農(nóng)村基層協(xié)商民主中村級議事協(xié)商的邏輯、困境與出路

唐毓首　韋少雄

摘要：村級議事協(xié)商作為農(nóng)村基層協(xié)商民主的重要內(nèi)容，是推進全過程人民民主在農(nóng)村基層治理中的生動實踐，具有完善村民自治制度、拓展民主參與渠道、提升協(xié)商民主質(zhì)效等重要價值。從主體、制度和程序的邏輯分析框架看，當(dāng)前村級議事協(xié)商存在參與合力不足、制度不夠精準和程序運行低效等現(xiàn)實困境。為此，要推動村級議事協(xié)商從問題解決到主體能力提升的功能性轉(zhuǎn)變、從宏觀的制度安排走向微觀統(tǒng)籌、從形式上的程序理性走向?qū)嵸|(zhì)有效，為鄉(xiāng)村振興事業(yè)注入治理新動能。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；議事協(xié)商；協(xié)商民主

中圖分類號：D42文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2023）04-0049-06

基金項目：2021年國家社會科學(xué)基金項目“治理有效視域下粵桂滇黔村民自治實現(xiàn)形式實證研究（2010—2020）”（21XZZ009）階段性成果。

作者簡介：唐毓首（1971—），男，廣西都安人，河池學(xué)院黨委宣傳部副教授，研究方向：基層民主政治與鄉(xiāng)村文化；韋少雄（1981—），男，廣西藤縣人，河池學(xué)院公共管理學(xué)院教授，研究方向：村民自治和鄉(xiāng)村治理。

黨的二十大報告立足新時代新征程，對“全面發(fā)展協(xié)商民主”作出了重要部署，強調(diào)“協(xié)商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”，要“健全各種制度化協(xié)商平臺，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。近年來，為完善農(nóng)村基層協(xié)商民主制度，廣大農(nóng)村地區(qū)開展了靈活多樣的議事協(xié)商實踐探索。2019年，中共中央在《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中對實踐探索予以了充分肯定，對“豐富村民議事協(xié)商形式”作出專門部署。2021年，民政部為落實黨中央有關(guān)決策部署，進一步豐富村民議事協(xié)商形式，將497個單位確認為“全國村級議事協(xié)商創(chuàng)新試驗”試點單位，明確了議事協(xié)商的工作目標(biāo)、主要內(nèi)容和具體要求。然而，在推進過程不斷取得新突破新成效的同時，村級議事協(xié)商也存在邏輯定位不準、協(xié)商質(zhì)效不高、破題思路不清等問題。因此，全面厘清當(dāng)前村級議事協(xié)商的邏輯遵循、現(xiàn)實困境和行動路向，積極探索推進村級議事協(xié)商的有效實現(xiàn)路徑，增強創(chuàng)新試驗的理論性、規(guī)范性和應(yīng)用性，就顯得尤為必要。

一、村級議事協(xié)商的邏輯遵循

從核心內(nèi)涵來看，村級議事協(xié)商包含“村級議事”和“協(xié)商民主”兩個關(guān)鍵詞，是指廣大村民在議事協(xié)商平臺上，通過制度規(guī)則和程序機制，積極參與村級公共事務(wù)的討論、決策、協(xié)商和解決，以達到符合集體意愿和目標(biāo)共識的議事過程。村級議事協(xié)商將主要工作場域界定在村莊，把議事協(xié)商貫穿到村級決策和實施的全過程，詮釋了民主治理的真諦，是全過程人民民主在農(nóng)村基層治理中的生動實踐。它注重村莊治理的過程有效與目標(biāo)達成，全面系統(tǒng)解決村莊治理由誰來治、靠什么治和怎么治的問題，既是優(yōu)化農(nóng)村基層協(xié)商民主的重要途徑之一，也是一種有效的鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)形式，其運作有著自身內(nèi)在的邏輯遵循。

