解決問題的復雜程度已發(fā)生了歷史性變化。在此背景下，中國開啟了邁向創(chuàng)新型國家前列和建設科技強國的新征程。未來我們將面臨愈加復雜的國內國際環(huán)境和諸多新問題和新任務，統(tǒng)籌好“兩個大局”，必須要有大戰(zhàn)略，關鍵是要做好自己的事情，獨立自主、自力更生才是中華民族奮斗的戰(zhàn)略基點。

新型舉國體制是在建成科技強國目標下，我國從科技大國邁向科技強國的有力保障。黨的二十大報告明確了到2035年我國發(fā)展總體目標和未來5年目標任務。就科技發(fā)展而言，到2035年，我國經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力大幅躍升，實現(xiàn)高水平科技自立自強，進入創(chuàng)新型國家前列，建成科技強國；未來5年，科技自立自強能力顯著提升?？萍紡妵强萍荚瓌?chuàng)水平高、創(chuàng)新引領能力強、經(jīng)濟實力、綜合國力和世界影響力強的國家，是建設現(xiàn)代化強國的前提條件和戰(zhàn)略支撐，是應對世界變局、實現(xiàn)民族復興的基石，是由發(fā)展中大國走向社會主義現(xiàn)代化強國的必由之路（丁明磊、黃琪軒，2022）。面向2035年，在全面建成小康社會基礎上進一步基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、跨越中等收入陷阱、適應我國社會主要矛盾發(fā)生的根本性變化，以及在若干重要技術領域逐步形成先發(fā)優(yōu)勢，建設新型國際科技合作關系等，都對科技創(chuàng)新發(fā)展提出了新的需求。我們要抓住新時代發(fā)展的新機遇，緊密圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的新需求，發(fā)揮綜合優(yōu)勢，推動科技發(fā)展邁上新臺階。

我國正在從科技大國邁向科技強國。我國的科技實力正處于從攻堅突破、加速追趕轉向自主可控、原創(chuàng)引領，從全球創(chuàng)新跟隨者、參與者轉向引領者、貢獻者的新階段。隨著我國的科技創(chuàng)新從跟跑為主邁向并跑為主，應著眼發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制優(yōu)勢，堅持底線思維、問題導向，立足當前、謀劃長遠；著眼科技發(fā)展及經(jīng)濟社會的關鍵問題，“向科技要答案”，實現(xiàn)“科技突圍”，確保經(jīng)濟發(fā)展不失速、科技發(fā)展不中斷，不斷提升我國發(fā)展的獨立性、自主性和安全性，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局中的支撐引領作用、在世界百年未有之大變局中的關鍵變量作用。

新型舉國體制以自立自強為內核，堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路。走中國特色自主創(chuàng)新道路是我國科技事業(yè)發(fā)展的重要歷史經(jīng)驗，也是中國式現(xiàn)代化的核心要求。當前，百年變局和世紀疫情交織疊加，逆全球化盛行，單邊主義、保守主義盛行，國際環(huán)境的不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，世界經(jīng)濟復蘇乏力，全球產業(yè)鏈供應鏈面臨重塑，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加。國際政治經(jīng)濟格局進入深度重構期，大國博弈呈現(xiàn)高度競合態(tài)勢，科技創(chuàng)新日益成為國際戰(zhàn)略博弈的主要戰(zhàn)場，對科技創(chuàng)新制高點的競爭空前激烈。圍繞高科技的封鎖與反封鎖、脫鉤與反脫鉤逐漸展開，成為大國科技競爭“新常態(tài)”。以美國為首的西方國家不僅在信息、生物、新材料、新能源等具有戰(zhàn)略意義的領域加大對我國的打壓力度，通過強化對我國多邊出口管制、建立各類技術聯(lián)盟、主導科技規(guī)則話語權等形式和重塑技術規(guī)則、領導技術標準制定等手段，體系化地加強對我國的科技遏制。我國科技領域的外部安全風險仍會持續(xù)存在，部分領域風險繼續(xù)加大。關鍵核心技術成為科技自立自強的基礎和大國競爭的利器，能否迎難而上抓住科技革命的時代機遇，提升科技創(chuàng)新的體系化能力，前瞻部署戰(zhàn)略科技力量，事關中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)。

