2022年水利投資形勢分析及展望

梁城城

水利事關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略全局、長遠(yuǎn)發(fā)展和人民福祉。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出，要“優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和系統(tǒng)集成，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”。水利基礎(chǔ)設(shè)施作為我國基礎(chǔ)設(shè)施重要的組成部分，在構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系中起到重要的支撐作用。本文重點從總量和結(jié)構(gòu)兩個方面分析近年來及2022年水利投資形勢發(fā)展情況，并對2023年及中長期水利投資展望及預(yù)測，同時為未來我國水利投資提質(zhì)增效、更好助力我國水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出有關(guān)政策建議。

一、2022年及近年來我國水利投資形勢分析

2006—2022年，我國水利建設(shè)快速發(fā)展，水利投資規(guī)模大幅增長、投資結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整優(yōu)化、投資執(zhí)行效率明顯提高，為保障國家經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

（一）水利建設(shè)投資規(guī)模大幅增長

1.水利完成投資規(guī)模平穩(wěn)增長。2006—2022年，全國當(dāng)年水利完成投資規(guī)模穩(wěn)步提升，保持年均18.7%的快速增長率。從歷年完成投資規(guī)?？矗?006—2007年水利年均完成投資870億元，自2008年積極落實國家擴大內(nèi)需決策以來，水利完成投資首次突破1000億元，持續(xù)至2012年呈現(xiàn)年均34%的加速增長態(tài)勢。自2014年開始，我國加快建設(shè)一批重大骨干水利工程，2016年后水利建設(shè)完成投資穩(wěn)定在6000億元規(guī)模，其中2022年是近年來當(dāng)年完成投資額最高的年份（也是新中國成立以來水利建設(shè)投資完成最高的年份），首次突破萬億大關(guān)，達(dá)到10893億元，約為2006年的14倍（見圖1）。2022年全國完成水利建設(shè)投資同比增長44%，重大水利工程開工數(shù)量達(dá)47項、投資規(guī)模4577億元，均創(chuàng)下歷史新高。這主要得益于，地方政府專項債券、金融信貸和社會資本等資金的支持，大規(guī)模水利建設(shè)資金需求得以有效保障。

圖1 2006—2022年水利項目完成投資額及增長率

2.水利管理業(yè)固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)較快增長。2006—2022年，水利管理業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模年均增長率為17.4%，比同期固定資產(chǎn)投資年均增速高約2.1個百分點，與其他細(xì)分行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相比，略高于道路、電力、公共設(shè)施管理業(yè)，但低于農(nóng)林牧漁業(yè)。從變化趨勢上看，“十一五”時期增速最快，年均為27.9%，“十三五”時期以來增速逐步趨于平緩，但水利管理業(yè)投資占固定資產(chǎn)投資比例逐漸提高，由2006年的0.95%增至2022年的2.00%，提高1.05個百分點。其中，2022年在中央政策和各類低成本資金的支持下，水利管理業(yè)增長迅速，水利管理業(yè)固定資產(chǎn)投資同比增速達(dá)13.6%（提高12.3個百分點），比全部固定資產(chǎn)投資增速高出8.5個百分點。

（二）水利建設(shè)投資結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化

1.水利建設(shè)投資逐步向基層下沉，縣屬項目投資比例保持快速增長。隨著“放管服”和簡政放權(quán)制度持續(xù)深入推進(jìn)，水利領(lǐng)域大幅取消及下放投資項目審批權(quán)限，不同隸屬層級的投資比重自“十二五”時期以來，尤其是在2010年前后發(fā)生明顯變化。從層級來看，中央屬項目水利完成投資占比持續(xù)降低，從2006年到2013年占比基本穩(wěn)定在10%—20%左右波動，但自2014年以來占比持續(xù)降低，保持年均僅1.7%的占比，至2020年占比降低至0.59%；省屬水利建設(shè)投資占比總體呈現(xiàn)逐年降低趨勢，2006年以來占比最高時為30.6%（2007年），逐步降低至2020年的15.13%，在“十二五”和“十三五”時期年均占比分別為19.9%和17.7%；地市屬水利建設(shè)投資占比總體先降低，從2006年的25.3%降至2014年的14.0%，此后逐步保持回升，2020年回升至23.5%?？h屬項目水利建設(shè)投資完成額占比表現(xiàn)為持續(xù)穩(wěn)定增長態(tài)勢，投資占比從2006年的21.0%增長至2020年的60.74%，表明低層級政府承擔(dān)的水利事權(quán)和支出責(zé)任越來越多，也說明水利基礎(chǔ)設(shè)施逐步惠及區(qū)縣人口。

