碳普惠機制發(fā)展現(xiàn)狀及完善建議

胡曉玲 崔瑩

碳普惠機制是推動形成綠色低碳生活方式的重要手段，有助于全民參與碳減排，助力國家碳達峰碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。本文在說明碳普惠機制運行方式的基礎(chǔ)上，對目前碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀進行梳理，結(jié)合碳普惠發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)提出政策建議，為碳普惠機制的發(fā)展提供新思路。

一、碳普惠機制的定義和運行方式

（一）碳普惠機制的定義

碳普惠機制是利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)，通過低碳方法學(xué)對小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個人等的減碳行為進行具體量化和賦予一定價值，運用商業(yè)激勵、政策鼓勵和核證減排量交易等正向引導(dǎo)機制幫助其價值實現(xiàn)，從而構(gòu)建的公眾碳減排“可記錄、可衡量、有收益、被認(rèn)同”的機制。中國科學(xué)院院士丁仲禮2021年5月在《中國“碳中和”框架路線圖研究》專題報告中指出，我國大約100億噸二氧化碳排放中，消費端如工業(yè)過程、居民生活等占比為53%。因此，公眾消費端的減排將成為我國碳達峰碳中和的重要領(lǐng)域，碳普惠機制是推動公眾端碳減排和形成綠色低碳生活方式的重要手段。

（二）碳普惠機制的運行方式

目前，我國碳普惠機制可分為政府主導(dǎo)的碳普惠機制和企業(yè)主導(dǎo)的碳普惠機制兩種。政府主導(dǎo)的碳普惠機制主要由各地方政府推動建立，企業(yè)主導(dǎo)的碳普惠機制包括一般企業(yè)和金融機構(gòu)發(fā)起設(shè)立兩類，但各類碳普惠機制的運行方式差異不大，基本上是依托于碳普惠平臺，通過與公共機構(gòu)數(shù)據(jù)對接，按照相應(yīng)的方法學(xué)計算出低碳場景下公眾低碳行為的減排量，并按照一定的規(guī)則給予相應(yīng)的碳積分，公眾使用碳積分可在碳普惠平臺上換取商業(yè)優(yōu)惠、兌換公共服務(wù)，也可進行碳抵消或進入碳交易市場抵消控排企業(yè)碳排放配額，具體如圖1所示。

二、碳普惠機制的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府主導(dǎo)的碳普惠機制

“雙碳”目標(biāo)提出后，碳普惠機制發(fā)展受到政府的高度重視。在國家層面，2022年10月和11月相繼發(fā)布的兩份重磅報告——《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2022年度報告》和《中國落實國家自主貢獻目標(biāo)進展報告（2022）》均提出要探索開展創(chuàng)新性自愿減排機制——碳普惠，激勵全社會參與碳減排。

在地方政府層面，2021年以來18個省市在政策推動層面提出要發(fā)展碳普惠機制，廣東和山東兩省以及深圳、上海、成都、重慶、天津等市相繼發(fā)布碳普惠方案和相關(guān)管理辦法，并對碳普惠機制銜接碳市場進行規(guī)定，見表 1。但2021年后多個碳普惠相關(guān)政策的集中出臺也反映了目前很多地方政府主導(dǎo)的碳普惠機制尚處于初期發(fā)展階段，仍存在著碳普惠方法學(xué)以及低碳減排場景不夠全面、公眾感知度和參與程度不高等問題。因此，本文選取碳普惠機制起步發(fā)展時間比較早，且機制設(shè)計比較完善的廣東省作為重點研究對象，說明其碳普惠機制的發(fā)展歷程，并總結(jié)其他地方的亮點，為更多地方政府開展碳普惠工作提供借鑒。

1.廣東省碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀

廣東省通過碳普惠機制頂層設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、激勵機制和平臺建設(shè)等方面有效推動碳普惠發(fā)展。

在碳普惠頂層設(shè)計方面。2015年7月，廣東省發(fā)改委印發(fā)《廣東省碳普惠制試點工作實施方案》和《廣東省碳普惠制試點建設(shè)指南》，明確要建設(shè)全省統(tǒng)一的碳普惠制推廣平臺、碳普惠核證減排量交易機制和商業(yè)激勵機制，開發(fā)相應(yīng)的碳普惠方法學(xué)，選取社區(qū)（小區(qū)）、公共交通、旅游景區(qū)、節(jié)能低碳產(chǎn)品作為碳普惠制試點領(lǐng)域，并選取廣州、東莞、中山、惠州、韶關(guān)、河源作為碳普惠試點城市。經(jīng)過多年試點的經(jīng)驗積累，2022年4月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《廣東省碳普惠交易管理辦法》，明確碳普惠機制的管理和交易。2023年2月，響應(yīng)上位法（《廣東省碳普惠交易管理辦法》）的規(guī)定，廣州市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《廣州市碳普惠自愿減排實施辦法》，細(xì)化和規(guī)范廣州碳普惠機制管理。

