消防監(jiān)督執(zhí)法工作中行政指導(dǎo)的作用研究

劉元闊

摘要：隨著消防改制工作的穩(wěn)步推進，對隊伍日常消防監(jiān)督執(zhí)法工作提出了更為嚴格的要求。但在實際工作開展過程中，“以罰代管、處罰為主”的監(jiān)管意識仍舊不同程度的存在。因此，為了切實保障消防監(jiān)督執(zhí)法工作的合理開展，通過對隊伍日常消防監(jiān)督執(zhí)法工作中普遍存在的各類問題進行逐一分析，進而研究消防監(jiān)督執(zhí)法工作中合理運用行政指導(dǎo)機制的重要意義，提出提高消防監(jiān)督執(zhí)法人員日常行政指導(dǎo)能力的對策，以期為隊伍消防監(jiān)督執(zhí)法工作的有效開展提供參考。

關(guān)鍵詞：消防救援隊伍；消防監(jiān)督；行政指導(dǎo)；執(zhí)法工作

中圖分類號：D631.6? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2023）03-0133-03

消防監(jiān)督執(zhí)法工作的質(zhì)量直接關(guān)系著社會和諧以及人民群眾的生命財產(chǎn)安全，為了進一步提高各級消防監(jiān)督人員的執(zhí)法質(zhì)量、保證執(zhí)法效果，要充分發(fā)揮行政指導(dǎo)的推動作用，輔助消防監(jiān)督執(zhí)法工作正常順利開展。

1 行政指導(dǎo)的相關(guān)概念及工作原則

1.1? 行政指導(dǎo)的相關(guān)概念

行政指導(dǎo)是當前國家行政管理工作開展的重要方式之一。行政指導(dǎo)工作是國家行政機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)，以實現(xiàn)行政目標為目的，通過行政勸告、行政建議、行政約談等非強制形式與非強制效力要求被指導(dǎo)人進行或不進行相關(guān)工作。行政指導(dǎo)的特點就是不使用權(quán)力手段，通過與相關(guān)人員的合理溝通、協(xié)調(diào)，取得相關(guān)人員同意并進一步完成行政秩序管理工作。通過行政指導(dǎo)可以消除相關(guān)人員的抵觸情緒，確保行政工作順利開展。

1.2? 行政指導(dǎo)工作的基本原則

1.2.1? 正當性原則

正當性原則通常特指在工作開展過程中要最大程度地確保相關(guān)人員接受行政指導(dǎo)，可接受性主要表現(xiàn)在相關(guān)人員如果接受行政機關(guān)作出的行政指導(dǎo)，對相關(guān)人員自身或者相關(guān)單位來說比較有利，甚至可以避免行政處罰[1]。接受行政指導(dǎo)對于相關(guān)人員來說，是在準許范圍內(nèi)保障其利益最大化的主要途徑，是比較容易接受的行政管理方式。但是，通過行政機關(guān)的行政指導(dǎo)，一旦實際結(jié)果對相關(guān)人員而言沒有利益和好處可取，那么相關(guān)人員一般很難接受這種行政指導(dǎo)行為。之所以將正當性作為行政指導(dǎo)工作的基本原則之一，就是因為行政指導(dǎo)工作開展的前提必須以相關(guān)人員的可接受性為基礎(chǔ)，從而達到行政指導(dǎo)工作開展的預(yù)期效果。

1.2.2? 自愿性原則

自愿性原則主要是指相關(guān)人員要自愿接受行政指導(dǎo)，并認同行政機關(guān)作出的行政指導(dǎo)。強調(diào)自愿性原則，是因為行政指導(dǎo)行為沒有行政執(zhí)法權(quán)，不具有強制的法律效力，而是以達成預(yù)期行政效果為目的，通過提示、約談和勸告等行政指導(dǎo)行為對行政相關(guān)人員提出具體要求。自愿就是指在自己不被強迫的情況下，去做自己想要做的事情，但不得侵害他人的合法權(quán)益。行政指導(dǎo)行為就是通過非強制措施使相關(guān)人員接受行政指導(dǎo)，以相關(guān)人員的意愿為主，如果強迫相關(guān)人員違心接受行政指導(dǎo)行為，必將違背行政指導(dǎo)的自愿性原則。

1.2.3? 必要性原則

必要性原則是指行政指導(dǎo)行為相對于行政行為來說，更容易被行政相關(guān)人員所接受，可以達到更好的行政管理效果。行政機關(guān)行使行政職權(quán)的根本目的就是為了維持社會秩序，更好的保障社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。如果通過非強制性的措施也能實現(xiàn)這一目標，并且可以有效減少行政資源的浪費，有效節(jié)約行政成本，那么，行政機關(guān)主體就可以優(yōu)先采用行政指導(dǎo)的方式達到行政管理的最終目的。因此，行政指導(dǎo)行為有利于行政管理資源的節(jié)約。

