行政信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則司法適用調(diào)查與思考

[摘要]2004年施行的《行政許可法》第一次明確規(guī)定的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則已經(jīng)快20年了，這個(gè)原則對(duì)中國的信用政府建立、保障社會(huì)安定起到了很大幫助。但我國信賴?yán)姹Ｗo(hù)在司法運(yùn)用實(shí)踐中仍然存在不少問題，其具體適用的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和法律準(zhǔn)則還需要更加明晰。本文在研究學(xué)習(xí)G省信賴?yán)姹Ｗo(hù)司法案例的基礎(chǔ)上，結(jié)合信賴?yán)姹Ｗo(hù)理論成果，對(duì)我國信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則實(shí)踐中的具體運(yùn)用以及健全適用機(jī)制的思考。

[關(guān)鍵詞]信賴?yán)?；信賴保護(hù)；司法適用

一、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則司法適用現(xiàn)狀——以G省為例

本文以聚法案例網(wǎng)站的案件數(shù)據(jù)庫審判案例，從判決書全文中搜索關(guān)鍵字“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”，并以第一審判決書為對(duì)象、限定于G省范圍內(nèi)，共獲取了判決書四十例。這些判決書的審理年限從2014年2022年不等，而經(jīng)過案例研究在通常情形下，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在出現(xiàn)于判決書中，大致有以下三類情形：一是發(fā)生在中國當(dāng)事人的權(quán)利主張中；二是發(fā)生于法庭的說理活動(dòng)中；三是可以成為裁判文書的判決根據(jù)。

在絕大多數(shù)的審判樣本中都存在著當(dāng)事人主張運(yùn)用信任利益保護(hù)原則的主張以保障自身的權(quán)益，但法庭在運(yùn)用信任利益保護(hù)原則時(shí)幾乎采取的方法都是在說理過程中解決糾紛焦點(diǎn)，而不是直接從審判中進(jìn)行援引[1]。這很可能是由于信賴權(quán)益保障原則還未被完全法定化，并且作為原則性的法律條文使用規(guī)則也尚未確定化而造成的；同時(shí)還發(fā)現(xiàn)牽涉的具體案例有執(zhí)法授權(quán)、執(zhí)法懲罰、執(zhí)法限制等各個(gè)具體的執(zhí)法項(xiàng)目。

二、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則司法適用難題

（一）行政立法適用范圍狹窄

司法裁判適用一般都是基于現(xiàn)有的法律法規(guī)而做出的，但在行政法領(lǐng)域信賴?yán)姹Ｗo(hù)的司法適用可以追溯到上個(gè)世紀(jì)末，那時(shí)行政立法沒有明確規(guī)定信賴?yán)姹Ｗo(hù)，因此我國行政法上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在立法上相對(duì)滯后與不夠完善。如今，雖然信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則只在《行政許可法》中有所規(guī)范，在行政部門罰款、行政部門審核、行政部門限制等具體實(shí)施執(zhí)法活動(dòng)中也存在，但是仍沒有完全規(guī)范于普通行政法所有領(lǐng)域內(nèi)的，導(dǎo)致目前中國司法機(jī)構(gòu)在審判涉及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的具體實(shí)施案例中，運(yùn)用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的形式和范圍顯然不夠。

（二）行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不明確

當(dāng)信賴?yán)嬖谒痉ɑ顒?dòng)中確定被損害了時(shí)，大部分情況下會(huì)涉及對(duì)信賴?yán)嫜a(bǔ)償?shù)呐袥Q。在我國現(xiàn)行的行政立法中只是規(guī)定了信賴?yán)娴膿p害要予以行政補(bǔ)償，這種情況下進(jìn)行補(bǔ)償是有必要的，既是彌補(bǔ)行政相對(duì)人的損失也有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)的行使職權(quán)進(jìn)行約束。然而，法律法規(guī)并沒有規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。此時(shí)，司法機(jī)關(guān)對(duì)補(bǔ)償金額的確定需要衡量公共利益和個(gè)人利益，在司法實(shí)踐的結(jié)果來看最終確定的補(bǔ)償金額往往是最低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，不能夠彌補(bǔ)行政相對(duì)人的損失。因此，一套合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度對(duì)行政相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)具有重要作用，但是從現(xiàn)行的規(guī)定來看，我國在這方面是有所缺失的。