（一）主體邏輯：以村民為中心的多元主體參與

分析村級議事協(xié)商的主體邏輯，需要明確各參與主體的關(guān)系及其角色定位。村級議事協(xié)商不是某個部門、某個人的事，而是眾人之事，需要眾人商量、集眾人之智慧才能做好，其參與主體應(yīng)該是走向遞增、開放和多元形態(tài)的，而且各參與主體因為有著不同的內(nèi)在需求和行為目標(biāo)，會不同程度地影響議事協(xié)商的成效。村級議事協(xié)商需要將這些不同參與因子納入統(tǒng)一的主體框架之中，其中以村民為中心、多元主體協(xié)同參與平等協(xié)商的主體關(guān)系應(yīng)是其根本。

其一，村級議事協(xié)商最主要的主體是廣大村民，這既是村民自治的制度使然，也是當(dāng)前解決農(nóng)村問題行之有效的途徑。缺少村民群眾的參與，民主權(quán)利就無從談起，“村民的事務(wù)村民自己辦”的民主自治實踐就會成為一句空話。村級議事協(xié)商的邏輯進路要充分彰顯村民的主體性，通過暢通參與渠道、激發(fā)參與活力、凝聚參與合力，讓村民群眾有更多的交流平臺“說事、議事、主事”，引導(dǎo)他們把各種問題和矛盾盡早表達出來，及時予以協(xié)商解決。

其二，基層黨組織和政府在村級議事協(xié)商中扮演著組織者和引導(dǎo)者角色。基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的主心骨，推進村級議事協(xié)商需要把黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、號召力、組織力和創(chuàng)造力落實到各個方面和各個環(huán)節(jié)，把議事協(xié)商與參與主體關(guān)注的身邊事、煩心事、操心事、揪心事結(jié)合起來，調(diào)動參與主體的積極性、主動性，提升他們的議事協(xié)商能力，引導(dǎo)議事協(xié)商有序開展，進而“把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為基層治理過程中的議事協(xié)商效能”［1］。基層政府承擔(dān)著國家政策落實和指導(dǎo)、支持、幫助開展議事協(xié)商的重要職責(zé)，通過不斷完善政策制度為議事協(xié)商提供政策引導(dǎo)、執(zhí)行引導(dǎo)和服務(wù)引導(dǎo)，支持多方主體形成共同參與議事協(xié)商的合力。

其三，多元參與是提升村級議事協(xié)商能力的必要補充。村社組織、農(nóng)民合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、駐村組織、幫扶力量、議題領(lǐng)域的專家學(xué)者等，對議事協(xié)商事項往往具有較強的專業(yè)性認知，他們與村民共同融入和參與到議事協(xié)商之中，能夠較好彌補基層政府、村民群眾在某些領(lǐng)域的能力不足。

（二）制度邏輯：彰顯為村民群眾謀福祉的制度優(yōu)勢

制度邏輯是議事協(xié)商中穩(wěn)定存在的制度安排和行動機制，影響和塑造著議事協(xié)商的行為方式。人民立場是農(nóng)村基層治理制度和治理體系的顯著優(yōu)勢之一，村級議事協(xié)商重心在民，以維護村民群眾的切身利益為出發(fā)點、立足點和落腳點，以村民群眾認可不認可、滿意不滿意、信服不信服為衡量的根本標(biāo)準。聚焦為村民群眾謀福祉的制度邏輯，其主要體現(xiàn)在價值、運行和實踐三個層面。

其一，遵循議事協(xié)商為了村民的制度價值邏輯。堅持議事協(xié)商為了村民，彰顯了人民至上的價值取向，是制度邏輯的出發(fā)點。一方面，村級議事協(xié)商重視密切聯(lián)系村民群眾，強調(diào)親近村民、關(guān)心村民、廣泛聽取村民意見，注重到村民群眾中去“拜老師”“找答案”，同村民群眾想在一起、干在一起，從關(guān)乎村民切身利益的日常民生事、煩心事議起。另一方面，村級議事協(xié)商重視制度設(shè)計，強調(diào)制度設(shè)計要符合民情、體現(xiàn)民意、保障民益，以議事協(xié)商制度優(yōu)勢引領(lǐng)村級治理體系完善，讓議事協(xié)商制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為村莊治理效能。