新型舉國體制下的自立自強以關鍵核心技術自主可控、科學技術原創(chuàng)能力強大、重大原創(chuàng)科學思想和科技成果持續(xù)產出，優(yōu)質創(chuàng)新要素高度集聚、創(chuàng)新人才層出不窮、社會充滿創(chuàng)新活力為標志，以堅持自主創(chuàng)新與實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放合作的辯證統(tǒng)一為特征（劉垠，2022），以高水平科技自立自強支撐高質量發(fā)展和高水平安全。在當前國內外形勢下，健全新型舉國體制，一是為了突破“卡脖子”技術及更大范圍內的關鍵核心技術，實現(xiàn)科技突圍，確?？萍及踩a業(yè)鏈安全乃至國家發(fā)展安全；二是為了面向大國戰(zhàn)略博弈贏得主動權，占據(jù)有利、主導地位，為構建新的國際話語體系、敘事體系提供堅強支撐。通過健全關鍵核心技術攻關的新型舉國體制，實現(xiàn)“卡脖子”技術突破、若干重大領域關鍵技術引領、未來顛覆性技術領先、技術原創(chuàng)能力和產業(yè)創(chuàng)新能力全面提升，在科技領域掌握主動權，在產業(yè)高端環(huán)節(jié)掌握話語權，并以關鍵技術攻關提供新動能，推動全球經(jīng)濟發(fā)展、人類整體科技水平提升。

新型舉國體制強調科技與經(jīng)濟發(fā)展的互動和“正反饋”循環(huán)，提高創(chuàng)新體系整體效能和促進高質量發(fā)展。世界發(fā)展的歷史表明，經(jīng)濟周期與科技革命呈現(xiàn)高度關聯(lián)性、耦合性特征。當前及今后一段時期，世界經(jīng)濟結構深度調整與新一輪科技革命、產業(yè)變革形成歷史交匯，發(fā)展的新能量不斷集聚，可能成為全球生產力新躍升的突破口，對經(jīng)濟社會發(fā)展將產生全局性的影響。從最近幾十年發(fā)展看，經(jīng)濟發(fā)展與科技創(chuàng)新關系更加密切。隨著數(shù)字化時代科技成果轉化應用周期逐步縮短，科學和技術日益成為經(jīng)濟發(fā)展的主導要素，并在經(jīng)濟短周期演化中扮演更加重要的角色。隨著新技術、新產品大規(guī)模加入經(jīng)濟循環(huán)，不斷創(chuàng)造新需求、新市場，既能形成新的發(fā)展方向和增長點，也可校正經(jīng)濟發(fā)展的走向，在短時間內能夠再度推動經(jīng)濟繁榮。當前，新一輪科技革命與產業(yè)變革深入發(fā)展，各國創(chuàng)新戰(zhàn)略部署進一步積累了突破變革的能量，全球經(jīng)濟增長的新動力正在加速孕育，有可能為新一輪經(jīng)濟復蘇帶來重大機遇。

從長期看，我國處于要素驅動、投資驅動、創(chuàng)新驅動共存并逐步向以創(chuàng)新驅動為主轉變的關鍵時期。支撐發(fā)展的要素條件以及競爭環(huán)境發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)要素的驅動力減弱，依靠科技創(chuàng)新加快調整經(jīng)濟結構和轉變發(fā)展方式的任務非常迫切。由于新技術、新產品、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，我們面臨的規(guī)則和賽場正在發(fā)生變化，迫切需要加快培育應對新規(guī)則和新賽場的能力。在過去幾十年的發(fā)展中，我國較好地利用了后發(fā)優(yōu)勢，通過要素和投資驅動，實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速增長。但隨著發(fā)展階段的不斷推進和發(fā)展水平的不斷提升，我們利用后發(fā)優(yōu)勢的空間日益縮小，傳統(tǒng)要素投入的邊際效益日益遞減，迫切需要在繼續(xù)用足用好后發(fā)優(yōu)勢的同時，依靠科技創(chuàng)新創(chuàng)造新的競爭優(yōu)勢，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，通過新要素的高效組合，形成更高水平的生產力，拓展新的戰(zhàn)略空間，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。中國式現(xiàn)代化發(fā)展和科技強國建設目標為國家創(chuàng)新體系建設提出新使命和新要求。健全新型舉國體制要運用新的思路推動完善國家創(chuàng)新體系建設從而提升整體效能，通過不斷加強科技與經(jīng)濟發(fā)展的互動和正反饋循環(huán)，提升科技引領能力和破局能力，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的高效率和高質量；通過培育科技領軍企業(yè)、推進新技術應用、謀劃未來產業(yè)、打造創(chuàng)新高地等，謀劃和搶占未來產業(yè)發(fā)展先機和新賽道，促進數(shù)字經(jīng)濟和智能化變革，打造經(jīng)濟發(fā)展新動能，引領新一輪技術經(jīng)濟長周期和新范式，塑造新時代更多的“先發(fā)優(yōu)勢”，有力推動中國式現(xiàn)代化道路越走越寬廣。

