黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)價(jià)及改進(jìn)策略研究

曹 穎 雷 鳴 孔祥斌* 程靜怡 劉 鑫 黨昱譞 姚東恒 廖宇波

(1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院,北京 100193;2.自然資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100193;3.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 全球食物經(jīng)濟(jì)與政策研究院,北京 100193)

黃淮海平原是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展核心區(qū)域和重要的糧食生產(chǎn)基地,糧食播種面積占全國28.79%,糧食總產(chǎn)占29.77%[1]。由于長期的耕地高強(qiáng)度集約化利用,黃淮海平原成為了世界上最大的“地下水漏斗區(qū)”[2],包括淺層地下水超采區(qū)的太行山北麓平原和深層地下水嚴(yán)重超采區(qū)的黑龍港地區(qū)[3],淺層地下水和深層地下水正分別以平均每年(0.46±0.37)、(1.14±0.58) m的速度枯竭[4],地面沉降嚴(yán)重,區(qū)域生態(tài)安全受到嚴(yán)重威脅。

為破解困境,2013年11月十八屆三中全會(huì)提出關(guān)于“調(diào)整地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途,有序?qū)崿F(xiàn)耕地資源休養(yǎng)生息”的戰(zhàn)略部署。自2014年起農(nóng)業(yè)部、國土資源部、林業(yè)局等國家相關(guān)部門提出在地下水嚴(yán)重超采區(qū)執(zhí)行耕地資源休養(yǎng)生息的政策。2016年,《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》的印發(fā)代表著我國從國家層面正式開始實(shí)施耕地輪作休耕制度,正式在部分地區(qū)推行耕地輪作休耕試點(diǎn)[5]。地下水超采區(qū)休耕政策的實(shí)施效果,已經(jīng)成為社會(huì)和學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注并著力研究的重要課題[6-9]。地下水超采區(qū)休耕政策的制定有明確具體的生態(tài)目標(biāo),政策執(zhí)行過程涉及到各級(jí)政府相關(guān)部門和項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶等眾多主體,農(nóng)戶作為直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是政策的主要目標(biāo)群體。同時(shí),需要配套休耕補(bǔ)償金、實(shí)操性強(qiáng)的節(jié)水保水技術(shù)、組織管理的規(guī)章制度等體系保障政策順利實(shí)施。因此地下水超采區(qū)休耕政策的績效水平,不能忽視政策實(shí)施過程中各級(jí)政府的作用及相互協(xié)調(diào)、農(nóng)戶等行為主體的行為和態(tài)度。即地下水超采區(qū)休耕政策績效評(píng)價(jià)應(yīng)是涵蓋實(shí)施過程加實(shí)施結(jié)果。

目前,我國的生態(tài)政策績效評(píng)價(jià)大多是從政府角度“自上而下”進(jìn)行評(píng)價(jià)[10],一般從生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益等3 個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)[11-14],且生態(tài)政策的績效評(píng)價(jià)最初主要圍繞著生態(tài)治理效果[15]及政策實(shí)施的成本收益比較[16]。雖然已有的評(píng)價(jià)體系對(duì)項(xiàng)目的最終目標(biāo)有一個(gè)簡明的結(jié)果判斷,卻忽視了生態(tài)建設(shè)政策實(shí)施過程中各級(jí)政府的作用及相互協(xié)調(diào)、農(nóng)戶等行為主體的行動(dòng),無法對(duì)生態(tài)治理過程是否公平、政府效率程度、生態(tài)效果是否可持續(xù)等關(guān)鍵問題[17]。我國地下水超采區(qū)休耕政策的實(shí)施時(shí)間較短,實(shí)施區(qū)域較少,目前僅有少量零散的成果。賈麗娟等[18]選擇未實(shí)施休耕政策的2015年和連續(xù)實(shí)施5 年休耕政策后的2020年作為監(jiān)測(cè)年份,采用遙感影像全覆蓋的方法,結(jié)合地面調(diào)查和統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù),以黑龍港區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn),監(jiān)測(cè)2015年和2020年2 個(gè)年度的冬小麥種植面積變化情況,就試點(diǎn)區(qū)冬小麥種植面積實(shí)際壓減情況進(jìn)行分析,評(píng)估冬小麥種植面積壓減對(duì)地下水位恢復(fù)的影響。胡振通等[19]通過在河北省的實(shí)地調(diào)研,對(duì)冬小麥春灌節(jié)水政策的節(jié)水效果進(jìn)行評(píng)估。陳展圖等[20]單從農(nóng)戶視角出發(fā),對(duì)地下水漏斗區(qū)休耕試點(diǎn)進(jìn)行農(nóng)戶調(diào)查,了解休耕的相關(guān)利益主體及其認(rèn)知、意愿和響應(yīng),總結(jié)地下水漏斗區(qū)休耕模式,分析農(nóng)戶對(duì)休耕的響應(yīng),剖析休耕存在的問題。謝花林等[21]利用Logistic回歸模型揭示出農(nóng)戶冬小麥休耕意愿的影響因素,且借助機(jī)會(huì)成本法探討河北地區(qū)季節(jié)性休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性。