其二，遵循議事協(xié)商依靠村民的制度運行邏輯。村級議事協(xié)商制度邏輯的立足點就是要緊緊依靠村民群眾，拓寬村民群眾參與議事協(xié)商的制度化渠道。它把村民群眾的認同、參與、滿意作為根本要求，堅持“由民做主”而非“替民做主”，發(fā)揮村民群眾在議事協(xié)商中的實踐主體、利益主體和權(quán)利主體功能，使村民從村莊治理的“旁觀者”變成“參與者”，讓議事協(xié)商制度在運行中釋放更多勢能。

其三，遵循議事協(xié)商造福村民的制度實踐邏輯。讓村民共享議事協(xié)商成果，擁有更多獲得感，是制度邏輯的落腳點。議事協(xié)商的目的在于全心全意為村民排憂解難，讓村民過上幸福美好生活。在議事協(xié)商中要堅持共治共享的理念，釋放議事協(xié)商制度紅利，著力解決群眾共同關(guān)心的“揪心事”“煩心事”，做到真議事、議真事，推動議事協(xié)商成果落地見效，使廣大村民群眾成為議事協(xié)商的直接“受益者”［2］。

（三）程序邏輯：以正當(dāng)化程序確保議事協(xié)商目標(biāo)功能實現(xiàn)

程序在日常生活中一般不輕易“出場”，但在正當(dāng)化環(huán)境下將發(fā)揮重要功能，其價值在于可以有效制約公權(quán)力行使的主觀隨意性，從而達到規(guī)范公權(quán)事務(wù)、保障相關(guān)主體利益的目的。村級議事協(xié)商遵循一定的程序，良好的程序是村莊有效治理的前提，也是村莊實現(xiàn)議事協(xié)商目標(biāo)、保證各項功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)。

其一，議事協(xié)商的程序邏輯體現(xiàn)在促進各主體良好合作機制的形成。規(guī)范的議事協(xié)商程序為各參與主體之間穩(wěn)定有序的合作溝通提供了管理上的程序保障，可以確保各參與主體涉及村莊治理的相關(guān)行為在有效的程序下有序進行，最大限度地防止彼此之間因為溝通不暢而導(dǎo)致合作障礙，從而促進主體間良好合作機制的形成。在這樣的交流溝通程序下，各個議事協(xié)商主體能夠充分參與、開誠布公地交流，各主體的利益主張得以充分表達與展示，議事協(xié)商的結(jié)果將更加客觀、中立，各種懷疑、不滿、對抗將消彌在程序過程之中，避免矛盾激化，進而發(fā)揮程序的正當(dāng)化功能。

其二，議事協(xié)商的程序邏輯還體現(xiàn)在培養(yǎng)主體良好的規(guī)則觀念上?，F(xiàn)代社會是講規(guī)則的社會，規(guī)則觀念的養(yǎng)成對于議事協(xié)商主體成為合格的參與者有著至關(guān)重要的意義?！俺绦蚴且?guī)則的規(guī)則”，議事協(xié)商程序運行的過程，本身也是按照相應(yīng)的規(guī)則和步驟完成相關(guān)行為的過程，在這一過程中，議事協(xié)商程序不僅為主體設(shè)定了相應(yīng)的行為規(guī)則，使之直接在既定規(guī)則下完成議事協(xié)商行為，而且還為各主體的相應(yīng)行為是否符合規(guī)則要求制定相應(yīng)的評價標(biāo)準。各主體不僅能夠親身體會按照議事協(xié)商程序規(guī)則行事給自身和他人以及村莊治理帶來的便捷和高效，也會親眼目睹甚至親身經(jīng)歷違反程序規(guī)則而帶來的負面評價和不利后果。從這個意義上講，議事協(xié)商程序的施行過程，也是議事協(xié)商主體接受按規(guī)則行事的規(guī)則觀念培育過程。

