PPP項目財務測算重難點問題與應對策略

陳滔

摘要：相較于BT、BOT、EPC等模式，PPP模式下的項目運作更具復雜性與特殊性，項目財務測算也更為復雜、難度更大?；诖?，本文結合實際，就PPP模式與傳統(tǒng)模式財務測算的差異、PPP項目財務測算重難點問題與應對策略展開探討，以供參考。

關鍵詞：PPP項目；財務測算；重難點問題；應對策略

DOI：10.12433/zgkjtz.20233410

一、PPP模式與傳統(tǒng)模式財務測算的差異

PPP項目財務測算主要是根據(jù)國家有關規(guī)定，綜合計算項目合作期限（包括建設期、運營期等）的收入、成本以及收益，從財務角度分析項目盈利水平和償債能力，進而評價項目實施的可行性、有效性以及合理性。財務測算通常包括凈現(xiàn)值、內含報酬率、償債備付率等指標，測算結果是PPP項目實施的前期條件。對于政府方而言，通過測算PPP項目可行性缺口補助，可以確定未來幾年至幾十年支出情況，再根據(jù)財政預算，綜合評估財政支出能力、考量財政承受能力。對于社會資本方而言，可以對PPP項目可行性指標進一步評價，量化投資估算、績效考核、債務融資等指標，確定投資回報率、建安費下浮率等，進而確認綜合投資收益、投資主體收益，以便在磋商談判中，實現(xiàn)利益最大化，在建設運營期間合理規(guī)避風險。對于融資機構方而言，根據(jù)財務測算，結合政府方和社會資本方的信用評價、權利義務和融資擔保等信息，可以確認項目可融資額度和計劃，出具融資意向函。

PPP項目財務測算與傳統(tǒng)項目財務測算相比存在較大差異：第一，PPP項目盈利能力不明顯，在項目前期經(jīng)營時，普遍處于虧損狀態(tài)，政府方給予可行性服務費補貼，按照合同約定以及績效考核結果支付費用。第二，政府方入股比例較低，不控制PPP項目公司的經(jīng)營權，不直接參與PPP項目經(jīng)營管理，社會資本方主導PPP項目全過程建設和運營，承擔融資、擔保及債務資金的歸還責任。第三，PPP項目實施單位眾多，各方利益訴求不同，合作方式不一，在設置財務測算模型、邊界條件等方面有變化。第四，PPP項目財務風險較大，包括融資擔保風險、財政支付風險、利率調整風險等。第五，PPP項目經(jīng)營期結束后，處置公司股權、資產(chǎn)等相關權益，不管有償方式還是無償方式，都會影響財務模型。

二、PPP項目財務測算重難點分析

第一，財務測算專業(yè)能力問題。通常來說，PPP項目投資額大、回收期長，建設運營期超過10年，包括設計規(guī)劃、建設施工、合作方式、征地拆遷、績效考核、風險承擔及調價機制等方面，注冊資本金占總投資的20%～30%，需要統(tǒng)籌考慮出資比例、付費方式、融資結構和收益分配等內容，且PPP項目涉及領域眾多，對專業(yè)性要求更高。在財務測算時，單獨由某一個單位或者部門進行分析、核算和匯總，可能對風險預估不夠充足、不夠全面，容易與實際發(fā)生偏離，造成損失。

第二，財務測算標準規(guī)范問題。PPP項目大多是綜合性項目，涉及子項分項眾多。如果PPP項目財務測算標準、測算流程和指標口徑不夠統(tǒng)一，沒有形成系統(tǒng)性、完整性的制度體系，加上獲取數(shù)據(jù)不夠全面、準確、及時，或缺少關鍵性的財務報表數(shù)據(jù)等，就會在財務測算時出現(xiàn)一定偏差。