現(xiàn)有地下水超采區(qū)休耕政策評(píng)價(jià)的主要是政策目標(biāo)與事實(shí)結(jié)果的兩點(diǎn)式對(duì)應(yīng)的側(cè)重地下水位恢復(fù)效果的協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)和單從農(nóng)戶視角出發(fā)的相關(guān)利益主體及其認(rèn)知、意愿和響應(yīng)研究,地下水超采區(qū)休耕政策的結(jié)果績效已有較多的評(píng)價(jià)方法,但地下水超采區(qū)休耕政策實(shí)施過程績效評(píng)價(jià)研究尚處于空白狀態(tài),對(duì)政策實(shí)施過程中的各層級(jí)之間協(xié)調(diào)、政策實(shí)施的各項(xiàng)性質(zhì)缺乏科學(xué)的評(píng)估機(jī)制。

因此,本研究擬以黃淮海平原為研究對(duì)象,通過對(duì)黃淮海平原地下水嚴(yán)重超采區(qū)2個(gè)市、5個(gè)縣政府相關(guān)部門和農(nóng)戶實(shí)地調(diào)查,以公共價(jià)值管理為基礎(chǔ),從公平性、效率性、參與性、可持續(xù)性4個(gè)價(jià)值維度,選取11個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo),構(gòu)建地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,輔以層次分析法、專家打分法確定指標(biāo)權(quán)重,對(duì)地下水嚴(yán)重超采區(qū)休耕政策過程績效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估,鑒別休耕政策關(guān)鍵環(huán)節(jié),識(shí)別休耕政策薄弱環(huán)節(jié),以期為完善地下水超采區(qū)休耕政策提供改進(jìn)建議。

1 理論分析與評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

1.1 地下水超采區(qū)休耕政策公共價(jià)值體現(xiàn)

“公共價(jià)值”這個(gè)概念最早由哈佛大學(xué)Moore教授提出[22],隨后公共價(jià)值管理范式成為公共管理的新趨勢(shì)[23-27]。公共價(jià)值管理范式在兼顧公平、平等、效率等價(jià)值的同時(shí)更加突出公民滿意度的核心價(jià)值追求,與公共項(xiàng)目協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間關(guān)系及使其各方利益最大化的本質(zhì)追求一致,且更反映出純公益性的生態(tài)治理政策項(xiàng)目績效中不易定量測(cè)量反映的過程績效部分[27]。本研究擬以公共價(jià)值分析框架為基礎(chǔ), 對(duì)地下水超采區(qū)休耕政策的實(shí)施過程進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。