二、村級議事協(xié)商的現(xiàn)實困境

開展村級議事協(xié)商旨在實現(xiàn)村莊公共事務(wù)決策、管理、監(jiān)督的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化，但在議事協(xié)商過程中，卻呈現(xiàn)出諸多因素之間的張力，這些張力使得議事協(xié)商的效能變得不確定，議事協(xié)商的多元協(xié)商、制度優(yōu)勢和程序規(guī)范難以掩蓋潛存的現(xiàn)實困境。

（一）多元主體“高度參與”要求與參與“合力不足”之間的張力

從主體邏輯來看，村級議事協(xié)商要調(diào)動多元利益主體合作參與，尤其是要暢通村民的參與渠道，激發(fā)其參與的積極性，一些試點示范村或政府重點扶持的村莊做得比較好。然而，事實上還有不少村民群眾對議事協(xié)商表現(xiàn)出冷漠、不信任、不配合的態(tài)度。盡管制度規(guī)定開展議事協(xié)商時必須首先征集議題，但也有一些村民認為所謂征集議題只是徒有其表、走過場而已，即使提出了議題，也不一定獲得審查通過，真正決定協(xié)商議題的還是村干部。村民在議題收集首個環(huán)節(jié)就陷入了有表達而未滿足的窘境，政治參與效能感降低，參與議事協(xié)商的積極性受挫。同時，議事協(xié)商是有能力要求的，村民參與議事協(xié)商需要具備一定的參與能力，能力缺失會給議事協(xié)商制度運作帶來諸多困難。從整體上看，農(nóng)村的中青年群體文化程度相對較高，議事意愿和能力較強，但大多常年在外務(wù)工，無法參與議事協(xié)商，村莊議事協(xié)商只能落到“留守老人”身上，由于文化水平、健康狀況等原因，其“協(xié)商能力孱弱，協(xié)商意愿和積極性不強”［3］，無力進行充分協(xié)商、討論并提出合理的建議和對策，在議事協(xié)商中往往被邊緣化，充當(dāng)著列席“旁聽者”和“工具人”角色。從合作角度看，受傳統(tǒng)村莊集體主義價值觀念淡化和個人功利主義被強化等因素影響，村民合作能力缺失和主體性缺位，典型表現(xiàn)為多元主體間的相互推諉、掣肘，當(dāng)一些議題與個人利益關(guān)聯(lián)度不高時，往往會出現(xiàn)“不積極”“不理會”現(xiàn)象，當(dāng)一些議題涉及部分村民時，則出現(xiàn)“不配合”“難協(xié)商”狀況?！皡⑴c是民主發(fā)展的核心要素和動力之源”［4］，村級議事協(xié)商脫離了主體的高度參與和合作，就會失去意義。

