新時代就業(yè)優(yōu)先的政策和法律保障

涂永前

（中國人民大學 勞動人事學院，北京 100872）

我國當前就業(yè)面臨比較嚴峻的挑戰(zhàn)，整體而言，中國擁有龐大的人口基數(shù)和豐富的勞動力資源，但人口及勞動力結(jié)構(gòu)并不均衡，因此妥善解決就業(yè)問題已成為一項長期而重要的國家戰(zhàn)略任務。然而，當前和未來一段時間內(nèi)，在世界百年未有之大變局加速演進背景下，由于受到國際政治、經(jīng)濟環(huán)境復雜多變和此前幾年國際公共衛(wèi)生領域不確定事件的負面影響，我國在勞動就業(yè)領域遭受了一定的挑戰(zhàn)，勞動力供求方面矛盾仍然較為突出[1］。同時，就業(yè)政策和法律保障仍不健全。黨的二十大報告明確指出，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，強化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)公共服務體系，加強困難群體就業(yè)兜底幫扶，消除影響平等就業(yè)的不合理限制和就業(yè)歧視，使人人都有通過勤奮勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會[2］。對此，我們應秉承“實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，強化就業(yè)優(yōu)先政策”要求，在“就業(yè)是最大的民生”“勞動幸?！钡壤砟?，以及“完善促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的保障制度，支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)。健全勞動法律法規(guī)，完善勞動關系協(xié)商協(xié)調(diào)機制，完善勞動者權(quán)益保障制度，加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障”[3］思路的引領下，通過一系列符合中國國情和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的政策和法律保障措施，確保真正實現(xiàn)就業(yè)優(yōu)先。

一、當前我國在勞動就業(yè)領域面臨的問題

（一）經(jīng)濟發(fā)展放緩導致的就業(yè)問題

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展遭受了一定的挑戰(zhàn)，主要面臨如下問題：一方面，受中國日漸步入高度老齡化社會、消費觀念轉(zhuǎn)變及近年來房地產(chǎn)市場調(diào)控等因素影響，國內(nèi)消費需求不再像過去那樣強勁，企業(yè)投資意愿存在下降趨勢，從而導致投資增長放緩。另一方面，隨著全球經(jīng)濟增速放緩、貿(mào)易保護主義抬頭以及國際金融市場波動明顯，不確定性和不穩(wěn)定性因素呈上升趨勢，這對中國出口及外商投資造成了較大壓力，從而使中國的對外貿(mào)易和外商投資面臨更大的不確定性風險。這使得各行業(yè)特別是以下行業(yè)在穩(wěn)崗方面面臨較大的挑戰(zhàn)：批發(fā)和零售業(yè)受網(wǎng)絡零售沖擊和消費需求疲軟影響，部分企業(yè)特別是中小微企業(yè)經(jīng)營壓力加大，穩(wěn)崗面臨困難；住宿和餐飲業(yè)受消費升級緩慢和新冠疫情影響，部分企業(yè)經(jīng)營壓力增大，崗位需求有所下降；旅游業(yè)受國際貿(mào)易放緩和國內(nèi)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，面臨著國際旅游人口流動明顯減少、業(yè)務量有所下滑等問題，整體恢復尚需時日，導致旅游行業(yè)崗位的穩(wěn)定性受到影響?？偟膩碚f，受多重因素影響，我國經(jīng)濟下行壓力增大，一些行業(yè)企業(yè)的用人需求明顯下降，實現(xiàn)充分就業(yè)目標變得更加困難。2021年下半年以來，多個行業(yè)出現(xiàn)了大規(guī)模裁員，尤其是在教育、房地產(chǎn)和電商領域，裁員現(xiàn)象尤為嚴重[4］。