地下水超采區(qū)休耕政策目的就是為了通過政策實(shí)施給公眾提供良好的生態(tài)服務(wù)。在休耕政策的實(shí)施過程中不僅僅是追求實(shí)施結(jié)果,也要追求效率、責(zé)任、公平和民主,正是“公共價(jià)值”的體現(xiàn)。地下水超采區(qū)耕地資源休養(yǎng)生息政策中,政府和農(nóng)戶作為休耕政策的實(shí)施主體,一方面,在實(shí)施休耕政策過程中,改變了農(nóng)民長期以來的種植結(jié)構(gòu)和灌溉模式,在一定程度上會(huì)降低作物的產(chǎn)量,造成農(nóng)戶收入的降低,故而為了減少對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的影響,政府對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行一定程度的生態(tài)補(bǔ)貼,使農(nóng)戶的收益與損失達(dá)到公平,體現(xiàn)地下水超采區(qū)休耕政策實(shí)施過程中的公平性;另一方面,對(duì)于地下水超采區(qū)休耕政策實(shí)施主體的政府和農(nóng)戶來說,各自有各自的利益訴求,政府希望提高實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)的效率,農(nóng)戶希望通過政策效率的提高來減少損失,實(shí)現(xiàn)收益最大化。地下水超采區(qū)休耕政策是一項(xiàng)需要各級(jí)政府和農(nóng)戶共同參與的工程,既涉及到政府的財(cái)政投入和對(duì)項(xiàng)目的管護(hù),又涉及農(nóng)戶對(duì)于生態(tài)政策補(bǔ)償是否滿意、對(duì)政策繼續(xù)實(shí)施是否認(rèn)可。因此,要使地下水超采區(qū)休耕政策持續(xù)的貫徹實(shí)施,又能改善地下水超采區(qū)地下水超采的狀況,就需要對(duì)休耕政策的持續(xù)性實(shí)施進(jìn)行績效考察。地下水超采區(qū)休耕政策的公共價(jià)值在項(xiàng)目實(shí)施過程中可以從公平性、效率性、參與性和可持續(xù)性4 個(gè)方面來體現(xiàn)。

1.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

以公共價(jià)值理論為基礎(chǔ),根據(jù)上述地下水超采區(qū)休耕政策的特點(diǎn)分析,遵循科學(xué)性、代表性、定性和定量相結(jié)合、可操作性和可持續(xù)性等原則,參考上述相關(guān)文獻(xiàn)[21-27],結(jié)合實(shí)地調(diào)研,從公平性、效率性、參與性、可持續(xù)性4個(gè)價(jià)值維度,選取11個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo),構(gòu)建了地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,詳見表1。

表1 地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)價(jià)體系框架Table 1 Performance evaluation system framework of fallow policy process in groundwater overdraft area

本研究對(duì)指標(biāo)進(jìn)行量化分級(jí)時(shí),綜合考慮國內(nèi)外學(xué)者的劃分標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)地調(diào)查和政府部門的座談會(huì),并綜合考慮休耕政策實(shí)施目標(biāo)和實(shí)際實(shí)行情況,對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分級(jí)量化,詳見表2。

表2 地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)價(jià)賦分規(guī)則Table 2 Performance evaluation scoring rules of fallow policy process in groundwater overdraft area

2 數(shù)據(jù)來源與評(píng)價(jià)方法

2.1 研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來源

目前,黑龍港地區(qū)是黃淮海平原深層地下水嚴(yán)重超采區(qū)的重點(diǎn)區(qū)域[3]也是季節(jié)性休耕試點(diǎn)區(qū)。黑龍港地區(qū)內(nèi)的衡水市、邯鄲市從2014年起持續(xù)實(shí)施休耕政策,2019年度耕地季節(jié)性休耕面積約72 946.67 hm2,占河北省休耕面積的54.71%,具有較多休耕參與人員,極具典型性和代表性。故選取地下水超采區(qū)域的重點(diǎn)靶區(qū)和試點(diǎn)區(qū)—黑龍港地區(qū)的邯鄲市和衡水市作為研究區(qū),對(duì)耕地休養(yǎng)生息政策從省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)和農(nóng)戶等一系列主體的推行和實(shí)施情況進(jìn)行訪談和調(diào)研。