（二）議事協(xié)商“制度寬泛”與執(zhí)行要求“制度精準”之間的張力

村級議事協(xié)商制度建設(shè)是多元主體參與議事協(xié)商的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接影響多元化議事協(xié)商的效能。在議事協(xié)商中，“問題的解決并不是自上而下強制式要求下屬機構(gòu)接受上級的任務(wù)和方案，而是具有不同的價值取向、利益考量和權(quán)利資源的多元行動主體通過互動和協(xié)商共同尋求問題的解決方案”［5］。這樣，議事協(xié)商制度就不再是簡單的按部就班式直接執(zhí)行上級既定的制度安排，而是要根據(jù)村莊參與主體、議題等具體情況來進行制度設(shè)計。而參與主體和議題又往往是多樣化的，變動性強，呈現(xiàn)出諸多復(fù)雜性特征，因此，全面精準、細致入微的制度設(shè)計需要投入大量的人力物力資源，勢必增加議事協(xié)商制度成本，降低議事協(xié)商效率。在此兩難境地下，“大多數(shù)村級議事協(xié)商制度建設(shè)都顯得較為寬泛”［6］，主要停留在平臺搭建、議題征集、方案審批、預(yù)告發(fā)布、協(xié)商前期調(diào)研、協(xié)商成果轉(zhuǎn)化、協(xié)商跟蹤督導(dǎo)等宏觀框架體系層面。這就導(dǎo)致議事協(xié)商過程中諸多細節(jié)難以確定，難以用清晰的制度規(guī)則對議事協(xié)商主體作出較全面的規(guī)范性約束和行為引導(dǎo)。盡管這些工作經(jīng)過前期理論研究和實踐探索，已經(jīng)積累了較多的寶貴經(jīng)驗，但是與制度執(zhí)行所要求的針對性和適用性還有較大差距，制度框架設(shè)計與實踐創(chuàng)新不同程度脫節(jié)。制度建設(shè)“寬泛”與制度執(zhí)行“精準”之間的內(nèi)在張力，使得議事協(xié)商不僅要面對制度非精準性的考驗，還要面對參與主體的不確定性和復(fù)雜性的阻滯。如何緩解彼此之間的張力，化解矛盾，推動村級議事協(xié)商制度高效運行，成為當(dāng)前面臨的現(xiàn)實難點問題。

（三）議事協(xié)商“技術(shù)理性”與“程序低效”之間的張力

村級議事協(xié)商本身是一項技術(shù)性很高的工作，內(nèi)含一整套復(fù)雜的程序技術(shù)，通過程序上的技術(shù)理性設(shè)計調(diào)動多元主體參與議事協(xié)商。但是，通過深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村級議事協(xié)商在運行過程中存在諸多程序上的張力，陷入了“程序低效”盲區(qū)。一方面，村級議事協(xié)商實踐盡管一定程度上打破了農(nóng)村長期存在的決策程序缺失、決策質(zhì)量不高的局面，推動了村民自治制度的完善，但是，從當(dāng)前地方探索看，一些村莊組織負責(zé)人民主意識淡薄，工作中不愿與民議事協(xié)商，存在代替議事、包辦議事、被動議事等“代民作主”現(xiàn)象，村民參加議事以“聽干部講話”為主，缺乏對議事協(xié)商的程序性認知；有的村莊組織負責(zé)人議事協(xié)商能力缺失，不懂如何開展議事協(xié)商，與群眾交流溝通難，無力組織群眾參與議事，導(dǎo)致事難議、議難決、決難行。這些現(xiàn)象反映出議事協(xié)商組織者對議事協(xié)商程序機制的價值和定位缺乏明確認識，參與主體民主議事意識不強、依規(guī)議事理念滯后的問題，直接影響村民群眾訴求的有效表達和根本利益的實現(xiàn)。另一方面，村級議事協(xié)商在通過高度的技術(shù)理性推動所議事項按部就班有序開展的同時，也使其本身陷入繁瑣程序之中而遭受損耗，面臨新的困境，表面上的程序公正并未帶來實質(zhì)性結(jié)果的改善。如一些地方注重按照有場所、有設(shè)施、有制度、有活動、有檔案的“五有”要求進行系統(tǒng)化設(shè)計，實行提出議題、審查議題、召開會議、督促落實、結(jié)果公示、備案歸檔“六步工作法”，在每個環(huán)節(jié)上又設(shè)定具體的工作流程規(guī)范進行標(biāo)準化建設(shè)，盡管這種規(guī)范精細化和流程化管理是必要的，但由于沒有把握好尺度，又陷入程序繁瑣困境，導(dǎo)致議事協(xié)商效率低下。