健全新型舉國體制為中國式現(xiàn)代化道路提供科技支撐的思路與重點任務

黨的二十大報告擘畫了全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖。健全新型舉國體制為中國式現(xiàn)代化道路提供科技支撐，要堅持黨對科技創(chuàng)新的全面領導，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，堅持激發(fā)市場動力和發(fā)揮政府引導作用相結合，堅持獨立自主、自立自強，以實現(xiàn)中華民族偉大復興為主題，以國家戰(zhàn)略需求為導向、以市場應用為目標，加強戰(zhàn)略謀劃和系統(tǒng)布局，把政府、市場、社會有機結合起來，把研發(fā)、生產、消費同步統(tǒng)籌起來，集中優(yōu)勢、分工協(xié)作，推動技術自主能力和國際影響力雙提升，推動實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會全面進步。

新型舉國體制要將“集中力量辦大事”與“激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)造活力”有機結合，實現(xiàn)體制機制“破局”。黨的二十大報告提出，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。政府與市場的關系，是一道世界性經(jīng)濟學難題，也是考察各國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要方面（王偉域，2021）。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，政府與市場有機結合，構成了中國特色自主創(chuàng)新道路的核心優(yōu)勢。構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，推動有效市場和有為政府更好結合，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，將“集中力量辦大事”與“激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)造活力”有機結合，是健全新型舉國體制的必然要求。

新型舉國體制要實現(xiàn)體制機制“破局”，發(fā)展市場化創(chuàng)新機制，構建有利于創(chuàng)新發(fā)展的市場競爭環(huán)境、產權制度、投融資體制、分配制度和人才培養(yǎng)引進使用機制，形成有利于激發(fā)全社會創(chuàng)造力的體制，培育有利于創(chuàng)新資源高效配置和創(chuàng)新潛能充分釋放的社會環(huán)境，筑牢發(fā)揮科技創(chuàng)新先發(fā)優(yōu)勢的制度基礎。同時，堅持有所為、有所不為，需要政府加強資源配置優(yōu)化統(tǒng)籌，加強對重點前沿問題、關鍵核心技術“卡脖子”問題等的戰(zhàn)略部署，加快對關鍵領域的戰(zhàn)略部署和傾斜式資源配置，加快實現(xiàn)重點突破。

新型舉國體制要以長期主義和“超越競爭”促進各類創(chuàng)新要素的新組合和合理流動，克服各類問題和障礙。我國生產函數(shù)正在發(fā)生變化，經(jīng)濟發(fā)展的要素條件、組合方式、配置效率發(fā)生改變，面臨的硬約束明顯增多，高質量發(fā)展和科技創(chuàng)新成為多重約束下求最優(yōu)解的過程，在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家階段，必須解決好質的問題，在質的大幅提升中實現(xiàn)量的持續(xù)增長（劉鶴，2021）?！俺礁偁帯钡男滦团e國體制是當前形勢下加快構建新發(fā)展格局的重要支撐和內在要求。這意味著以長期的、合作的思維，重新理解和解決目前我們市場經(jīng)濟在發(fā)展中產生的時間維度和空間維度上的問題，優(yōu)化戰(zhàn)略、決策和行為，以長期主義和協(xié)同合作促進各類創(chuàng)新要素的新組合與合理流動，激勵技術創(chuàng)新，這也是長期戰(zhàn)略能力、創(chuàng)新能力、合作能力的體現(xiàn)（本力，2022）。

當前，健全新型舉國體制仍面臨以下問題和需求：一是面向前沿科技的原創(chuàng)力不足，面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場的產業(yè)技術創(chuàng)新主導力不足，面向國家戰(zhàn)略需求的重大創(chuàng)新組織力不足，面向全球價值鏈競爭的關鍵環(huán)節(jié)控制力不足和面向全球創(chuàng)新資源配置的吸引力不足。二是我國科學技術儲備有待進一步加強，關鍵核心技術受制于人的局面還未得到根本解決，產業(yè)總體上還處于全球價值鏈的中低端，科技創(chuàng)新累計投入仍然不足，與發(fā)達國家有進一步拉大差距的風險。三是有利于創(chuàng)新驅動的市場環(huán)境尚待完善。全社會消費需求特別是帶動經(jīng)濟增長的新產品新技術消費需求還未得到有效釋放，企業(yè)技術創(chuàng)新主體作用發(fā)揮不夠，傳統(tǒng)的行政審批、市場準入、標準規(guī)范和監(jiān)管體系制約創(chuàng)新產品的應用發(fā)展。四是以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新格局還未形成。近年來，中央和地方陸續(xù)出臺了一系列激勵創(chuàng)新的政策，但部分創(chuàng)新政策落實尚不到位，政策宣傳解讀以及評估監(jiān)督不足，創(chuàng)新政策制定和實施部門協(xié)調難度大，消減了政策的實施效果，同時還存在對新規(guī)則和新賽道變化的戰(zhàn)略應對能力不足等問題。