本研究研究數(shù)據(jù)搜集主要采用調(diào)研座談法和問卷調(diào)查法,于2018年6—7月進(jìn)行訪談,包括河北省農(nóng)業(yè)廳,衡水市、邯鄲市政府相關(guān)部門,重點(diǎn)對(duì)研究區(qū)域內(nèi)2個(gè)市5個(gè)縣的政府相關(guān)部門和農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查,包括故城縣、武邑縣、棗強(qiáng)縣、阜城縣、曲周縣的縣級(jí)各級(jí)政府相關(guān)部門和參與項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶。問卷內(nèi)容分別為:各級(jí)政府相關(guān)部門對(duì)于休耕政策整體上的實(shí)施和部門間協(xié)調(diào)的看法和建議;村干部對(duì)于本村實(shí)施休耕政策以來的地下水水位變化和對(duì)于政策的落實(shí)情況;休耕項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶對(duì)休耕政策的認(rèn)知和滿意度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益和對(duì)土地調(diào)整的期望補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。整個(gè)過程包括政府相關(guān)部門座談會(huì)(分別為省/市級(jí)、縣級(jí)),鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部的深度訪談,實(shí)地調(diào)研及休耕農(nóng)戶問卷調(diào)查等3個(gè)階段,收集政府管理部門問卷19份,村干部問卷25份,農(nóng)戶問卷85份,共138份,其中有效問卷129份,問卷有效率為93.48%。

2.2 評(píng)價(jià)方法

2.2.1 權(quán)重確定

指標(biāo)的權(quán)重反映的是指標(biāo)對(duì)休耕政策實(shí)施效果的影響程度。第二層的4個(gè)價(jià)值維度,對(duì)于基于公共價(jià)值管理的地下水超采區(qū)休耕政策沒有先后等級(jí)之分[28],故權(quán)重各占0.25。然后采用專家打分法和層次分析法相結(jié)合的方法來確定第三層各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重,各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重值,詳見表3。

2.2.2 計(jì)算績效綜合得分

績效綜合得分計(jì)算公式如下:

式中:A為地下水嚴(yán)重超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)估得分;Ci為地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)價(jià)第i個(gè)指標(biāo)的分值;Xi表示第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重;n為指標(biāo)個(gè)數(shù),i=1,2,…,n。

2.2.3 績效等級(jí)劃分

為了直觀反映地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)價(jià)的結(jié)果。本研究將評(píng)價(jià)指數(shù)0～100劃分為5個(gè)等級(jí),對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)結(jié)果級(jí)別分別為:很差(0～20)、較差(20～40)、一般(40～60)、較好(60～80)和很好(80～100)。

3 結(jié)果與分析

3.1 地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)估

黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)估結(jié)果見表4?？芍S淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)價(jià)的11 個(gè)指標(biāo)得分處于60～100分,其中:生態(tài)因素考慮比重、補(bǔ)助發(fā)放率、政策針對(duì)性的得分最高為100 分,意見反饋和論證程度、補(bǔ)償資金使用效率的得分最低為60分;從公平性、效率性、參與性、可持續(xù)性等4 個(gè)黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程的價(jià)值維度得分排序從大到小依次為公平性(23.20)>效率性(18.01)>可持續(xù)性(16.92)>參與性(16.25),公平性維度具有較高得分,其次為效率性維度,參與性維度和可持續(xù)性維度的得分較低,詳見圖1;地下水嚴(yán)重超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)估總得分為74.38 分,績效等級(jí)處在“較好”的水平?？偟膩碚f,地下水超采區(qū)休耕政策在整個(gè)執(zhí)行和實(shí)施的過程當(dāng)中,具有生態(tài)目標(biāo),農(nóng)戶的權(quán)益得到保障,相關(guān)政府部門按期落實(shí)本職工作,農(nóng)戶進(jìn)行節(jié)水農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),在資金使用方面達(dá)到要求,政策按照實(shí)施方案穩(wěn)步實(shí)行,若地下水環(huán)境保護(hù)需要,后期可組織人員保障新的政策實(shí)施方案。