2 消防監(jiān)督執(zhí)法工作開展過程中的行政指導(dǎo)現(xiàn)狀

2.1? 行政指導(dǎo)工作基本流于形式

行政指導(dǎo)與行政行為的本質(zhì)區(qū)別就在于行政指導(dǎo)行為不具有法律強制效力，因此，各級消防監(jiān)督部門為了確保消防監(jiān)督執(zhí)法工作的順利開展，在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中經(jīng)常通過行政指導(dǎo)的方式進行消防監(jiān)管工作，例如：浦東支隊利用“浦東消防119”App，讓各類企業(yè)法人實行網(wǎng)絡(luò)自主預(yù)約的行政指導(dǎo)工作機制就是一種有益的嘗試。但是長時間通過這種方式進行消防監(jiān)管工作，工作的實際效能極易被部分企業(yè)法人忽視，根本不能引起相關(guān)企事業(yè)單位、重點經(jīng)營場所的重視[2]。目前，每逢節(jié)假日、重大活動安保期間，各級消防監(jiān)督部門就會要求各行業(yè)進行節(jié)前消防安全專項檢查工作，經(jīng)常通過下發(fā)通知的方式召集重點單位、經(jīng)營場所的負責人召開消防安全會議，對當事人進行行政約談，但經(jīng)常有個別單位以各種理由推脫不按時參會，一旦消防監(jiān)督部門會后也沒有針對約談內(nèi)容對其進行重點檢查，必將導(dǎo)致惡性循環(huán)現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而造成消防安全工作落不到實處。

2.2? 行政指導(dǎo)水平參次不齊

消防行政指導(dǎo)工作主要是通過與執(zhí)法對象進行溝通、協(xié)調(diào)，采用非強制措施，使相關(guān)單位負責人完成消防隱患整改，從而落實消防安全責任。但是，由于部分消防監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平參次不齊，在進行消防監(jiān)督行政指導(dǎo)工作時，通常不能一次性的指導(dǎo)到位，不能明確指出重點隱患部位、整改措施以及單位內(nèi)部存在的消防違法行為，從而導(dǎo)致相關(guān)單位的整改工作一直達不到消防安全標準要求，反復(fù)整改給相關(guān)單位造成不必要的經(jīng)濟損失，最終導(dǎo)致雙方產(chǎn)生不必要的矛盾。此外，在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中，部分消防監(jiān)督執(zhí)法人員的服務(wù)意識不強，不主動與被監(jiān)管的消防責任人開展溝通、交流，或者交流過程中語氣強硬，致使公眾產(chǎn)生不滿情緒，最終導(dǎo)致執(zhí)法工作效果大打折扣。

2.3? 濫用行政指導(dǎo)行為

目前，由于我國現(xiàn)行消防法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定消防行政指導(dǎo)行為與消防行政處罰之間的相關(guān)界限，從而導(dǎo)致在消防監(jiān)督工作中行政指導(dǎo)與行政處罰的實際使用范圍不明確。部分消防監(jiān)督部門為了減少與消防監(jiān)督對象的正面沖突，經(jīng)常濫用行政指導(dǎo)，甚至本該進行行政處罰的對象通過行政指導(dǎo)的方式予以代替。例如，在消防監(jiān)督執(zhí)法工作開展過程中，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)某個大型酒店內(nèi)部存在固定消防設(shè)施設(shè)置不到位的情況，存在重大消防安全隱患問題，并且短期內(nèi)不能徹底整改到位，按照消防法律規(guī)定應(yīng)該第一時間給予行政處罰并停業(yè)整頓，但部分消防監(jiān)督部門只是責令該單位限期整改，并讓其提交《消防安全保證書》后便免于處罰。

3 行政指導(dǎo)在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中的實際作用

通常情況下，行政指導(dǎo)工作可以分為行政提示、行政勸告和行政建議等。通過不同的行政指導(dǎo)方式可以達到不同的效果，因此在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中要充分發(fā)揮行政指導(dǎo)的實際作用，從而保障執(zhí)法人員切實提高執(zhí)法質(zhì)量，最大限度保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全[3]。