（三）司法審判說理不充分

人民法院判決書是表達(dá)刑事案件裁判結(jié)論的重要司法文書，同樣肩負(fù)著溝通司法現(xiàn)實(shí)和規(guī)則的重要作用。在判決書當(dāng)中的說理更是一種經(jīng)過邏輯演繹的程序，法官可以通過運(yùn)用將法律概念逐步深化的嚴(yán)絲密合的司法邏輯，表達(dá)司法實(shí)際和訴訟中司法現(xiàn)實(shí)之間的一一對(duì)接。所以，不管是從形式考量或者是實(shí)體考量，不論是從司法視角或者情理視角來看，都對(duì)法官們撰寫判決書的說理能力提出了很高的要求。但通過閱讀G省判例可以看到判決樣本書說理不夠全面的問題，主要體現(xiàn)在以下二個(gè)方面：其一，信賴權(quán)利保障理論含義模糊不清，在具體運(yùn)用中尚未有具體的司法解釋說明[2]；其二，省人民法院判決書“本院認(rèn)為”的部分推理步驟簡(jiǎn)化，裁判依據(jù)較簡(jiǎn)略。

（四）司法適用模式難以確定

經(jīng)過大量的實(shí)際案件研究可以找到由中國最高人民法院認(rèn)定的司法機(jī)關(guān)運(yùn)用行政法信賴權(quán)利保障理論的二種思維理論方法，分別是“信賴基礎(chǔ)與信賴表現(xiàn)共同生成信賴?yán)妗蹦Ｐ团c“由信任基礎(chǔ)直接產(chǎn)生信任利益”模型[3]。這二個(gè)模式各有利弊，前一種模式是依法行政要求下推導(dǎo)而來，但是它沒法解釋論證直接由信賴基礎(chǔ)產(chǎn)生信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)；后一種模式固然能更全面地保護(hù)信賴?yán)娴峭瑫r(shí)會(huì)間接增加行政機(jī)關(guān)決策成本，對(duì)行政效率產(chǎn)生不利影響。這兩種相互排斥的模式同時(shí)存在反映出在信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的司法適用過程中還不太成熟，沒有最終確定一個(gè)能夠更加有效解決不同類型案件的適用模式。

（五）“公共利益”難以界定

《行政許可法》第8條明文規(guī)定，出于公益性的要求，地方行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法改變或者撤銷對(duì)其實(shí)施的行政管理許可證。這里所說的“公共利益”是一種很模糊的法律含義，行政法具體到各個(gè)部門對(duì)公共利益就有著各自的規(guī)定，這些不明確定義往往賦予執(zhí)法部門更大的自由裁量權(quán)，但又規(guī)定執(zhí)法主體必須在立法架構(gòu)下作出經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估并確定如何將該定義應(yīng)用在個(gè)案當(dāng)中[4]。在審判實(shí)務(wù)中，法律人常常在公共原則和每一種權(quán)益中間左右搖擺，由于法律人必須面臨“公益”這種價(jià)值性定義的概念，只能依靠法律人的良知、自身良知來確定個(gè)案中的“公益”的含義、內(nèi)容，從而確定如何適用于個(gè)案；另一方面，在實(shí)際中，公共、集體利益、社會(huì)本來就混淆不清，并沒有一種確定的準(zhǔn)則，因此在法律判定錯(cuò)誤或是確定標(biāo)準(zhǔn)不清楚的情形下，極容易產(chǎn)生對(duì)公共原則的錯(cuò)誤判斷。