表4 黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)估表Table 4 Performance evaluation table of fallow policy process in groundwater overdraft area of Huang-Huai-Hai Plain

數(shù)值分別代表黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程在公平性價(jià)值維度,效率性價(jià)值維度,參與性價(jià)值維度,可持續(xù)性價(jià)值維度的得分。Numerical values represent the scores of fairness value dimension, efficiency value dimension, participation value dimension and sustainability value dimension in the fallow policy process of groundwater overexploitation area in Huang-Huai-Hai Plain.圖1 休耕政策過程公平性價(jià)值、效率性價(jià)值、參與性價(jià)值維度和可持續(xù)性價(jià)值等維度得分Fig.1 Fallow policy process fairness value, efficiency value, participation value dimension and sustainability value dimension score

3.2 鑒別休耕政策關(guān)鍵環(huán)節(jié)

各指標(biāo)按權(quán)重排序如圖2所示。從大到小依次為按計(jì)劃完成度(0.183)>補(bǔ)償資金使用效率(0.154)>生態(tài)補(bǔ)助發(fā)放效率(0.129)>政府管理和組織建設(shè)(0.125)=意見反饋和論證程度(0.125)>生態(tài)因素考慮比重(0.090)>接受監(jiān)督程度(0.067)>資金執(zhí)行速度(0.050)>補(bǔ)助與農(nóng)業(yè)損失收入比率(0.031)>生態(tài)建設(shè)必要性(0.029)>政策針對(duì)性(0.017)。據(jù)此,可以鑒別出休耕政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié):一是休耕政策面積落實(shí)環(huán)節(jié)。在與休耕面積落實(shí)相關(guān)的方面是關(guān)鍵環(huán)節(jié),具體表現(xiàn)在縣級(jí)政府及以下相關(guān)主體,于是著重對(duì)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)、農(nóng)戶的休耕區(qū)域劃定、休耕面積確定及落實(shí)、休耕方式的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和管理,這就需要基層管理人員和農(nóng)戶共同行動(dòng),實(shí)現(xiàn)休耕面積的科學(xué)落實(shí),以達(dá)到預(yù)期的節(jié)水目標(biāo);二是資金管理和使用環(huán)節(jié)。各項(xiàng)政策的資金管理和使用方面都會(huì)是重點(diǎn)環(huán)節(jié),而休耕政策作為重要的生態(tài)政策,政府進(jìn)行了較大的資金投入,并且資金的使用主要是針對(duì)實(shí)施休耕政策的農(nóng)戶,以實(shí)現(xiàn)民生保障的目的。所以,在資金使用辦法的制定需要科學(xué)合理的安排,明確資金的補(bǔ)貼對(duì)象,在資金使用過程中需要各級(jí)政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管,對(duì)于不規(guī)范的行為進(jìn)行治理和必要的懲罰措施,以實(shí)現(xiàn)政策資金的高效使用和社會(huì)權(quán)益的保障;三是政府組織和論證環(huán)節(jié)。作為一項(xiàng)重要的政策,在整個(gè)實(shí)施過程中是從上到下的任務(wù)分配,需要縱向的各級(jí)政府相關(guān)部門的溝通交流,具有較為完整的政府組織架構(gòu),對(duì)生態(tài)政策實(shí)施時(shí)間節(jié)點(diǎn)的控制有重要作用。同時(shí),也要注重從下至上的政策實(shí)施過程不斷論證,能在進(jìn)行過程中更加貼合實(shí)際情況,使政策具有更強(qiáng)的實(shí)操性,切實(shí)地落實(shí)每一步并且達(dá)到預(yù)期目標(biāo);四是,政策生態(tài)目標(biāo)認(rèn)識(shí)環(huán)節(jié)。河北省休耕政策的制定是針對(duì)地下水水位的恢復(fù),具有較強(qiáng)的生態(tài)目標(biāo)。各級(jí)政府相關(guān)部門和農(nóng)戶等主體對(duì)生態(tài)目標(biāo)的認(rèn)識(shí)和支持度,對(duì)政策實(shí)施過程的能動(dòng)性具有重要影響,各主體對(duì)政策認(rèn)可并且積極付諸行動(dòng),有利于政策的不斷推進(jìn)和完整落實(shí)。