（二）傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的失業(yè)問題

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的持續(xù)推進，一些傳統(tǒng)行業(yè)紛紛轉(zhuǎn)型，使得就業(yè)機會明顯減少。例如，互聯(lián)網(wǎng)和電子商務以及直播電商的快速發(fā)展，給傳統(tǒng)實體店面的零售業(yè)和餐飲業(yè)帶來巨大沖擊。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，在近年來就業(yè)人數(shù)下降和失業(yè)率上升的行業(yè)中，批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)的就業(yè)人數(shù)減少較多。在傳統(tǒng)能源行業(yè)，隨著全球?qū)稍偕茉春颓鍧嵞茉吹男枨蟛粩嘣鲩L，傳統(tǒng)煤炭、石油和天然氣等能源產(chǎn)業(yè)正面臨著激烈的競爭。尤其是在“雙碳”政策深入推進、環(huán)保政策日益嚴格的情況下，許多能源企業(yè)減少產(chǎn)能或關閉工廠，導致不少員工失業(yè)。金融服務業(yè)方面，隨著金融科技的崛起和互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，傳統(tǒng)金融機構(gòu)面臨著巨大的轉(zhuǎn)型壓力，許多銀行和保險公司紛紛推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，例如自動化貸款審批、智能投顧、機器人客服等技術的應用，大大提高了金融服務的效率和準確性，但同時也減少了對人力的需求。此外，新的競爭格局和更加嚴格的監(jiān)管環(huán)境也對金融機構(gòu)的運營模式和人員需求產(chǎn)生影響，因此，整體而言金融業(yè)的裁員和下崗人數(shù)呈現(xiàn)出逐漸增加的趨勢。

（三）勞動者就業(yè)觀念及產(chǎn)業(yè)迭代升級造成的就業(yè)困難

我國傳統(tǒng)思維長期影響人們特別是青壯年勞動力的擇業(yè)和就業(yè)觀，錯誤的就業(yè)觀可能導致勞動者就業(yè)選擇與就業(yè)市場需求不匹配的問題，一方面有些人找不到合適的工作，另一方面有些崗位找不到合適的人選。如應屆畢業(yè)生多抱有“鐵飯碗”觀念和求穩(wěn)心態(tài)，認為只有進入政府部門、國有企業(yè)工作才能算是真正的工作，排斥從事有風險但有機會獲得更高收益的工作。這種觀念導致許多人忽視或放棄其他有發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和就業(yè)機會，也限制了人們的就業(yè)選擇，使得勞動力市場的供應與需求不匹配。

從國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)前景來看，我們還面臨一些產(chǎn)業(yè)迭代升級所帶來的就業(yè)問題。例如，技術革命帶來的就業(yè)極化問題，特別是處于高技能與低技能之間的中間技能群體的技能不匹配、工資水平下降、職業(yè)發(fā)展受阻等方面就業(yè)問題。

1.技能不匹配問題。在技術發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的背景下，一些傳統(tǒng)崗位逐漸消失或被自動化取代，而新的崗位可能需要不同的技能，因此中間技能群體可能缺乏適應新崗位所需的技能，并最終導致就業(yè)困難。例如，我國不少制造業(yè)企業(yè)通過運用智能制造技術實現(xiàn)生產(chǎn)的自動化，以減少用工需求，提升企業(yè)勞動生產(chǎn)率。近年來，以人工智能、工業(yè)機器人為代表的新一輪技術進步是否會對勞動就業(yè)崗位產(chǎn)生大規(guī)模替代，已經(jīng)成為社會各界關注的問題。再如，在養(yǎng)老服務領域，隨著我國日漸步入高度老齡化社會，養(yǎng)老服務人才嚴重緊缺，缺口達數(shù)千萬之眾，專業(yè)機構(gòu)及專業(yè)服務人員嚴重短缺已經(jīng)成為當前我國養(yǎng)老問題面臨的最大障礙。因此，必須關注就業(yè)扶持和導向教育以及勞動者技能匹配問題導致的就業(yè)困難，通過增加技能人才供給數(shù)量、提高技能人才素質(zhì)、優(yōu)化技能人才結(jié)構(gòu)等方式，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)和改善民生福祉。

2.工資水平下降問題。技術進步未必直接影響勞動力市場的就業(yè)總量，但會通過工資機制對就業(yè)結(jié)構(gòu)（即勞動力市場的技能結(jié)構(gòu)）產(chǎn)生直接影響。由于技術進步和市場競爭的加劇，一些傳統(tǒng)行業(yè)的利潤空間受到壓縮，可能導致這些行業(yè)的工資水平下降。對于中間技能群體來說，這可能意味著他們的收入無法滿足生活需求。如20世紀后期歐美國家勞動力市場高技能和低技能崗位的就業(yè)率提高，而中間技能崗位逐漸被分離，且占就業(yè)比重下降[5］。

3.職業(yè)發(fā)展受阻問題。產(chǎn)業(yè)升級也會間接改變部分行業(yè)的職業(yè)發(fā)展路徑。中間技能群體可能面臨著職業(yè)晉升機會減少、發(fā)展空間受限等問題，進而影響他們的職業(yè)發(fā)展前景。因此，應當關注中間技能群體的就業(yè)困境，為其提供適應新技術和新產(chǎn)業(yè)所需的技能培訓、鼓勵其發(fā)揮自身優(yōu)勢積極投身創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新活動，這既有利于創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，又能推動產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展，將產(chǎn)業(yè)迭代升級的負面影響轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧恿κ袌龅陌l(fā)展機遇。