三、村級議事協(xié)商的行動路向

村級議事協(xié)商所面臨的諸多現(xiàn)實困局，影響著議事協(xié)商效能的實現(xiàn)，阻礙了村民自治及鄉(xiāng)村有效治理的實踐進程。因此，著力主體合作參與能力提升、議事協(xié)商制度健全和程序上的技術(shù)優(yōu)化三大抓手，成為提升議事協(xié)商質(zhì)效、推進鄉(xiāng)村善治進程的基本行動路向。

（一）推動議事協(xié)商功能從“問題解決”走向“能力提升”

村級議事協(xié)商最初源于解決村莊社會問題的需要，其直接功能是通過多元參與和協(xié)商合作，形成以傾聽民意、紓解民憂、調(diào)解民事為主要內(nèi)容的議事協(xié)商氛圍，進而達到問題解決和情感滿足的雙重效果。但是，村級議事協(xié)商作為基層協(xié)商民主的重要載體乃至全過程人民民主的重要舉措，其主要目的不僅僅是日常村莊矛盾糾紛的解決，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在農(nóng)村基層實踐的具體體現(xiàn)。因此，議事協(xié)商的功能目標(biāo)不是簡單地將協(xié)商次數(shù)、協(xié)商人數(shù)、問題解決個數(shù)視為主要內(nèi)容，而應(yīng)以問題為導(dǎo)向，強調(diào)在參與解決實際問題中提升溝通合作能力，實現(xiàn)各個主體有序、有效的政治參與和彼此之間的良性互動，促進議事協(xié)商功能性擴展和轉(zhuǎn)換，以化解議事協(xié)商主體“高度參與”和“合作缺位”的難題，從而獲得最優(yōu)的、長效的決策和治理效果。

這種合作能力提升至少應(yīng)該包括三個方面：一是黨組織統(tǒng)領(lǐng)多元主體開展議事協(xié)商能力的提升。不僅要發(fā)揮黨組織在議事協(xié)商中的引領(lǐng)作用，引導(dǎo)多元主體自覺規(guī)范自身行為以保證議事協(xié)商的平等、民主和公平價值，還要發(fā)揮黨組織統(tǒng)籌、動員、組織各類主體廣泛參與作用，做好不同協(xié)商主體利益協(xié)調(diào)和服務(wù)工作，從而確保議事協(xié)商行動邏輯和目標(biāo)理念不出現(xiàn)偏差。二是基層政府指導(dǎo)開展議事協(xié)商能力的提升。村民自治是“最能體現(xiàn)村民主體性的制度安排和實踐場域”［7］，然而，在“鄉(xiāng)政村治”格局下由于基層政府的行政過度干預(yù)而抑制了群眾對村莊治理的主體性認同和參與熱情，降低了群眾對村莊治理的體驗感和積極性?；鶎诱笇?dǎo)議事協(xié)商，關(guān)鍵在于進一步明確自身的角色和功能定位，避免村民自治行政化，著重在議事協(xié)商的政策、組織、執(zhí)行和服務(wù)上進行指導(dǎo)，做到既不缺位、也不越位。三是村民議事協(xié)商能力的提升。在議事協(xié)商中，村民強調(diào)個體而忽視責(zé)任是最常見的合作認知偏差，所以在提升議事協(xié)商主體能力時，應(yīng)當(dāng)重點抓好村民這一主體的合作參與意識培育，“引導(dǎo)他們學(xué)習(xí)掌握基層協(xié)商民主的價值和內(nèi)在精神”［8］，不僅了解怎樣參與討論、怎樣獲得更多支持，而且了解為何要尊重規(guī)則程序、如何利用規(guī)則程序進行對話交流，尋找解決問題的方案，進而促成共識的達成。

（二）推動議事協(xié)商制度從“宏觀安排”走向“微觀統(tǒng)籌”