圖2 休耕政策的11個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)分別所占權(quán)重Fig.2 The weights of the 11 key indicators of the fallow policy are respectively

3.3 識(shí)別休耕政策薄弱環(huán)節(jié)

各指標(biāo)按評(píng)分結(jié)果排序如圖2所示。各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分結(jié)果得分排序,從大到小依次為補(bǔ)助發(fā)放率(100)=補(bǔ)償與損失收入(100)=政策針對(duì)性等(100)>生態(tài)因素考慮比重(80)=接受監(jiān)督程度(80)=生態(tài)建設(shè)必要性(80)>按計(jì)劃完成度(70)=資金執(zhí)行速度(70)政府管理和組織建設(shè)(70)>意見反饋和論證程度(60)=補(bǔ)償資金使用效率(60),見圖3。據(jù)此,可以識(shí)別出政策實(shí)施過程的薄弱環(huán)節(jié):一是休耕政策面積落實(shí)環(huán)節(jié),休耕政策自上而下進(jìn)行面積的確定,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶進(jìn)行具體的實(shí)施,在實(shí)施的過程中,由于實(shí)際情況的限制以及農(nóng)戶的意愿和技術(shù)條件等,會(huì)產(chǎn)生休耕面積落實(shí)的部分沖突,并且休耕作為一個(gè)明確的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期,會(huì)因?yàn)闀r(shí)間的差異造成面積難以落實(shí);二是資金管理和使用環(huán)節(jié),薄弱環(huán)節(jié)重點(diǎn)在于政策資金的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行速度方面。休耕政策不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目具有劃定的補(bǔ)貼資金,針對(duì)省內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的市、縣實(shí)現(xiàn)相同補(bǔ)貼金額,整體而言農(nóng)戶對(duì)于補(bǔ)貼金額滿意度較高,但是有學(xué)者研究區(qū)域間的補(bǔ)貼金額較高,可以用較少的資金實(shí)現(xiàn)同等水平的節(jié)水量,側(cè)面地反映了財(cái)政資金的過高投入。另外,在調(diào)研中反映出資金的執(zhí)行速度較為及時(shí),但這也形成了在資金早期全部補(bǔ)貼后,農(nóng)戶中止休耕,這時(shí)只能以退回資金等方式進(jìn)行補(bǔ)救,影響政策面積的落實(shí),不能在休耕全過程中實(shí)現(xiàn)資金的控制和安排作用;三是政府組織和論證環(huán)節(jié)。政策實(shí)施需要各級(jí)政府相關(guān)部門的相互溝通和協(xié)調(diào),但政府相關(guān)部門實(shí)際工作中,不同部門人員進(jìn)行溝通時(shí),由于專業(yè)的區(qū)分和限制,溝通中存在一定的難度,阻礙協(xié)調(diào)溝通的進(jìn)程,加上不可避免的政府部門的級(jí)別、職位、人員等方面的調(diào)整,會(huì)對(duì)政策的實(shí)施產(chǎn)生一定的影響。其次,一項(xiàng)政策的制定和實(shí)施不是一蹴而就的,在實(shí)施過程中需要不斷地進(jìn)行論證和專家咨詢,及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題和解決問題,聽取休耕政策實(shí)施過程中不同層級(jí)的主體的工作感想和建議,利于提升基層參與主體的積極性,促進(jìn)地下水的節(jié)約。

圖3 休耕政策的11個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)各項(xiàng)指標(biāo)得分圖Fig.3 Score chart of 11 key indicators of fallow policy