（四）新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障的政策和法律制度存在短板

新業(yè)態(tài)全稱為“新就業(yè)形態(tài)”，是“伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術進步與大眾消費升級出現(xiàn)的、去勞動關系化的就業(yè)模式以及偏離傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)并借助信息技術升級的靈活就業(yè)模式”[6］。共享經(jīng)濟就是一種典型的新業(yè)態(tài)新模式?！吨袊蚕斫?jīng)濟發(fā)展年度報告（2023）》提出：“共享經(jīng)濟是利用互聯(lián)網(wǎng)平臺將分散資源進行優(yōu)化配置，通過推動資產(chǎn)權(quán)屬、組織形態(tài)、就業(yè)模式和消費方式的創(chuàng)新，提高資源利用效率、便利群眾生活的新業(yè)態(tài)新模式?！盵7］共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)憑借其獨特優(yōu)勢，在新增就業(yè)中發(fā)揮了獨特的促進作用。本文討論新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障問題，主要以共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)勞動者為對象。從共享經(jīng)濟就業(yè)者的情況來看，就業(yè)者多為靈活就業(yè)者，由于靈活就業(yè)者無固定的工作單位，在我國現(xiàn)行法律制度下，其無法享有完整的勞動者社會保障權(quán)益。

多年來，靈活就業(yè)人員基本游離于現(xiàn)行的社會保障體系之外[8］，這與社保制度不完善、社保繳費負擔較重、個體參保意識不足等因素息息相關。從社保制度設計層面而言，社保政策通常以傳統(tǒng)的勞動關系為基礎進行設計，然而靈活就業(yè)人員的工作通常具有較大的靈活性，如網(wǎng)絡平臺的工作者、家政服務人員等人員的勞動關系往往不固定，工作時間不規(guī)律、工作內(nèi)容不連續(xù)，這使得他們難以按照傳統(tǒng)的社保繳納方式參保。從社保繳費負擔而言，靈活就業(yè)人員的工資收入通常較低，可能無力承擔社保的全部費用。為避免社保繳費帶來過重的經(jīng)濟負擔，靈活就業(yè)者也有可能主動選擇不參加社保。從個體參保意識而言，許多靈活就業(yè)人員無法及時獲取社保政策的信息，對社保政策的理解和認知程度有限，他們往往不知道如何參保、為什么要參保以及參保后的權(quán)益，因此參保意識不足。

以工傷保險為例，相關數(shù)據(jù)顯示，在共享經(jīng)濟的服務提供者中，與網(wǎng)絡平臺企業(yè)建立勞動關系的有631萬人，未建立勞動關系的有7769萬人[9］，前者基本納入工傷保險范圍，但后者未納入。可見，靈活就業(yè)人員占多數(shù)的新業(yè)態(tài)勞動者，其相關權(quán)益保障水平仍較低[10］。在目前相關企業(yè)的職業(yè)傷害保護實踐中，對靈活就業(yè)人員的保護大多依賴于市場化承擔機制，平臺企業(yè)要求從業(yè)人員購買意外傷害保險，以此提供一定程度的保障。如美團和餓了么外賣運營團隊每天在騎手接單時收取3元或3元以上的商業(yè)保險費，包含人身意外險和第三者責任險。盡管購買者可以享受最高20萬元的意外傷害賠付，但這種基于商業(yè)保險的職業(yè)保護存在成本較高、穩(wěn)定性不足、可持續(xù)性差等問題，一定程度上反映了用工主體規(guī)避風險責任以及僅關注救急的短視思維。以外賣行業(yè)為例，平臺企業(yè)為了節(jié)約經(jīng)營成本，不僅沒有承擔靈活就業(yè)人員的社會保險，還通過算法不斷壓縮送單時間，使外賣員時常出現(xiàn)交通違法行為，風險增大，導致其社會保障權(quán)益受到更深層次的損害[11］。從靈活就業(yè)人員社會保障權(quán)益的整體來看，靈活就業(yè)人員有三大重要特征：一是勞動關系歸屬模糊，二是勞動風險問題凸顯，三是社會保障支持缺乏。