2.對政府投資的依賴程度降低，社會資本投入水利規(guī)模增長較快。從融資渠道上看，水利建設(shè)項目的公益性屬性決定了其長期以財政資金投入為主。2007—2015年，在當(dāng)年水利建設(shè)完成投資中政府投資①占比長期維持在80%—90%左右水平，年均占比為85.7%；2016年以來，隨著水利投資規(guī)模的不斷增加，各地政府積極拓寬水利投融資渠道、更多利用市場化融資手段，政府投資比重總體有所降低[1-2]，“十三五”時期年均占比降低至77%左右，以企業(yè)和私人投資、國內(nèi)貸款和利用外資為主的私人資本占水利總投資的比例從10%以下提高到20%左右。

3.區(qū)域水利規(guī)劃不斷優(yōu)化，中央投資不斷向國家重大戰(zhàn)略布局地區(qū)傾斜。近年來，中央投資水利建設(shè)區(qū)域布局不斷優(yōu)化。2014年國家部署的172項重大水利工程中，從地域分布看，東部地區(qū)有28項、中部地區(qū)有38項、西部地區(qū)有70項、東北地區(qū)有36項[3]；2020年，國家部署的150項重大水利工程中，96項涉及京津冀協(xié)同發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略。這對于不同時期推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)揮了重要支撐和保障作用。中央水利建設(shè)投資不斷向東北地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)等特殊地區(qū)傾斜。2020年，東部地區(qū)和西部地區(qū)中央水利建設(shè)計劃投資中地方配套占比較高，分別為82.7%和76%，中部地區(qū)和東北地區(qū)地方配套占比明顯較低，分別為65%和52%，表明中央在中部地區(qū)和東北地區(qū)的支持力度更大。

二、2023年及中長期水利投資展望及預(yù)測

現(xiàn)有研究較少對水利投資進(jìn)行預(yù)測，米勇等[4]基于2005—2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，采用指數(shù)平滑法模型，預(yù)測出2016—2022年水利投資金額平均達(dá)6209.8億元，年增長率5.16%。多數(shù)文獻(xiàn)對經(jīng)濟指標(biāo)進(jìn)行預(yù)測較多使用時間序列模型[5-6]，為此本文同樣利用時間序列數(shù)據(jù)，采用向量自回歸模型（VAR）預(yù)測2023年及中長期水利投資情況，構(gòu)建如下模型：

其中，lnwater代表水利完成投資的對數(shù)，lnpgdp代表人均GDP的對數(shù)，urban代表城鎮(zhèn)化率。ξ代表隨機誤差項，下標(biāo)t代表時間。α、β、χ為系數(shù)。由于人均GDP數(shù)據(jù)最早可追溯至1952年，這里使用1952—2022年水利完成投資對“十四五”后三年及“十五五”“十六五”水利投資進(jìn)行預(yù)測，數(shù)據(jù)來源于歷年《中國水利投資年鑒》和政府網(wǎng)站。

首先，由于上述指標(biāo)均使用的是時間序列，需要使用平穩(wěn)性檢驗確定時間序列平穩(wěn)性。通過使用ADF檢驗發(fā)現(xiàn)，水利完成投資對數(shù)時間序列不平穩(wěn)，而在一階差分后變?yōu)槠椒€(wěn)時間序列；人均GDP對數(shù)時間序列平穩(wěn)，一階差分之后仍為平穩(wěn)時間序列；城鎮(zhèn)化率時間序列不平穩(wěn)，一階差分之后變?yōu)槠椒€(wěn)時間序列。綜合ADF單位根檢驗結(jié)果，本文選擇構(gòu)建VAR模型預(yù)測“十四五”期間水利完成投資情況。

其次，確定模型的聯(lián)合滯后階數(shù)，根據(jù)水利完成投資對數(shù)、人均GDP對數(shù)、城鎮(zhèn)化率VAR模型各個標(biāo)準(zhǔn)的值，根據(jù)LL、LR、FPE、AIC、HQIC和SBIC等7個標(biāo)準(zhǔn)值綜合權(quán)衡判斷，對估計方程建立VAR（2）模型。