3.1? 行政提示在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中的作用

在消防監(jiān)督執(zhí)法工作開展過程中，行政提示主要通過開展消防公益政策宣傳活動、發(fā)放消防知識手冊等方式，不斷強化社區(qū)消防安全常識的宣傳工作，推動公眾不斷加強對消防安全工作的重視程度。例如，各級消防救援隊伍可以通過微信公眾號以及快手、抖音等短視頻平臺，定期向群眾傳播家庭常見的火災(zāi)事故發(fā)生原因、如何避免發(fā)生火災(zāi)以及發(fā)生火災(zāi)后如何安全逃生等消防安全常識，積極引導(dǎo)群眾主動排查各類安全隱患問題。行政提示有利于提高公眾整體的消防安全意識，從根本上降低消防安全事故發(fā)生概率。

3.2? 行政勸告在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中的作用

行政勸告主要是針對情節(jié)輕微、沒有引起消防安全事故并且未對社會造成任何不良影響、可以隨時制止或改正的違法違規(guī)行為，通過行政勸告的方式使消防監(jiān)督對象對違規(guī)行為及時予以整改及糾正，在事故發(fā)生前及時消除各類安全隱患。例如，消防監(jiān)督人員在對酒店、賓館等人員密集場所進行消防監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)，由于內(nèi)部裝修，消防安全通道及出口經(jīng)常被裝修材料占用，若依據(jù)《中華人民共和國消防法》規(guī)定，對占用、堵塞、封閉消防通道、安全出口的違法行為，執(zhí)法人員應(yīng)當現(xiàn)場責令改正，并處五千元以上五萬元以下的罰款。但是因為本次消防違法行為情節(jié)輕微，未造成任何安全事故并能短時間內(nèi)整改到位，現(xiàn)場消防監(jiān)督人員可以通過行政勸告的方式，告知當事單位違規(guī)占用消防通道可能導(dǎo)致的危害并督促當事單位立刻整改。執(zhí)法人員通過行政勸告的方式及時糾正當事單位的違法行為，更容易讓當事單位接受，消除人們對消防執(zhí)法工作的誤解，有利于為消防救援隊伍樹立良好的執(zhí)法形象[4]。

3.3? 行政建議在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中的作用

部分行政相關(guān)人員本意并不是想違反消防法律法規(guī)，而是因為其本身并不知道相關(guān)法律法規(guī)知識，這種非主觀意愿造成的違法違規(guī)行為，情節(jié)輕微未造成任何消防安全事故的，可以通過行政建議的方式提出具體的整改措施，督促行政相關(guān)人員在短時間內(nèi)整改到位。例如，工作人員在消防監(jiān)督執(zhí)法工作開展過程中發(fā)現(xiàn)，某施工單位在現(xiàn)場設(shè)置的臨時辦公用房不符合消防規(guī)范要求，兩層臨時辦公用房，單層面積超過350m2，但是只有一部上下樓梯，按照消防法規(guī)定單層面積超過200m2時，應(yīng)加設(shè)一部消防疏散樓梯。通過了解得知施工人員對臨時辦公用房的消防要求掌握不足，認為二樓作為會議室，很少使用，所以只設(shè)了一部樓梯。針對這種情況，消防監(jiān)督人員應(yīng)當在現(xiàn)場為施工單位及時講解消防規(guī)范要求，并建議該單位及時增設(shè)一部疏散樓梯，以保障消防安全。

4 在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中應(yīng)用行政指導(dǎo)的重要意義

4.1? 行政指導(dǎo)有利于填補法律空白

當前，部分現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有根據(jù)社會發(fā)展的實際情況進行及時修正。如果消防監(jiān)督執(zhí)法工作開展過程中依然對舊有制度完全照搬照抄，一旦處理不慎必將導(dǎo)致社會矛盾的激化。由于行政指導(dǎo)的方式可以靈活、有效地彌補現(xiàn)行法律的相應(yīng)空白，因此，行政指導(dǎo)作為消防監(jiān)督執(zhí)法工作的重要補充方式，有效平衡了消防監(jiān)督部門與被執(zhí)法對象之間的關(guān)系，進一步保障了執(zhí)法過程的法律效力。

4.2? 行政指導(dǎo)有利于社會和諧發(fā)展

消防監(jiān)督部門作為政府的行政職能部門，主要承擔著轄區(qū)內(nèi)部的消防安全監(jiān)督任務(wù)，發(fā)現(xiàn)單位或企業(yè)存在較大安全隱患時，多以行政處罰、責令限期整改等強制性措施為主，這種強制性的處罰措施不易被行政相關(guān)人員所接受，容易產(chǎn)生正面沖突，激化矛盾。而行政指導(dǎo)通過勸告、約談、建議等非強制手段對行政相關(guān)人員進行柔性管理，這種方式加強了與行政相關(guān)人員之間的溝通和理解，更易被行政相關(guān)人員所接受，從而愿意主動配合消防監(jiān)督部門進行隱患整改，甚至對我國社會的和諧發(fā)展產(chǎn)生相應(yīng)推動作用。