第三，財務測算風險預判問題。PPP項目除了建設期，更多的收益在運營期，整個過程中不可控因素較多。在財務測算時，通常是基于假設進行，重點考慮凈現(xiàn)值、償債備付率等指標，難以深入分析項目本身的風險，存在一些不確定性，加上投資建設各主體都盡量規(guī)避自身風險，容易出現(xiàn)風險外溢。例如，征地拆遷不力導致工期延誤的進度風險、逾期支付違約造成的資金風險、附屬設施經(jīng)營不力產(chǎn)生的運維風險等，都可能影響項目投資收益。

第四，財務測算稅收籌劃問題。由于PPP項目的特殊性，在做稅收籌劃時，要考慮增值稅、房產(chǎn)稅、城建稅、所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等多個稅種。同時，PPP項目付費方式較多，不同性質付費享受的稅率和稅惠也各有不同。例如，可用性服務費可按照建筑服務繳納9%的增值稅，運營維護費可按照專業(yè)技術服務繳納6%的增值稅，使用者付費可以享受政府免稅補助。在財務測算中，有時因時間倉促，加上對使用稅種、稅收優(yōu)惠政策理解不一致，很難保證稅收籌劃的最優(yōu)化。

第五，財務測算全周期分析問題。不少社會資本方原先主業(yè)以施工為主，后來轉型到“投資+施工”模式，在做PPP項目財務測算時，過多關注建設期測算分析，考慮在施工周期內獲取的收益，一定程度上忽視了運營期、移交期的財務測算，而PPP項目的收益更多是在中后期的運營期、移交期。如果在全周期分析方面，財務測算的準確性不夠，那么在項目實施條件發(fā)生變化時就會缺乏精準指導，難以及時做出合理的應對。

三、PPP項目財務測算重難點問題的解決辦法

（一）明確財務測算的主要思路

PPP項目財務測算的關鍵是厘清思路，主要包括：確定PPP項目測算邊界，例如，項目建設內容、總投資、概預算、合作期、調價機制、總體成本等；明確項目在合作期內現(xiàn)金流量，包括收入、支出等構成與測算情況；明確對項目凈現(xiàn)值、內含報酬率等核心指標的評價；項目的融資方式以及市場響應測試；項目不確定性因素分析及評價；全生命周期財務狀況的分析及評價等。

考慮到PPP項目涉及建設期、運營期、移交期等階段，且大多是關系國計民生的重要工程，務必要加強對財務測算全周期的監(jiān)督管理，成立PPP項目評審領導小組或委員會，讓投資、財務、工程和法務等專業(yè)部門全部參與、綜合評判，并邀請金融機構人員分析投融資結構、投資回報等，確保測算分析結果真實有效。在項目實施前，深入開展項目可行性、必要性分析，進行物有所值評價和財政承受能力論證，評估項目公司運營財務健康情況，保障雙方利益順利實現(xiàn)。在項目實施中，加強過程監(jiān)管，邀請第三方開展評價，將階段性實施情況與計劃目標相對應，及時糾偏。在項目移交后，開展審計，評估項目最終投入產(chǎn)出比，認真總結分析，為日后的PPP項目財務測算提供參考。

（二）確定財務測算的基礎內容

作為社會資本方在實施PPP項目時，應從財務測算角度著重考慮項目收益性、安全性和流動性，進而確定測算的基礎內容。

第一，總投資。數(shù)據(jù)來源為可研報告的總投資，但要計算建設期投資、使用者付費項目運營階段流動資金以及政府付費項目的運維成本。

第二，融資計劃。結合項目總投資、付費進度，并根據(jù)資金來源、借款本金以及償還利息、借款期限、資金使用等情況按照年份合理安排資金使用，并編制項目融資計劃表。

第三，項目成本。結合項目運營階段的維護內容對經(jīng)營及運維成本進行分解，總成本為建設成本與外購原材料、燃料、動力費用、折舊費、攤銷費、修理費、人工工資及福利費等之和。

第四，利潤表各指標。運營階段政府付費、使用者付費、運營費用、建設成本分攤、流轉稅及附加、所得稅與項目利潤總額、凈利潤、未分配利潤、息稅前利潤及息稅折舊攤銷前利潤等指標。