在我國現(xiàn)有勞動法系框架中，勞動關系的認定問題呈現(xiàn)出鮮明的雙元框架屬性——認定勞動關系的提供勞動法保護，認定非勞動關系的則由民事法律規(guī)范調(diào)整。與此同時，社會保險與勞動關系緊密相連，這成為勞動法適用范圍難以擴展的主要制約因素。我國《工傷保險條例》（2010年修訂版）規(guī)定需要有明確的勞動關系和繳費主體作為參與工傷保險的前提條件，而新業(yè)態(tài)從業(yè)人員不符合參保條件。一方面，依據(jù)現(xiàn)行勞動關系認定標準，組織型平臺會對從業(yè)者的工作過程進行管理和約束，這類從業(yè)者的工作安排和報酬發(fā)放也都由平臺負責，具有較強的勞動從屬性，因此司法實踐中通常會認定存在勞動關系，并提供相應的勞動權(quán)益保障。而新業(yè)態(tài)從業(yè)人員通常以個體形式提供服務，在工作時間、工作內(nèi)容、報酬標準等方面具有較大的自主決定權(quán)，新業(yè)態(tài)企業(yè)不作為傳統(tǒng)意義上的雇主加以管理和約束，因此這類從業(yè)人員往往被視為個體經(jīng)營者或自由職業(yè)者，而非勞動關系的主體，相應也就無法將其納入工傷保險主體范圍予以保障。另一方面，由于新業(yè)態(tài)的新型用工關系以及從業(yè)人員工作環(huán)境的復雜性、多變性、流動性，涉及工傷賠付的環(huán)節(jié)缺乏明確的主體關系界定與適用標準，給政策制定帶來困難。

除此之外，“網(wǎng)約工”勞動關系認定的法律意義更為顯著和特殊。首先，“網(wǎng)約工”的規(guī)模不斷擴大，其勞動關系認定不僅關系到“網(wǎng)約工”是否受到勞動法保護，更直接關系到平臺經(jīng)濟的利益分配問題，甚至影響平臺經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。其次，“互聯(lián)網(wǎng)＋”經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)本身具有復雜多變性，也使得“網(wǎng)約工”的勞動用工形式變得更加靈活多樣，增加了認定勞動關系從屬性和獨立性的難度，使相關主體陷入了“難以認定卻不得不認定勞動關系”的法律困境。最后，盡管勞動力市場的靈活性已經(jīng)成為發(fā)展趨勢，但囿于相關法律法規(guī)本身的滯后性和穩(wěn)定性，勞動關系認定標準和勞動法規(guī)難以適應新型用工形式，也使司法實踐處于“有法難依”的尷尬境地。因此，“網(wǎng)約工”勞動關系認定問題的重要性、緊迫性和高難度將成為推動勞動法改革以適應勞動力市場靈活化需求的重要契機[12］。

（五）就業(yè)保護和社會保障治理模式與就業(yè)模式不匹配

我國傳統(tǒng)就業(yè)保護和社會保障的治理路徑是“政府—單位（企業(yè)）—個人”。特別是有關就業(yè)人員的政策措施，基本的治理路徑是政府通過單位（企業(yè)）來治理，很多業(yè)務并不針對職工個人。但是我國就業(yè)模式變化的一個主要趨勢是“去單位化”，個體經(jīng)營者、零工經(jīng)濟就業(yè)者、平臺經(jīng)濟就業(yè)者、自由職業(yè)者等沒有“單位”、雇傭關系不明確的就業(yè)人員越來越多。即使在單位就業(yè)中，單位承擔的社會管理職能也越來越弱化，大量中小企業(yè)、小微企業(yè)根本不具備傳統(tǒng)意義上“單位”承擔的一些功能。然而在就業(yè)保護和社會保障的治理上，“政府—個人”或“政府—社會（組織） —個人”的治理鏈條仍不完善，大量的治理活動還依托在“單位”上。治理模式與就業(yè)模式的不匹配導致大量政策在落實過程中面臨高昂的治理成本，一些設計很好的政策在現(xiàn)實中面臨各種治理困境。從目前出臺的大量關于“穩(wěn)就業(yè)”的政策看，在具體的落實過程中“錨定對象”仍然是單位（企業(yè)），這就為基層政策落實帶來兩難困境：如果按照傳統(tǒng)治理路徑，那么多數(shù)政策措施難以落實到“人”；如果脫離單位（企業(yè)），將政策落實到“人”就會面臨工作人員少而工作對象龐大的問題，治理成本急劇上升。這一治理困境實際上也反映了我國就業(yè)保護和社會保障的深層次問題。在這種情況下，一些“穩(wěn)就業(yè)”的政策措施要么因為落實不到具體的“人”而折損實施效果，要么因為高昂的治理成本而難以落地[13］。