4.3? 行政指導(dǎo)有利于提高行政效率

通常情況下，行政效率直接代表著各級政府部門的真實工作效率，政府的工作效率又往往直接影響著社會經(jīng)濟的發(fā)展。因此，行政效率的有效提升是保障我國經(jīng)濟高速發(fā)展的重要前提[5]。消防監(jiān)督執(zhí)法工作的各個方面都可以靈活運用不同的行政指導(dǎo)方法，不斷拓展消防監(jiān)督執(zhí)法工作思路，進一步提高執(zhí)法人員的執(zhí)法質(zhì)量，不斷節(jié)約行政資源，最大限度提升各級政府部門的實際行政效率。

5 提升消防監(jiān)督執(zhí)法人員行政指導(dǎo)能力的具體措施

5.1? 學(xué)習(xí)專業(yè)知識，提高隊伍整體工作素養(yǎng)

隨著人們對消防安全工作重視程度的逐漸提升，消防監(jiān)督執(zhí)法人員的工作任務(wù)逐漸加重，但由于改制后部分消防監(jiān)督人員的第一任職并不是防火監(jiān)督崗位，導(dǎo)致日常工作過程中自身的專業(yè)水平相對有限，對消防知識及消防法律法規(guī)的實際掌握程度不足，這就導(dǎo)致工作人員在對監(jiān)管企業(yè)相關(guān)工作人員實施行政指導(dǎo)的過程中，并不能給出專業(yè)、正確的整改建議。因此，各級消防監(jiān)督部門必須組織部門內(nèi)部定期開展消防業(yè)務(wù)知識及消防法律知識的專項學(xué)習(xí)，并邀請經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員傳授行政指導(dǎo)經(jīng)驗，從而不斷提高消防監(jiān)督執(zhí)法工作人員的專業(yè)技能，提高消防隊伍的整體素質(zhì)，最終達到不斷提升消防監(jiān)督執(zhí)法工作質(zhì)量的目的。

5.2? 不斷完善日常工作制度，規(guī)范行政指導(dǎo)行為

當前，行政指導(dǎo)在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中的運用并沒有相對較為明確的規(guī)章制度，這就導(dǎo)致部分工作人員在工作過程中存在濫用行政權(quán)力的行為，比如某些企業(yè)在消防設(shè)施安裝、使用等方面完全不符合消防法規(guī)定，存在重大的安全隱患，按照法律規(guī)定應(yīng)給予行政處罰，但消防監(jiān)督執(zhí)法工作人員僅是要求其限期整改，導(dǎo)致實際執(zhí)法力度不夠，所給予的懲罰并不能引起企業(yè)的重視[6]。因此，各級消防監(jiān)督部門必須不斷完善日常工作制度，不斷加強對自身行政指導(dǎo)行為的有效監(jiān)督，通過建立健全各項監(jiān)督管理機制對自身日常行政指導(dǎo)行為開展全面有效的監(jiān)督。

6 結(jié)語

綜上所述，隨著消防監(jiān)督執(zhí)法工作的重要性日益凸顯，各級消防監(jiān)督工作人員必須根據(jù)行政管理工作的發(fā)展趨勢，不斷規(guī)范日常工作開展過程中的行政執(zhí)法行為，利用柔性管理方式轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維模式，強化消防監(jiān)督部門與地方監(jiān)管單位負責人員的溝通與理解，切實保障消防監(jiān)督執(zhí)法工作的高效開展。

參考文獻：

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Research on the role of administrative

guidance in fire supervision and law enforcement

Liu Yuankuo

（Lingang Fire and Rescue Section of Shanghai Pudong New Area， Shanghai 201206）

Abstract：With the steady progress of the fire reform work， more stringent requirements have been put forward for the team's daily fire supervision and law enforcement work. However， in the process of actual work， the supervision awareness of "replacing management with punishment， and punishment is the main one" still exists to varying degrees. Therefore， in order to effectively ensure the rational development of fire supervision and law enforcement work， through the analysis of various problems that generally exist in the daily fire supervision and law enforcement work of the team one by one， the significance of the rational use of administrative guidance mechanism in fire supervision and law enforcement work is studied. Measures to improve the daily administrative guidance capability of fire supervision and law enforcement personnel are put forward. It is hoped to provide references for the effective development of fire supervision and law enforcement.

Keywords：fire and rescue team; fire supervision; administrative guidance; law enforcement