4 討論與結(jié)論

耕地休養(yǎng)生息政策是一項(xiàng)生態(tài)政策,頂層設(shè)計(jì)中在保障農(nóng)戶生活水平不降低的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)地下水壓采,且生態(tài)補(bǔ)助全部發(fā)放,與較高的公平性得分相符。在休耕政策實(shí)施過程中,涉及的各級(jí)政府管理部門和基層人員眾多,各方在認(rèn)知水平、能力水平、技術(shù)水平、責(zé)任劃分等存在一定差異,故對(duì)休耕政策的實(shí)施過程會(huì)產(chǎn)生不同的影響,進(jìn)而影響政策的實(shí)施效率;另外,休耕政策的實(shí)施是自上而下任務(wù)下達(dá)的方式,基層相關(guān)主體的參與論證較少,且休耕政策需要各級(jí)主體共同的目標(biāo)認(rèn)識(shí)以及大量的資金支持,所以參與性和可持續(xù)性比較薄弱。綜合來看,本研究構(gòu)建的休耕政策績效過程評(píng)價(jià)體系包含4 個(gè)價(jià)值維度,評(píng)估結(jié)果與休耕政策實(shí)施的真實(shí)情況相符合,具有較強(qiáng)的合理性。但是在構(gòu)建指標(biāo)體系的時(shí)候,從公平性、參與性、效率性和可持續(xù)性4 個(gè)價(jià)值維度選取了11 個(gè)關(guān)鍵因素建立指標(biāo)體系,或許存在其他影響政策實(shí)施的因素未涵蓋進(jìn)去。同時(shí)由于地下水嚴(yán)重超采區(qū)季節(jié)性休耕試點(diǎn)的實(shí)施時(shí)間較短,某些新地下水超采區(qū)休耕的生態(tài)效果未顯現(xiàn)或顯現(xiàn)較少,這些問題的存在可能會(huì)造成有些因素的結(jié)果存在變化,未來可在地下水超采區(qū)季節(jié)性休耕政策擴(kuò)大實(shí)施并有較明顯成果的基礎(chǔ)上,對(duì)相關(guān)因素進(jìn)行定量測(cè)量,并進(jìn)一步探究相關(guān)因素對(duì)地下水超采區(qū)季節(jié)性休耕政策實(shí)施效果的影響機(jī)理,為休耕政策的改進(jìn)和推廣提出具有針對(duì)性的建議。

本研究以公共價(jià)值管理為基礎(chǔ),構(gòu)建了黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,對(duì)黃淮海平原地下水超采區(qū)的2 個(gè)市、5 個(gè)縣進(jìn)行了休耕政策過程績效進(jìn)行評(píng)估,識(shí)別政策實(shí)施過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),鑒別政策實(shí)施過程中的薄弱環(huán)節(jié),主要結(jié)論如下:

1)明晰了黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策公共價(jià)值體現(xiàn)。地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)價(jià)體系可以從公平性、效率性、參與性和可持續(xù)性4 個(gè)價(jià)值維度構(gòu)建。

2)黃淮海平原地下水嚴(yán)重超采區(qū)休耕政策過程績效評(píng)估的公平性、效率性、參與性和可持續(xù)性4 個(gè)價(jià)值維度的得分分別為23.20、18.01、16.25、16.92,總得分為74.38分,處于“較好”的水平。

3)休耕政策實(shí)施過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括休耕政策面積落實(shí)環(huán)節(jié)、資金管理和使用環(huán)節(jié)、政府組織環(huán)節(jié)、政策生態(tài)目標(biāo)認(rèn)識(shí)環(huán)節(jié)。休耕政策實(shí)施的薄弱環(huán)節(jié)包括休耕政策面積落實(shí)環(huán)節(jié)、資金管理和使用環(huán)節(jié)、政府組織和論證環(huán)節(jié)。