二、就業(yè)優(yōu)先的政策和法律保障措施

（一）為企業(yè)發(fā)展提供切實保障，營造良好的就業(yè)環(huán)境

2020年4月20日至23日，習近平總書記在陜西考察時強調(diào)，要“堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，扎實做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期工作，全面落實保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉(zhuǎn)任務……”[14］顯然，穩(wěn)就業(yè)就是要想方設法地讓更多的市場主體在其中發(fā)揮就業(yè)“蓄水池”的作用。

企業(yè)是經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要推動力量，是創(chuàng)造就業(yè)機會的主要場所之一。完善營商環(huán)境，保障企業(yè)的正常運營和發(fā)展，可以促進經(jīng)濟增長、增加就業(yè)機會。企業(yè)通過生產(chǎn)和經(jīng)營活動，可以創(chuàng)造價值和利潤，為員工提供就業(yè)機會和穩(wěn)定的收入來源。企業(yè)可以提供各種類型的就業(yè)機會，包括不同的職業(yè)、行業(yè)和工作崗位，滿足不同人群的就業(yè)需求。企業(yè)可以為員工提供職業(yè)培訓和發(fā)展機會，幫助員工提高技能水平和就業(yè)能力，增加就業(yè)機會。如果企業(yè)無法正常運營，可能會導致裁員、停產(chǎn)甚至破產(chǎn)，這將直接影響到廣大勞動者的就業(yè)和生計。顯然，貫徹就業(yè)優(yōu)先、保就業(yè)任務必須依靠企業(yè)來實施。由此，各級政府必須依法依規(guī)動用政策杠桿，為企業(yè)發(fā)展提供切實保障，優(yōu)化營商環(huán)境。其一，政府及各類服務機構(gòu)應樹立全面依法治國理念，遵守憲法和法律，平等對待各類商事主體，各類政策不應存在歧視或者偏頗。其二，優(yōu)化行政審批流程，如引入電子化系統(tǒng)和減少冗余環(huán)節(jié)，以減輕企業(yè)行政負擔，提高市場準入效率。具體措施包括建立電子審批系統(tǒng)，實行一站式服務，以便企業(yè)在單一平臺上高效完成各項程序。此外，還應定期審查、淘汰過時或重復審批要求，確保流程持續(xù)優(yōu)化。其三，各地各部門應制定有利于企業(yè)發(fā)展的政策，如提供稅收優(yōu)惠、為研發(fā)和創(chuàng)新企業(yè)提供財政補貼和稅收減免、提供低息貸款和增強金融支持以解決融資難題等，為企業(yè)提供更多的支持和幫助。其四，貫徹全面依法治國理念，加強法治建設，完善市場監(jiān)管體系，保障企業(yè)的合法權(quán)益，維護市場秩序，為企業(yè)提供公平競爭的環(huán)境，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。其五，持續(xù)提高政府服務水平，加大對企業(yè)的服務和支持力度，建立高效溝通渠道，及時解決企業(yè)面臨的問題，提高企業(yè)的滿意度，促進企業(yè)的健康發(fā)展和市場的穩(wěn)定。其六，加強基礎設施建設，提高交通、通信、能源等基礎設施的水平，降低企業(yè)的運營成本，提高生產(chǎn)效率，從而為企業(yè)創(chuàng)造更有利的發(fā)展條件，推動經(jīng)濟的全面增長。其七，推動科技創(chuàng)新，提高企業(yè)的技術水平和創(chuàng)新能力，樹立保護知識產(chǎn)權(quán)就是保護創(chuàng)新的發(fā)展理念，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠和知識產(chǎn)權(quán)保護等手段，激勵企業(yè)加大技術研發(fā)投入，促進企業(yè)與科研機構(gòu)的合作；建立企業(yè)與高校、科研機構(gòu)的合作平臺，促進技術轉(zhuǎn)移和應用，為企業(yè)提供更多發(fā)展機遇，推動科技創(chuàng)新的生態(tài)系統(tǒng)建設。其八，加強各類人才培養(yǎng)，提高人才素質(zhì)，為企業(yè)提供更多的人才支持。當前我國各地經(jīng)濟發(fā)展程度不一，具體保障就業(yè)優(yōu)先發(fā)展民營經(jīng)濟的舉措可以根據(jù)不同地區(qū)和不同行業(yè)的實際情況進行調(diào)整和優(yōu)化，從而為就業(yè)營造良好的環(huán)境。