制度是議事協(xié)商的“堡壘”［9］，為了實現(xiàn)議事協(xié)商的目標(biāo)，就要制定相應(yīng)的制度來保障落實。制度建設(shè)有助于明確各個主體的權(quán)利義務(wù)，避免議事協(xié)商的隨意性，確保議事協(xié)商成果的順利轉(zhuǎn)化。盡管很多村莊已制定相應(yīng)的議事協(xié)商制度，有的地方還進行了“制度上墻”，但是在實際操作中卻收效甚微，也沒有獲得村民群眾的足夠關(guān)注，究其原因，主要是制度設(shè)計過于宏觀，缺乏精準性和適用性，未能關(guān)注普通人群的利益訴求。因此，要推動議事協(xié)商制度建設(shè)從“宏觀安排”走向“微觀統(tǒng)籌”，除了上級相關(guān)文件規(guī)定或通用性做法外，還要全面考慮微觀層面的諸多細節(jié)，進行系統(tǒng)化設(shè)計，重中之重是在精準性和適用性上下功夫。

從精準層面看，議事協(xié)商制度不能僅僅限定在表面的選題、協(xié)商和督辦方面，而要瞄準“靶心”，進行精準化設(shè)計，切中問題要害。為此，要健全議題收集、篩選、分類、分流、議前調(diào)研、主體選定、協(xié)商討論、組織實施、監(jiān)督評議、轉(zhuǎn)化落實和跟蹤反饋等制度，規(guī)范好每個環(huán)節(jié)的注意事項，做到環(huán)節(jié)明了、任務(wù)清晰。議題選擇要聚焦民生實事和治理難事，拓寬選擇渠道，敢于在難題中選擇議題，杜絕“為了議事而選題”的現(xiàn)象。議前調(diào)研要遵從“不調(diào)研不協(xié)商”的制度原則，通過調(diào)研摸清與議題相關(guān)的政策規(guī)定，了解議題產(chǎn)生的背景、原因以及核心訴求和存在困難，全面掌握群眾呼聲。議事協(xié)商過程中的主題發(fā)言、即席發(fā)言、互動交流、答疑解惑，要有具體的制度保障，確保能夠做到平等協(xié)商、充分發(fā)言和充分溝通。成果轉(zhuǎn)化落實要實行清單化，按照清單內(nèi)容，專人負責(zé)跟蹤督促落實。落實完成后，要形成反饋清單，及時向議事協(xié)商會議和參與人員反饋。

從適用層面看，要利用減法思維優(yōu)化村級議事協(xié)商制度的適用性，避免“制度被鎖定在無效的狀態(tài)下運行”［10］。不同的村莊由于歷史文化、鄉(xiāng)風(fēng)民俗、人口結(jié)構(gòu)、參與水平不同，很難制定出符合所有類型村莊的完美制度。因此，在制度設(shè)計時要盡量做減法，防止直接照搬照抄進行“拿來主義”操作，造成議事協(xié)商制度的高度同質(zhì)和不適應(yīng)。要給予村莊足夠的政策空間進行制度創(chuàng)新，增強制度設(shè)計與村莊具體實際的匹配度，引導(dǎo)不同村莊根據(jù)文化、人情和政策的地域差別，在認真總結(jié)本地經(jīng)驗和廣泛征求意見基礎(chǔ)上，進行制度的在地化、文化性和多樣性提煉，進而制定出具體的、操作性強的、合乎民意的規(guī)則和實施辦法，真正做到制度規(guī)范符合本地實情、督促落實符合本地需要。只有“接地氣”、實用可行、便于執(zhí)行的制度才是有生命力的制度。

（三）推動議事協(xié)商程序從“形式合理”走向“實質(zhì)有效”