5 改進(jìn)策略

1)增強(qiáng)休耕農(nóng)業(yè)技術(shù),監(jiān)督落實(shí)休耕政策面積。加大休耕政策相關(guān)的農(nóng)業(yè)技術(shù)研究,在休耕政策的實(shí)施過程中引入高科技手段,提高技術(shù)節(jié)水程度、高效利用水資源,使用水更加現(xiàn)代化和科學(xué)化,并在休耕政策實(shí)施主體內(nèi)進(jìn)行應(yīng)用推廣,進(jìn)而達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)相互協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。在休耕面積落實(shí)的管理制度上進(jìn)行補(bǔ)充完善,各級(jí)政府管理部門組織第三方監(jiān)督小組,主要負(fù)責(zé)監(jiān)督各級(jí)政府相關(guān)部門工作的接受和執(zhí)行,進(jìn)行適當(dāng)?shù)碾A段性匯報(bào)和檢查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

2)區(qū)別農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),合理控制資金執(zhí)行速度。建議在設(shè)定農(nóng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)償金額時(shí)引入市場(chǎng)化機(jī)制,根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況確定科學(xué)合理的補(bǔ)償金額,使政策資金達(dá)到效用最大化,在實(shí)現(xiàn)休耕政策預(yù)期節(jié)水量的基礎(chǔ)上,保障農(nóng)戶的基本收益不降低。并且對(duì)政策資金實(shí)現(xiàn)階段性發(fā)放,在發(fā)放前需要進(jìn)行實(shí)地考察和檢驗(yàn),確保實(shí)現(xiàn)耕地休耕,將補(bǔ)償資金作為一種控制休耕的方式,發(fā)揮好政策資金實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)的作用。適當(dāng)進(jìn)行資金獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰制度,農(nóng)業(yè)項(xiàng)目積極落實(shí)者、恢復(fù)地下水巨大貢獻(xiàn)者得到獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)于阻礙農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施、危害地下水資源者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,從多個(gè)角度利用經(jīng)濟(jì)方法保障休耕政策的順利實(shí)施,以達(dá)到地下水資源保護(hù)和資金有效利用。

3)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),積極開展休耕政策論證。根據(jù)現(xiàn)有休耕政策實(shí)施方案,省、市、縣級(jí)政府等不同級(jí)別相關(guān)政府部門進(jìn)行了組織建設(shè),明確各級(jí)項(xiàng)目小組的負(fù)責(zé)部門和責(zé)任人。建議對(duì)項(xiàng)目小組確認(rèn)的基礎(chǔ)上對(duì)于各項(xiàng)目組的工作目標(biāo)、工作內(nèi)容、工作方式、工作時(shí)間節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行細(xì)化說明。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府相關(guān)部門人員的考核及獎(jiǎng)懲制度,并將休耕政策實(shí)施情況納入到政府績效考核內(nèi)容。同時(shí),注重自下而上的反饋,要在休耕政策實(shí)施過程的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研訪談,聽取基層政策實(shí)施的反饋意見,進(jìn)行反饋問題的剖析研究,提出一定的解決方案,進(jìn)一步優(yōu)化休耕政策實(shí)施過程,以推進(jìn)休耕政策各相關(guān)主體的滿意度。

4)明確政策生態(tài)目標(biāo),提高各級(jí)相關(guān)主體認(rèn)知。耕地休養(yǎng)生息政策是河北省針對(duì)地下水超采問題進(jìn)行的生態(tài)政策,具有較強(qiáng)的生態(tài)保護(hù)目的,建議后期休耕政策的制定時(shí),強(qiáng)化生態(tài)目標(biāo)的重要性和目的性,將地下水資源的合理利用和保護(hù)理念貫穿到政策制定的全過程中。同時(shí),在各級(jí)相關(guān)主體間加大對(duì)休耕政策的宣傳和培訓(xùn),提高主體對(duì)休耕政策社會(huì)目標(biāo)、生態(tài)目標(biāo)相協(xié)調(diào)的認(rèn)識(shí),有助于加強(qiáng)休耕政策實(shí)施主體的積極性和主動(dòng)性,最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期地下水節(jié)水量,可持續(xù)地使用地下水資源。