進(jìn)一步，基于上述VAR模型，使用1952年至2022年共71年的歷史數(shù)據(jù)，對我國未來十三年的水利完成投資情況做一個大致預(yù)測。通過使用既有的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)，預(yù)測得到的2023年至2035年水利完成投資及其增長率如表1所示，可以看出預(yù)測期水利完成投資額逐年增長，但增長速度逐步回落，水利完成投資在“十四五”后三年持續(xù)穩(wěn)定在1萬億元以上（其中2023年有望達(dá)到1.3萬億元左右），“十五五”末突破2萬億元，“十六五”時期進(jìn)一步增長。分階段來看，預(yù)計“十四五”后三年平均每年水利完成投資額約1.37萬億元，平均每年增速為10%；“十五五”平均每年水利完成投資額約1.76萬億元，平均每年增速為6.8%；“十六五”平均每年水利完成投資額約2.4萬億元，平均每年增速為6.5%?？傮w看，我國水利投資仍有較大增長空間，居民和企業(yè)對高標(biāo)準(zhǔn)水利的需求較大，預(yù)計未來水利投資將向更高水平邁進(jìn)，更好支撐經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展（見表1）。

表1 2023—2035年我國水利完成投資預(yù)測

三、2023年及中長期水利投資政策建議

“十四五”時期是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要機遇期，也是加快推進(jìn)水利事業(yè)改革發(fā)展的關(guān)鍵時期。展望2023年及未來一段時期，要把水安全風(fēng)險防控、水資源承載力、水生態(tài)作為水利發(fā)展的“底線、上限、紅線”，加快推進(jìn)現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，著力完善江河湖泊監(jiān)管保護體系，提升水安全保障，建設(shè)增強人民幸福感安全感的幸福河湖，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實有力支撐。

（一）繼續(xù)把水利工程補短板作為水利投資的重要投向

一是推動防洪能力持續(xù)提升。堅持蓄泄兼籌、以泄為主原則，適度提升防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，加強重點地區(qū)水庫建設(shè)、河道及堤防建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化完善洪澇防控布局體系，加強蓄滯洪區(qū)一體化建設(shè)管理，多維度提升洪水風(fēng)險防控能力。二是持續(xù)完善水資源配置體系。優(yōu)化與完善水資源配置格局，加強供水安全、水質(zhì)安全風(fēng)險應(yīng)對，繼續(xù)推進(jìn)重大引水、調(diào)水工程建設(shè)，推動系統(tǒng)性水利樞紐和調(diào)蓄工程建設(shè)，推進(jìn)省市縣水網(wǎng)互聯(lián)互通、聯(lián)調(diào)聯(lián)控，增強區(qū)域間、流域間水資源調(diào)配統(tǒng)籌能力。三是提升農(nóng)村水利建設(shè)質(zhì)量。推進(jìn)農(nóng)村規(guī)模化供水，提升農(nóng)村自來水水質(zhì)，健全農(nóng)村供水問題常態(tài)化排查監(jiān)測，推動現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)更好匹配高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌排體系建設(shè)要求，著力解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村涉水問題。四是加強河湖健康保護。加強重大水生態(tài)保護和修復(fù)，推進(jìn)河湖綜合治理，健全河湖生態(tài)保護標(biāo)準(zhǔn)，加大河湖保護治理力度，穩(wěn)固河湖生態(tài)廊道功能，著力擴大優(yōu)質(zhì)水源供給，加大飲用水水源保護力度，加大重點區(qū)域水土流失治理力度。五是推進(jìn)水利數(shù)字化發(fā)展。著力構(gòu)建數(shù)字孿生流域，推進(jìn)數(shù)字孿生水網(wǎng)建設(shè)，加快智慧水務(wù)建設(shè)，建設(shè)更為完備的水安全監(jiān)測體系，健全水利信息化基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展水利智能業(yè)務(wù)。

（二）著力優(yōu)化水利投資結(jié)構(gòu)和布局

一是適應(yīng)人口和經(jīng)濟空間布局調(diào)整，加大城市水利設(shè)施投資力度。近年來，我國水利設(shè)施補短板重心放在了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民相關(guān)領(lǐng)域，各級財政特別是中央財政對農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村飲用水工程等給予了大力支持。隨著我國人口加速向城市遷徙，尤其是向東部沿海城市及一二線城市加速集聚，水利設(shè)施的供給應(yīng)考慮適配需求的空間分布，以提升財政資金的空間配置效率。因此，中央和地方在支持水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，應(yīng)將水利投資中的財政資金增量更多用于支持人口流入城市的水利設(shè)施建設(shè)管理。中央在專項轉(zhuǎn)移支付、專項債債券額度的分配及省以下專項轉(zhuǎn)移支付時，應(yīng)充分考慮城市常住人口規(guī)模、人口流入流出等因素，科學(xué)測算不同城市對水利工程設(shè)施的需求。二是完善主要流域工程布局。健全以河道及堤防建設(shè)、水庫建設(shè)、蓄滯洪區(qū)建設(shè)為主要組成部分的流域防洪工程體系，優(yōu)化重點流域主要領(lǐng)域的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局。推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先向重要經(jīng)濟區(qū)（國家重點高新區(qū)、自創(chuàng)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園等）、重要城市群、能源基地、糧食主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等布局，更好保障安全用水需求，支撐國家重大區(qū)域戰(zhàn)略落地。