第五，現(xiàn)金流量表。結合項目的收入、成本以及稅費支出等情況，計算項目凈現(xiàn)金流，并以此為基礎計算項目收益以及財務生存情況。

第六，資產(chǎn)負債表。將其他報表的數(shù)據(jù)經(jīng)計算或直接引入資產(chǎn)負債表，編制時應實現(xiàn)“資產(chǎn)=負債+所有者權益”的動態(tài)平衡，通過平衡的資產(chǎn)負債表驗證財務測算的準確性。

第七，物有所值。通過比較PSC值與PPP值，判斷項目是否通過物有所值評價。其中，PSC值為比較因子，PPP值為項目各項財政支出責任的現(xiàn)值。對計算后的PSC值與PPP值進行比較，如果PSC值－PPP值＞0，項目通過物有所值評價，可采用PPP模式。

第八，財政承受論證。對擬建PPP項目的各種財政責任支出進行識別與測算，以判斷項目對當?shù)禺斍盎蛭磥砀髂攴葚斦С龅挠绊?，為政府與社會資本合作項目的財政管理提供依據(jù)。

（三）考量財務測算的稅務籌劃

稅務籌劃貫穿于PPP項目的全過程，影響著項目公司的盈利能力、現(xiàn)金流以及投資回報率，也影響著社會資本方對該項目的可行性分析和政府方對合同條件的研判。在稅收籌劃時，要根據(jù)國家及當?shù)囟愂照撸Y合PPP項目類型、建設內容、分部分項等進行統(tǒng)籌考量。

第一，根據(jù)PPP項目付費方式和性質，確定涉及的不同稅種、稅率，盡量與現(xiàn)場實際情況相適應、相匹配。通常情況下，考慮到社會資本方能按期收回投資并獲取合理利潤，政府方一般會按照合同約定，以財政資金作為可行性補助，包括可行性缺口補助等直接的財政補貼或購買服務方式付費模式。這兩種模式雖然類似，但使用稅種、稅率卻不同。其中，政府購買服務方式付費，對PPP項目公司而言是銷售收入，需繳納增值稅，計入應納所得稅，繳納所得稅；可行性缺口補助等直接的財政補貼屬于轉移支付，不屬于銷售收入，無需繳納增值稅，但要計入年度收入總額，計算應繳所得稅。

第二，在財務測算時，密切關注行業(yè)、屬地相關的稅收優(yōu)惠政策，確保在測算稅費時的科學、準確和有效。近年來，各地相繼出臺了一系列鼓勵項目投資、稅收減免優(yōu)惠政策，例如，留抵退稅、加計抵減等，要積極爭取和落實這些政策，實現(xiàn)利益最大化。

（四）做好財務測算的風險評估

在進行實際PPP項目論證時，政府方、社會資本方采取市場調研、收集資料、咨詢專家等方式，雖然一定程度上能提高假設和前提條件的合理性，降低偏離度，但PPP項目合作期限長、環(huán)境因素變化多，例如，貸款利率調整、通脹緊縮、宏觀政策變動、項目實施環(huán)境變化等，可能出現(xiàn)建設成本、維護成本的變動，加上政府不及時、不足額付費，可能造成項目不確定性增加。因此，在進行財務測算時，要充分考慮各方面不確定性因素的影響。

第一，通過風險模型分析和評估政府方、社會資本方的風險承受能力和承擔程度，設置紅線、底線，識別政策風險、技術風險、資金風險、進度風險、回款風險和運維風險等，并有針對性地提出風險應對舉措，防范化解收益與成本波動風險。以資金風險為例，PPP項目進入運營期后，由于運營周期較長，會發(fā)生諸多不確定性因素，在投融資方面，社會資本方面臨的最大風險因素是基準利率、通貨膨脹變化?；鶞世首鳛槿谫Y的衡量杠桿，如果該指標出現(xiàn)較大幅度的變化，會造成融資成本的增減；而通貨膨脹無論是在項目融資層面，還是對于投資者投資收益回收層面均會產(chǎn)生重大影響。