三、完善信賴法律保障原則在審判領(lǐng)域中的運(yùn)用

（一）擴(kuò)展信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則立法適用范圍

在中國的實(shí)際行政案件中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)非行政許可的其他行政活動(dòng)中侵犯到了公眾的信任權(quán)益的情形。由于有關(guān)法規(guī)的不完善，造成了信任權(quán)益保障原理沒有在中國司法實(shí)踐中起到更加積極地效果。沒有可以運(yùn)用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則處理法律糾紛的法規(guī)，造成了檢察機(jī)關(guān)將不能把信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則當(dāng)作依據(jù)而加以審判。因此，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則成為行政法基本原則之中，必須是可以運(yùn)用在行政訴訟領(lǐng)域的諸多方面的。

立法機(jī)關(guān)也可采用立法權(quán)的方式，把信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則從普通行政法中更全方位地確立出來，比如將它融入行政處罰法等法律之中。由于完善立法，進(jìn)一步擴(kuò)展了其適用范圍，為行政相對(duì)人的信任權(quán)益提供了更加全方位深入的保障。同時(shí)立法機(jī)關(guān)也能夠透過列舉規(guī)定，把實(shí)際生活中所常見的有關(guān)信任權(quán)益保障的具體情況羅列于其中，從而確保了在司法實(shí)務(wù)中涉及到信任權(quán)益保障的具體案例，都能有法可依、有據(jù)可依。

（二）量化政府賠償要求，建立和健全行政賠償體系

在政府補(bǔ)償與完成行政功能的過程中，最基本的目的是要使其救濟(jì)功效得到實(shí)現(xiàn)。在信賴權(quán)益保障案件中，大多數(shù)情形下政府也僅能根據(jù)規(guī)定予以賠償，不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于被許可人的損失補(bǔ)償是具有決定性意義。不過就目前的法律規(guī)定來說，在中國恰恰沒有具體的賠償標(biāo)準(zhǔn)和條款，在相關(guān)具體的法律案件中，也存在過政府獲得的賠償大大小于個(gè)人所遭受的實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失的案件。即便是在同樣條件和情形下的案件中，法官所處理的結(jié)果也會(huì)有較大的差異。因此針對(duì)于當(dāng)前具體的國情，我國法律應(yīng)該首先制定有關(guān)公平補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范，既適應(yīng)了當(dāng)前國情的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平，也可以很好地補(bǔ)償與行政相對(duì)方的信賴?yán)鎿p失。

（三）要提高法官的說理能力

在G省的審判案件中，由于實(shí)際中普遍存在著部分審判員不重視說理、不能說理、不愿意說理、甚至不能說理的情形，因此需要考慮多種途徑的處理方式。為了進(jìn)一步明確強(qiáng)調(diào)對(duì)法官法律文書的說理要求，特別是關(guān)于法律適用原則的案件，還需要在裁判文書中進(jìn)一步明確為何適用的法律原則，以及為什么運(yùn)用了該法律原則。同時(shí)，考慮到部分的法律說理并不完全是可能觸及行政權(quán)和司法權(quán)相關(guān)的問題處理，詳盡的法律對(duì)個(gè)人信賴權(quán)益保障原則說理也必然會(huì)觸及到行政權(quán)約束問題，一定程度上會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生負(fù)面影響；這涉及到司法權(quán)獨(dú)立問題，雖然我國司法審判不受任何行政機(jī)關(guān)的影響，但是在司法審判實(shí)踐中多少都會(huì)受行政機(jī)關(guān)的影響。所以，還是必須從體制上保證法官判決的自主權(quán)，這也是中國近些年司法改革的主要目標(biāo)。堅(jiān)持發(fā)揮審判員在庭審中基礎(chǔ)和主導(dǎo)作用，并盡量地降低地方行政權(quán)和行政事務(wù)對(duì)審判員群體的直接影響，對(duì)疑難或新型案子可考慮通過由審理委員會(huì)集中決策的方法進(jìn)行。