（三）積極拓寬水利工程項目投融資渠道

一是對于非經(jīng)營性水利工程項目，可以采取水務(wù)一體化模式，即對城鄉(xiāng)防洪、排澇、蓄水、供水、節(jié)水、污水處理及回用等上下游涉水事務(wù)，統(tǒng)一委托給同一主體進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和運營；可以建立非經(jīng)營性水利工程項目與經(jīng)營性水利項目（如城市供水、水力發(fā)電、水庫養(yǎng)殖、水上旅游、水利綜合經(jīng)營等）統(tǒng)籌發(fā)展機制；也可以實施項目一體化開發(fā)模式，將非經(jīng)營性水利項目與產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設(shè)，實現(xiàn)相互促進(jìn)、互利共贏；還可以逐步建立使用者付費制度，將符合條件的非經(jīng)營性水利項目轉(zhuǎn)化成準(zhǔn)經(jīng)營性項目。二是對于準(zhǔn)經(jīng)營性水利項目，可以采取政府和社會資本合作模式（PPP）、政府專項債券、項目打捆、捆綁經(jīng)營性資產(chǎn)等模式拓寬融資渠道，一般采取PPP模式建設(shè)大型準(zhǔn)經(jīng)營性水利項目，利用“政府專項債券+市場化融資”，推動有一定收益來源且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的水利工程項目加快建設(shè)。對于小型準(zhǔn)經(jīng)營性水利項目，比如農(nóng)村小水利等項目，具有小而散的特點，可以將多個小型水利項目打捆成一個標(biāo)的，交由一家公司運營。同時可以考慮將準(zhǔn)經(jīng)營性項目與經(jīng)營性資源捆綁開發(fā)，以提高準(zhǔn)經(jīng)營性水利項目的吸引力。三是對于城市供水、水力發(fā)電、水上旅游及水利綜合經(jīng)營等經(jīng)營性水利項目，可以采取市場化融資、“捆綁”融資等模式。四是盤活存量水利工程項目資源。積極支持水利基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)投資信托資金（REITs）項目落地，推動水利資產(chǎn)證券化。通過水利項目收益權(quán)質(zhì)押貸款等方式開展市場化融資，發(fā)展水權(quán)交易市場，提高水利企業(yè)融資能力。

（四）加強水利項目投資補助政策研究

一是實施區(qū)域分檔精細(xì)化補助。為提高區(qū)域分檔的準(zhǔn)確性和合理性，有如下兩種調(diào)整思路：方案一，參考國務(wù)院相關(guān)分檔辦法，按照保持現(xiàn)有中央與地方財力格局總體穩(wěn)定的原則，進(jìn)行分檔劃分。方案二，考慮到不同的水利項目差異性較大，需要明確中央地方事權(quán)和支出責(zé)任，可按照不同水利項目類型，分省細(xì)化投資補助標(biāo)準(zhǔn)。二是適當(dāng)擴大補助范圍。對于中央預(yù)算內(nèi)水利相關(guān)投資專項所涵蓋的水利項目類型及補助范圍，建議擴大項目覆蓋類別，對新增類項目進(jìn)行補充完善。三是統(tǒng)籌優(yōu)化提升補助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各類水利工程建設(shè)的性質(zhì)和特點，適當(dāng)提高部分水利工程的中央投資補助比例。建議根據(jù)中央和地方事權(quán)劃分、中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模、階段性水利建設(shè)重點和有關(guān)規(guī)劃安排等情況，統(tǒng)籌優(yōu)化提高中央水利投資補助標(biāo)準(zhǔn)。四是及時調(diào)整補助方向。建議結(jié)合水利發(fā)展新形勢新要求，并充分考慮地方發(fā)展需求，建立水利領(lǐng)域中央投資范圍定期評估調(diào)整機制，不斷優(yōu)化中央投資方向和結(jié)構(gòu)，對確有必要、經(jīng)濟合理可行的項目給予適當(dāng)資金支持。

■ 朱靜/攝

注釋：

①政府投資指中央及地方各級政府完成的水利建設(shè)的各項財政資金（包括預(yù)算內(nèi)非經(jīng)營性基金、國債專項資金和水利建設(shè)基金等）和政府部門的自籌投資等。