第二，構建財務測算的動態(tài)模型。政府和社會資本在合同洽談、簽訂時，應制定成本、收益、付費動態(tài)模型，例如，在測算財政支出責任數(shù)額時，可錄入當年股權投資支出、當年運營補貼支出、當年風險承擔支出、當年配套投入支出數(shù)額等各指標參數(shù)，并采用敏感性分析，代入建設期延長、工期進度滯后等不利因素，確定調整公式、條件以及時點等，再根據(jù)項目實際情況，構建總投資分析模型、運營維護成本調整模型、收費價格調整模型以及政府付費調整模型等，健全調價機制。

（五）統(tǒng)籌財務測算的評價指標

財務測算指標具體分為四類：第一，資金成本。從銀行獲得的融資在投資后獲得收益，彌補或高于融資成本。第二，管理報酬。社會資本方在投資期間付出的時間、精力、智力等應獲取的報酬。第三，風險報酬。社會資本方在投資中，承擔一定的風險而獲得收益。第四，機會報酬。將該筆資金用于PPP項目投資應高于投資在其他領域的收益。這些投資收益指標還可以分成靜態(tài)指標和動態(tài)指標。其中，靜態(tài)指標包括投資利潤率、保本點和關門點，能明確直接反映投資成效，計算便捷，適用于多種投資測算，但在評判項目時缺乏全面性；動態(tài)指標包括凈現(xiàn)值、內部收益率和動態(tài)投資回收期，能充分考慮資金時間價值以及項目整個建設運營周期的經(jīng)濟狀況，但需要提前確定符合實際的基準收益率，因此計算相對復雜。

以內部收益率和投資回收期為例：第一，內部收益率。這是PPP項目常見的評價指標，可以和銀行存貸款利率直接對比，判斷資金用于投資是否合適可行。內部收益率適用于風險不大、收益較為平穩(wěn)的項目，即使子項目較多，也可以反映計算期內的平均盈利率，但還存在一定的局限性，主要是難以反映項目投資規(guī)模，不好比較項目建設優(yōu)先度，且不適合前虧后盈的項目分析。第二，投資回收期。適用于風險較大的PPP項目，可以快速計算出資本回收周期，但難以計算資本投入的盈利能力和投入后的盈利狀況。因此，在做財務測算時，要統(tǒng)籌結合使用多種指標，以提高測算的準確性。

四、結語

隨著PPP模式的日漸普及，該模式下的財務測算愈發(fā)被各參建主體重點關注。鑒于財務測算的復雜性，相關人員應深入研究政策、加強市場調研、健全測算機制，并結合項目實際，堅持財務規(guī)定、實現(xiàn)各方最優(yōu)利益的原則，構建財務測算模型，測算相關數(shù)據(jù)指標，以推動項目建設，助力社會發(fā)展。

參考文獻：

[1]池卓軒.PPP項目財務測算特點、難點分析[J].商展經(jīng)濟，2021（08）：106-108.

[2]鄒赫.PPP項目財務測算重點難點問題探析[J].納稅，2020，14（16）：93-94.

[3]宋震.PPP項目中財務測算相關問題的研究[J].納稅，2019，13（27）：50-51.

[4]張利真.做好PPP項目財務測算分析需要把握的幾個要點[J].中國工程咨詢，2018（06）：34-36.

[5]危力強.PPP模式下公路項目的財務測算問題及對策分析[J].商業(yè)觀察，2023，09（01）：61-64.

[6]徐琤，吳健輝，黃志堅.基于財務測算的PPP項目風險防范管理研究[J].投資與合作，2022（09）：143-145.

[7]蘇衛(wèi)則.社會投資人視角下的城市軌道交通PPP項目財務測算[J].財富生活，2023（02）：67-69.