在碳普惠標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面。2017年5月，廣東省發(fā)改委批復(fù)組建廣東省碳普惠專家委員會，主要承擔(dān)省級碳普惠行為方法學(xué)的技術(shù)評估工作。目前廣東省已批準(zhǔn)林業(yè)碳匯、廢棄衣物再利用、使用家用空氣源熱泵熱水器、使用高效節(jié)能空調(diào)、自行車騎行和紅樹林等7個方法學(xué)。

在碳普惠激勵機制方面。2017年4月，廣東省發(fā)改委印發(fā)《廣東省發(fā)改委關(guān)于碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》，明確省級碳普惠制核證減排量（以下簡稱PHCER）可作為廣東碳排放權(quán)交易市場的有效補充機制，用于抵消納入碳市場范圍控排企業(yè)的實際碳排放。同年7月，廣東省發(fā)改委同意《廣州碳排放權(quán)交易中心廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》備案，明確了PHCER的交易規(guī)則。2018年8月，為了進一步深化碳普惠制試點工作的思路及完善碳普惠制核證減排量相應(yīng)管理制度，廣東省發(fā)改委暫停受理省級碳普惠核證減排量備案申請。2019年5月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《關(guān)于恢復(fù)受理省級碳普惠核證減排量備案申請的通知》，省級碳普惠核證減排量恢復(fù)受理，但規(guī)定廣東省可用于抵消實際碳排放的PHCER總量為100萬噸以內(nèi)，企業(yè)用于抵消的CCER和PHCER總量不超過其年度實際碳排放量的10%，且提交的CCER中必須有70%以上為廣東省CCER或PHCER。

在碳普惠平臺建設(shè)方面。廣東碳普惠平臺由廣東省碳普惠創(chuàng)新發(fā)展中心建設(shè)和維護，2016年6月，廣東碳普惠平臺微信服務(wù)號“低碳普惠”投入內(nèi)測試用，碳普惠平臺對公眾節(jié)約水電氣、乘坐公交車等低碳行為以“碳幣”形式給予獎勵，公眾可用“碳幣”兌換商業(yè)優(yōu)惠服務(wù)。

2.其他城市碳普惠發(fā)展亮點

碳普惠機制是實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)和減少溫室氣體排放的重要組成部分，是對現(xiàn)有的主要針對生產(chǎn)端的碳排放權(quán)交易市場的重要補充。自“雙碳”目標(biāo)提出以來，地方政府加大對碳普惠機制的重視，以助力當(dāng)?shù)卣畬崿F(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)。本部分對其他城市碳普惠機制發(fā)展亮點進行簡要說明。

成都碳普惠機制注重碳減排項目方法學(xué)和低碳場景開發(fā)，以及碳減排量會計處理規(guī)則。2020年3月，成都市人民政府發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建“碳惠天府”機制的實施意見》，提出打造碳普惠機制“公眾碳減排積分獎勵”和“項目碳減排量開發(fā)運營”雙路徑，并重視碳減排項目方法學(xué)開發(fā)以及低碳場景的評價，在其《成都市“碳惠天府”機制管理辦法（試行）》中，將“碳減排項目方法學(xué)”作為“項目碳減排量開發(fā)運營”碳減排路徑核心，隨后發(fā)布供熱鍋爐使用電能或天然氣替代、光伏+儲能靜變電源（GPU）系統(tǒng)替代燃油、節(jié)能改造、造林管護、綠道、川西林盤、湖泊濕地、測土配方施肥等8個方法學(xué)；并將“低碳場景評價規(guī)范”作為“公眾碳減排積分獎勵”碳減排路徑核心，明確餐飲、商超、酒店、景區(qū)四類消費領(lǐng)域低碳場景的評價規(guī)范。此外，成都市生態(tài)環(huán)境局在《關(guān)于進一步明確“碳惠天府”機制碳減排量有關(guān)會計處理事項的通知》中對成都碳普惠核證減排量（CDCER）交易業(yè)務(wù)的有關(guān)會計處理事項進行明確，為市場交易主體的財務(wù)處理和信息披露指明方向。

深圳碳普惠機制從立法層面出發(fā)建立。2020年11月，深圳市人大常委會頒布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)綠色金融條例》指出要完善碳普惠制度，支持深圳排放權(quán)交易機構(gòu)運營管理碳普惠統(tǒng)一平臺。2021年7月，深圳市人大常委會頒布《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》再次提出要建立碳普惠機制，推動建立本市碳普惠服務(wù)平臺。2021年11月、2022年8月分別發(fā)布的《深圳碳普惠體系建設(shè)工作方案》和《深圳市碳普惠管理辦法》對深圳碳普惠機制發(fā)展提供頂層設(shè)計。