新型舉國體制要以國家戰(zhàn)略需求和問題為導向，做到六個方面的“統(tǒng)一”和五個方面的“堅持”。通過歷史比較分析，健全新型舉國體制需要堅持國家戰(zhàn)略需求導向和問題導向，實現(xiàn)六個方面的統(tǒng)一（丁明磊、黃琪軒，2022）：一是新型舉國體制要做到安全競爭與經(jīng)濟博弈二者并行不悖；二是新型舉國體制要實現(xiàn)政府引導與市場激勵二者交融互補；三是新型舉國體制強調技術生產與技術消費二者齊頭并進；四是新型舉國體制要實現(xiàn)集中攻關和分散試錯二者協(xié)力互助；五是新型舉國體制要推動技術自主與技術分工二者相互促進；六是對實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化堅定創(chuàng)新自信與弘揚自力更生、艱苦奮斗、奮發(fā)圖強的精神譜系相互輝映。

在新型舉國體制的實現(xiàn)路徑上，應當著力堅持以下原則：一是堅持把科技創(chuàng)新作為未來的投資重點和優(yōu)先領域，引導全社會加大科技創(chuàng)新投入，充分釋放全社會的創(chuàng)新活力。二是堅持培育新增長點與促進傳統(tǒng)產業(yè)升級并重。既要重視提升傳統(tǒng)產業(yè)整體創(chuàng)新能力，避免放棄基礎和優(yōu)勢來打造新動力的急躁，又要重視依靠創(chuàng)新培育新產業(yè)，避免錯失產業(yè)變革帶來的跨越式發(fā)展機遇。三是堅持培育內生能力與整合國際市場資源相結合。充分利用好國內、國外兩個市場兩種資源，統(tǒng)籌發(fā)揮好內需與外需、內資與外資、內智與外智的作用，形成全方位更高水平的開放創(chuàng)新發(fā)展新格局。四是堅持促進創(chuàng)新供給與有效激發(fā)創(chuàng)新需求相結合。既要加大科技創(chuàng)新的研發(fā)及應用，不斷提高創(chuàng)新產品供給，又要加強需求引導，清除市場障礙，為新技術新產品的應用創(chuàng)造更加廣闊的市場空間。五是堅持強化創(chuàng)新政策執(zhí)行與增強精準性協(xié)同性并重。完善創(chuàng)新政策落實機制，促進各方改革協(xié)同推進，狠抓落實，確保已有政策執(zhí)行到位；進一步深化改革，不斷提高創(chuàng)新政策精準性和實效性。

健全新型舉國體制的措施與政策建議

健全新型舉國體制要以改革驅動創(chuàng)新、以創(chuàng)新驅動發(fā)展，改善創(chuàng)新制度供給，加強創(chuàng)新政策整體設計和協(xié)調配合，推動政策向創(chuàng)新鏈條一體化整體設計轉變，構建有利于創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境。通過政策引導，充分調動各類創(chuàng)新主體和全社會的創(chuàng)新積極性。

第一，通過實施一批國家重大科技項目，突破“卡脖子”技術，實現(xiàn)關鍵核心技術自主可控；抓緊部署實施一批面向未來的、能夠體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖、牽引未來經(jīng)濟增長的重大科技項目和工程。瞄準事關我國產業(yè)、經(jīng)濟和國家安全的若干重點領域及重大任務，研判具有先發(fā)優(yōu)勢的關鍵技術、引領未來的基礎前沿技術，做好國家戰(zhàn)略需求規(guī)劃和攻關技術清單凝練，形成完整的目標、任務、時間節(jié)點計劃。以關鍵共性技術、前沿引領技術、現(xiàn)代工程技術、顛覆性技術創(chuàng)新為突破口，重點研發(fā)具有先發(fā)優(yōu)勢的關鍵技術和引領未來發(fā)展的基礎前沿技術。完善突破“卡脖子”技術的體制機制，建立統(tǒng)一高效的決策指揮體系、有力的動員機制和責任落實機制。統(tǒng)籌各方力量形成可復制、可推廣、自驅動的攻關模式，使產、學、研、金、服等市場主體發(fā)揮能動性。