（四）最高人民法院發(fā)布指導(dǎo)案例明確信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則適用模式

最高人民法院在認(rèn)真解讀了大量有關(guān)信任權(quán)益問題的具體案件的基本上，推出的指導(dǎo)案件在很大程度上對(duì)于全國各級(jí)人民法院進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和運(yùn)用行政法上的信任權(quán)益保障準(zhǔn)則開展各種司法實(shí)務(wù)工作可以發(fā)揮很大的推動(dòng)作用；更可以在有效地保障全體公民、企業(yè)法人及任何社會(huì)團(tuán)體權(quán)益的根本基礎(chǔ)上，妥善解決地方行政市場(chǎng)主體之間和政府機(jī)構(gòu)間產(chǎn)生的矛盾糾紛。各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)在研究學(xué)習(xí)借鑒最高人民法院所公布的有關(guān)信賴權(quán)益保障的經(jīng)典案例的過程中，總結(jié)概括在司法實(shí)踐中自身需要審判的案件與經(jīng)典案例相近或相近似的方面，以發(fā)揮經(jīng)典案件對(duì)自身開展各種司法活動(dòng)的重要指導(dǎo)作用。

（五）明確公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)

在仔細(xì)研究了樣本案件后發(fā)現(xiàn)，雖然公共利益最大化概念是有關(guān)國家信賴?yán)姹Ｕ显瓌t案件最常提及的重要因素，不過由于在法學(xué)上，公共利益最大化概念屬于不明確的法學(xué)范疇，因此研究者們對(duì)該概念的認(rèn)知和理解各有不同。首先，可采用列舉多種形式把明顯易見的公益使用法規(guī)條文表現(xiàn)起來，比如在國防、公共設(shè)施投資、國民教育等方面；其次，社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)，法律學(xué)必須對(duì)在案例中提出的權(quán)利當(dāng)事人的數(shù)量、規(guī)模、權(quán)益特征、公民利益對(duì)其要求的迫切性等要素加以考慮，同時(shí)也必須重視對(duì)公益目的的研究，它還要求在對(duì)“公共權(quán)益”作出價(jià)值評(píng)估的時(shí)候必須量化公眾利益[5]。一般來說，如果某種權(quán)利在廣泛的區(qū)域內(nèi)能滿足了該區(qū)域人們的共同利益或公共性，在功能上具備共需性特征或符合了公眾需求，如上就可以確定為公共權(quán)益。

四、結(jié)語

信賴權(quán)益保障原則做為行政訴訟中的主要準(zhǔn)則，對(duì)于發(fā)揮行政法對(duì)政府“控權(quán)”目的有著重要作用。該原則通過對(duì)國家公權(quán)力的制約，和對(duì)政府權(quán)利相對(duì)人合理信賴權(quán)益的保障，以達(dá)到建設(shè)誠信政府、樹立國家公信力的目的。目前由于種種原因在司法實(shí)踐中其具體適用存在許多應(yīng)該改進(jìn)的地方，沒有改變適用范圍逐步擴(kuò)大完善，使之成為適應(yīng)社會(huì)主義法治體系的一項(xiàng)制度、原則。我們也應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)在行政活動(dòng)中，隨著時(shí)間的進(jìn)展行政案件越來越復(fù)雜，也出現(xiàn)了部分行政部門因未能合理維護(hù)人民信賴?yán)鎻亩鴵p害了國家公信力的現(xiàn)象，此時(shí)司法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)保護(hù)好國家公信力的最后一道防線。

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基金項(xiàng)目：本文系青海民族大學(xué)創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目全稱：行政信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則司法適用調(diào)查與思考——以G省為個(gè)案（項(xiàng)目編號(hào)：04M2022165）

作者簡(jiǎn)介：洪揚(yáng)（1996.月-），男，漢族，江西贛州人，碩士研究生在讀，研究方向：行政法學(xué)。