上海、山東和天津等省市紛紛發(fā)力建設(shè)碳普惠機制。2022年11月，上海市生態(tài)環(huán)境局等8部門發(fā)布《上海市碳普惠體系建設(shè)工作方案》，提出到2025年形成碳普惠體系頂層設(shè)計，構(gòu)建相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)和方法學(xué)體系，搭建碳普惠平臺等。2023年1月，上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《上海市碳普惠體系管理辦法（試行）》（征求意見稿），明確碳普惠方法學(xué)、減排項目備案及場景建設(shè)、減排量及碳積分、減排量交易、減排量及碳積分消納等管理辦法。當(dāng)月，《山東省碳普惠體系建設(shè)工作方案》和《天津市碳普惠體系建設(shè)方案》相繼發(fā)布，均明確要完成碳普惠體系頂層設(shè)計，形成碳普惠生態(tài)圈。

（二）企業(yè)主導(dǎo)的碳普惠機制發(fā)展現(xiàn)狀

企業(yè)是碳普惠機制發(fā)展的重要力量。自2021年以來，越來越多的企業(yè)發(fā)展碳普惠機制（表2），其動機更多的是為了自身經(jīng)營，增加用戶粘性，以及打造綠色企業(yè)形象。

下文將選取以螞蟻集團為代表的企業(yè)和以浙江衢州市轄內(nèi)銀行為代表的金融機構(gòu)的碳普惠機制進行具體分析。

1.螞蟻森林

2016年8月，螞蟻集團與北京環(huán)境交易所合作推出“螞蟻森林”碳普惠公益項目，公眾低碳行為通過相應(yīng)的碳減排方法學(xué)換算成“綠色能量”，“綠色能量”累積到一定程度可選擇在荒漠種樹、申領(lǐng)保護地或者助力大型活動實現(xiàn)碳中和，從而激勵公眾的低碳行為。

“螞蟻森林”碳普惠機制最具亮點的地方在于其低碳場景豐富，并將支付、征信、擔(dān)保等金融屬性與低碳場景相結(jié)合。在低碳場景上，“螞蟻森林”覆蓋綠色出行、減少出行、減紙減塑、循環(huán)利用和高效節(jié)能等5個大類38個低碳場景，并增加保護地、海洋保護等模塊。在金融屬性與低碳場景結(jié)合上，“螞蟻森林”依托網(wǎng)商銀行，公眾通過金融領(lǐng)域的低碳場景下的低碳行為獲取“綠色能量”，例如線上開通網(wǎng)商銀行賬戶、申請網(wǎng)商貸以及還信用卡、車貸、房貸等行為，通過花唄擔(dān)保方式申請實時換匯的退稅服務(wù)，選用車險電子保單，依托芝麻信用預(yù)訂酒店，以及網(wǎng)購火車票、電影票、生活繳費和ETC繳費等線上支付行為，并推動綠色消費，消費者購買有“綠色”標(biāo)識的綠色低碳產(chǎn)品可獲取“綠色能量”，為商家和消費者嫁接起綠色消費的“橋梁”，同時也成為向消費者宣傳、推廣綠色低碳的環(huán)保理念的重要方式。

2. 衢州市轄內(nèi)銀行碳普惠機制

衢州市轄內(nèi)銀行碳普惠機制具有示范意義的原因主要在于其激勵機制的創(chuàng)新。2018年，轄內(nèi)銀行在人民銀行衢州市中心支行指導(dǎo)下探索建設(shè)“個人碳賬戶”平臺。在激勵機制上，轄內(nèi)銀行擴展碳積分的應(yīng)用場景，從個人碳積分演化到個人碳信用，根據(jù)個人碳賬戶等級評價（如“深綠”“中綠”“淺綠”三個等級）建立信貸“綠名單”管理制度或與信貸評級掛鉤等，從而創(chuàng)新碳普惠金融產(chǎn)品，如2021年8月衢江農(nóng)商銀行推出的“點碳成金貸”可為個人在“授信額度、貸款利率、辦理流程”三方面提供差異化的優(yōu)惠政策。此外，不斷完善碳普惠標(biāo)準(zhǔn)，2021年12月浙江省金融學(xué)會批準(zhǔn)發(fā)布《銀行個人碳賬戶管理規(guī)范》省級團體標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了綠色行為減排量折算方法、個人碳賬戶評價、碳積分計算和應(yīng)用等方面的內(nèi)容。