第二，堅持把能力建設作為健全新型舉國體制的基礎，加快提高科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略牽引和源頭供給能力。加強創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略任務的創(chuàng)新載體布局，提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的要素聚集能力，在整合現(xiàn)有科技創(chuàng)新資源的基礎上，加快建設一批國家實驗室、國家技術創(chuàng)新中心等，打造引領發(fā)展的戰(zhàn)略科技力量和平臺，探索現(xiàn)代化運行機制，促進產學研協(xié)同與國內外創(chuàng)新資源整合，發(fā)揮對國家戰(zhàn)略目標的支撐作用。以重大場景引領科技創(chuàng)新，圍繞鄉(xiāng)村振興、制造強國、交通強國、網(wǎng)絡強國等國家重大應用場景，發(fā)掘面向未來的新需求、新應用，創(chuàng)造新場景。加快建設新型現(xiàn)代化通用基礎設施，重點加快構建高速低費、泛在智能、安全可控的新一代國家信息基礎設施，為經(jīng)濟社會數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化發(fā)展提供堅實的基礎。

第三，通過不斷完善新型舉國體制重塑科技創(chuàng)新全鏈條，著力提升國家創(chuàng)新體系效能。推動有效市場、有為政府和活力社會更好結合，科學統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機制、協(xié)同攻關，優(yōu)化科技資源配置，提升體系化能力和重點突破能力，不斷完善高效、協(xié)同、開放的國家創(chuàng)新體系。發(fā)揮好政府在關鍵核心技術攻關中的組織作用，加強有組織科研，構建協(xié)同攻關的組織運行機制，布局戰(zhàn)略科技力量建設，向體制化、體系化、協(xié)同化方向發(fā)展。強化企業(yè)的科技創(chuàng)新主體地位，緊緊圍繞培育和提升微觀企業(yè)創(chuàng)新能力目標，強化市場在企業(yè)創(chuàng)新競爭過程中的決定性作用，推進構建以競爭中性為原則的創(chuàng)新政策體系，發(fā)展高效強大的共性技術供給體系，提高科技成果轉移轉化成效，全面鏈接創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈，強化跨部門、跨學科、跨軍民、跨央地整合優(yōu)勢資源和力量。

第四，建立長周期的科教資源協(xié)同機制，將新型舉國體制與我國人力資本、市場需求和產業(yè)體系及產業(yè)鏈優(yōu)勢相結合。從改變教育和人才培養(yǎng)方式入手，強調把創(chuàng)新思維貫穿于學前教育、基礎教育、高等教育，加強科教結合、產教結合，培養(yǎng)人才，將青少年科技教育定位到創(chuàng)新人才培養(yǎng)最前端，以形成更好的人才制度優(yōu)勢。深化科教協(xié)同，加強科學技術前沿問題科研布局和高校學科設置布局的協(xié)同互動，形成貫通式創(chuàng)新人才培養(yǎng)體系。堅持引育并重，打造世界重要人才中心和創(chuàng)新高地。同時，既要引導弘揚中華傳統(tǒng)的創(chuàng)新精神如企業(yè)家精神、工匠精神等，也要引導吸收全球多元的創(chuàng)新文化，為營造多元包容的創(chuàng)新環(huán)境提供政策支持。

第五，增強改革協(xié)同性，形成重大政策措施的聯(lián)動效應。高度重視科技創(chuàng)新作用，加大逆周期調節(jié)力度，加強各項改革措施的協(xié)調聯(lián)動，做好制度銜接，形成目標一致、相互配合的政策合力。要統(tǒng)籌推進科技領域改革和其他領域改革，狠抓落實，通過評估監(jiān)督、典型推廣、宣傳引導等多種方式，進一步推進改革及政策的落地。要加強部門間政策協(xié)調，把創(chuàng)新政策融合到科技、產業(yè)、貿易、教育、財政、金融等各項政策中，各部門政策要體現(xiàn)支持創(chuàng)新的重要導向。要加強中央與地方的政策和行動協(xié)調。同時，要根據(jù)技術進步、環(huán)境保護的要求定期更新技術政策，清理落后的技術規(guī)范、標準，為新技術的應用清除障礙。

（本文系國家社會科學基金重大項目［項目編號：20VMG036］、科技部研究專項“面向科技強國建設的科技能力體系化構建與提升路徑研究”和國家高端智庫重點研究課題“開放合作支撐科技自立自強的路徑、政策和保障措施研究”的階段性成果；科學技術部吳家喜博士、中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院秦錚博士對本文亦有貢獻）

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責 編／張 曉