村級議事協(xié)商在實踐中發(fā)揮的最大程序性效用是運用成型的、便于操作的議事規(guī)程，指導(dǎo)村民高效地“開會”、有序地“商量”。然而，村級議事協(xié)商由于主體對程序的價值缺乏正確的認識以及程序設(shè)計本身的繁雜，程序的功效并不能真正發(fā)揮出來，議事協(xié)商陷入了“程序的煩惱”，表面的程序合理難以掩蓋背后的形式主義邏輯，無法有效解決議事協(xié)商中的真問題，消解了議事協(xié)商效能。因此，要摒棄形式上的“程序依賴”思維，推動議事協(xié)商程序從形式合理走向?qū)嵸|(zhì)有效，提高程序運行的效率和質(zhì)量。

一方面，要增強議事協(xié)商主體的程序意識，養(yǎng)成按程序辦事的習(xí)慣。能否增強主體的程序意識，是實現(xiàn)議事協(xié)商從“被動議事”到“主動議事”的首要環(huán)節(jié)。長期以來，村民參加議事以聽為主，缺乏對議事協(xié)商的程序性認知，對議事協(xié)商程序機制的價值和定位缺乏清醒的認識。完善的議事協(xié)商程序需要科學(xué)理念的引導(dǎo)和規(guī)范，在具體議事協(xié)商運作過程中，會議組織者要引導(dǎo)村民在會上圍繞主題積極表達觀點，主動參與交流和討論，鼓勵村民依循既定的、公眾信賴的議事規(guī)則和程序，行使決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，做到“堅持程序一步不缺、履行程序一步不錯”，讓執(zhí)行程序成為一種思想自覺和行為習(xí)慣。

另一方面，要減少不必要的繁瑣程序，保證議事協(xié)商優(yōu)質(zhì)高效。盡管村級議事協(xié)商所涉及的事項繁雜，所需求的制度規(guī)則是精細化的，但并不意味著與之相應(yīng)的程序設(shè)計也是繁瑣細膩的。恰恰相反，程序技術(shù)要求應(yīng)盡可能簡單化，把復(fù)雜的事情做簡單。在村民本來參與能力不強、參與積極性不高的情況下，如果試圖通過一整套復(fù)雜的程序技術(shù)來強化對議事協(xié)商主體及其過程的制約和監(jiān)督，就會大大增加議事協(xié)商成本，不僅議事協(xié)商主體無法適從，議事協(xié)商過程也難以真正推進，村民寧愿放棄權(quán)利也不愿參與。只有簡化程序，為村民參與打開方便之門，議事協(xié)商制度才能進一步轉(zhuǎn)化為切實有效的實現(xiàn)過程。當(dāng)然，簡化程序不是隨意減少，而是要根據(jù)不同議題需要，本著便民利民、優(yōu)質(zhì)高效原則進行，如果不切實際隨意減少，就會帶來不必要的麻煩。因此，議事協(xié)商程序的簡化應(yīng)建立在熟悉議事協(xié)商內(nèi)容的基礎(chǔ)上，比照每個環(huán)節(jié)和步驟，列出議事內(nèi)容清單，反復(fù)對照，刪減妨礙村民群眾主張權(quán)利和可有可無的程序，方便更多村民全過程、全方位參與。

村級議事協(xié)商作為農(nóng)村基層協(xié)商民主的一種實踐創(chuàng)新，其制度完善需要經(jīng)過“實踐——認識——再實踐”的過程，在這個過程中，會面臨一系列新問題，出現(xiàn)各種爭論和反思。但是，村級議事協(xié)商的積極作用不容忽視，通過這種實踐方式，可以拓寬村民的參與渠道，調(diào)動村民的積極性，激發(fā)村莊的活力，提升村莊治理的質(zhì)量和成效?？傮w來看，當(dāng)前的村級議事協(xié)商應(yīng)從主體、制度和程序三維視角進行邏輯建構(gòu)，以擺脫能力不足、制度寬泛和程序低效的問題。伴隨鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施以及各地的實踐探索，村級議事協(xié)商必然會與治理有效高度契合，為鄉(xiāng)村振興事業(yè)凝聚更大的合力。

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