企業(yè)主導(dǎo)的碳普惠推動了碳普惠機制的市場化發(fā)展。但是，從表2中可以看出，企業(yè)主導(dǎo)的碳普惠平臺數(shù)量較多，這也導(dǎo)致由于不同企業(yè)采用的碳普惠方法學(xué)不同，使得衡量公眾同一低碳行為產(chǎn)生的減排量不相同，從而導(dǎo)致碳賬戶的不公平性。同時，某些不具備排他性的碳普惠低碳場景在低碳數(shù)據(jù)的記錄上存在重復(fù)計算的問題，如行走步數(shù)同時被不同企業(yè)的碳普惠平臺記錄，并且低碳數(shù)據(jù)可能存在泄露公眾隱私的問題，如何根據(jù)“螞蟻森林”上顯示的“綠色能量”數(shù)據(jù)推算出公眾進行的低碳行為。

三、對推動碳普惠機制發(fā)展的建議

（一）盡快出臺國家層面碳普惠機制頂層設(shè)計政策

目前國家層面尚未專門出臺碳普惠相關(guān)的頂層設(shè)計，但根據(jù)上文提及的兩份重磅文件，國家層面正加大對碳普惠機制的重視，部分省市亦發(fā)布碳普惠建設(shè)工作方案和對應(yīng)的管理辦法和配套政策，但仍存在一些省市尚未開展碳普惠機制建設(shè)的情況。因此，建議國家盡快出臺碳普惠機制頂層設(shè)計政策，全局謀劃碳普惠機制體系建設(shè)，完善相應(yīng)的方案和管理辦法，并推動建立全國統(tǒng)一的碳普惠平臺，以及推動區(qū)塊鏈等技術(shù)應(yīng)用于碳普惠平臺，解決目前各級政府碳普惠平臺存在的公眾低碳行為產(chǎn)生碳減排量與碳積分兌換規(guī)則不同而引起碳賬戶的不公平性、各碳普惠平臺碳減排量無法跨平臺融合、低碳數(shù)據(jù)存在重復(fù)計算等問題。

（二）加快開發(fā)碳普惠方法學(xué)和減排場景

擴展更多的低碳場景是實現(xiàn)更多公眾減排的主要手段，這需要研究開發(fā)更多的碳普惠方法學(xué)，即低碳場景是碳普惠機制的表現(xiàn)形式，而碳普惠方法學(xué)則是碳普惠機制的基石，兩者互為一體，相輔相成。因此，建議加快開發(fā)更多的碳普惠方法學(xué)，針對交通、商超等具有普遍性的領(lǐng)域選取更具實踐意義的方法學(xué)作為國家碳普惠方法學(xué)，統(tǒng)一各地標(biāo)準(zhǔn)，暢通全國碳普惠市場，保證公平、公正、公開和透明。同時，在此過程中，加快相應(yīng)低碳場景下個人碳足跡、碳賬戶等建設(shè)，以及保障個人數(shù)據(jù)信息的安全，加快相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便推動碳普惠機制的健康發(fā)展。

（三）研究發(fā)展更多碳普惠激勵方式

目前，碳普惠機制的激勵手段較為單一，對公眾的激勵不足，使得公眾參與碳普惠機制的程度不夠，因此建議在為推動碳普惠發(fā)展而付出的可承受的社會成本范圍內(nèi)，加強研究和發(fā)展更多碳普惠激勵方式，例如結(jié)合衢州“個人碳賬戶”的經(jīng)驗，從碳賬戶金融演化到碳信用，在防范風(fēng)險的同時提供更多的碳普惠激勵方法；或者將碳普惠機制與企業(yè)綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，與相關(guān)碳普惠平臺合作，將員工的低碳行為（如低碳差旅、低碳通勤等）納入企業(yè)的管理，并制定相應(yīng)的激勵措施，培養(yǎng)員工養(yǎng)成低碳辦公和低碳生活方式，從而實現(xiàn)更大范圍的公眾參與的目的。在此過程中，企業(yè)要注意在進行環(huán)境信息披露時，區(qū)分管理好員工的減排量與企業(yè)自身的減排量，勿將員工減排量納入企業(yè)碳減排量。

（四）加強公眾宣傳教育，提高公眾碳普惠參與度

公眾作為碳普惠機制的主要參與者，其低碳生活和消費理念的形成對碳普惠機制的實施成效具有重要作用，因此加強對公眾踐行綠色低碳生活方式的宣傳教育、提高公眾參與度將成為一項重要的、長遠(yuǎn)的工作，需要政府形成完善的體系化教育機制和完善相應(yīng)的激勵機制，調(diào)動各方積極性。可以將一些地方的優(yōu)秀做法在全國范圍內(nèi)進行宣傳推廣，通過表彰個人等方式，利用社會傳播的影響，推動形成全國低碳生活和消費氛圍，建設(shè)低碳社會。