（二）完善配套政策并精準施策，全面落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略

在新發(fā)展階段，面臨新形勢，為穩(wěn)定和保護就業(yè)，各級地方政府必須完善就業(yè)優(yōu)先的配套政策，并采取一系列具體的措施來切實促進就業(yè)。（1）穩(wěn)定和增加就業(yè)崗位。政府可以通過調(diào)整財政支出和稅收政策來刺激經(jīng)濟增長和增加就業(yè)。例如增加基礎設施支出以創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，同時采取減稅政策鼓勵企業(yè)擴大生產(chǎn)和投資規(guī)模，從而增加就業(yè)崗位。此外，采取恰當?shù)慕鹑谡咭材軌蛑С制髽I(yè)發(fā)展，進而增加就業(yè)機會。例如降低企業(yè)貸款利率、提供貸款擔?；蛸J款優(yōu)惠等政策，可以幫助中小微企業(yè)和個體工商戶獲得融資并擴大生產(chǎn)規(guī)模；而發(fā)展資本市場、鼓勵創(chuàng)業(yè)投資和風險投資等政策也可以促進勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增加就業(yè)。（2）改善人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，提升勞動者就業(yè)能力。當前我國高校人才培養(yǎng)出現(xiàn)了趨同化現(xiàn)象，都致力于培養(yǎng)應用科研型人才，教學偏重理論概念而忽視應用實踐，知識傳授的能力導向始終缺乏。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，每個人所學習的專業(yè)知識與所從事的職業(yè)可能并不相關，無邊界職業(yè)已經(jīng)成為一種發(fā)展趨勢[15］。由此，應以能力為導向改善人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，注重專業(yè)知識和經(jīng)驗的積累，提升勞動者就業(yè)能力。為了服務高質(zhì)量就業(yè)，職業(yè)類院校的教學及人才培養(yǎng)可以參考德國的“雙元制”校企合作人才培養(yǎng)模式，將學校的理論知識傳授與企業(yè)的實踐技能訓練結(jié)合起來培養(yǎng)職業(yè)技能人才，并鼓勵企業(yè)或企業(yè)聯(lián)盟推行職業(yè)資格認證和認定，為我國高質(zhì)量培養(yǎng)制造業(yè)技能型人才開辟新路。（3）穩(wěn)定高校畢業(yè)生等青年群體就業(yè)。高校畢業(yè)生等青年群體是勞動力市場的新鮮血液，政府可以采取以下針對性措施保障這一群體就業(yè)：一是提供全面的就業(yè)指導和培訓，幫助他們了解就業(yè)市場和行業(yè)趨勢，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的就業(yè)觀念，提高求職和職業(yè)規(guī)劃能力。鼓勵高校和企業(yè)合作開展實習和實訓項目，幫助畢業(yè)生增強實踐能力和積累工作經(jīng)驗。二是出臺一系列的創(chuàng)業(yè)扶持政策，為高校畢業(yè)生等青年群體提供創(chuàng)業(yè)資金和稅收優(yōu)惠。此外，還可以設立創(chuàng)業(yè)孵化器和創(chuàng)業(yè)園區(qū)，為初創(chuàng)企業(yè)提供辦公場地和創(chuàng)業(yè)指導服務。三是推動就業(yè)服務創(chuàng)新，利用互聯(lián)網(wǎng)和新興科技手段，建立線上線下一體的就業(yè)服務體系。地方政府應當搭建本省就業(yè)信息平臺，提供招聘信息、職業(yè)測評、在線招聘等服務，方便高校畢業(yè)生等青年求職者獲取信息并為其提供交流機會。同時，利用平臺收集的就業(yè)數(shù)據(jù)，定期進行就業(yè)監(jiān)測與效果評估，并根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整政策措施，確保政策的針對性和有效性。（4）提升農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量和勞務協(xié)作水平。我國的農(nóng)民工群體人數(shù)龐大，在經(jīng)濟建設和城市發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。然而由于種種原因，農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量往往較低，存在工資待遇較低、勞動條件較差、社會保障不足等問題。很多農(nóng)民工缺乏必要的技能和知識，難以適應經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的需求。因此，政府應加大對農(nóng)民工的技能培訓投入，培訓內(nèi)容應結(jié)合市場需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以提高農(nóng)民工的職業(yè)技能和就業(yè)競爭力，增強農(nóng)民工的就業(yè)適應性和穩(wěn)定性。此外，還應關注地區(qū)間的勞務協(xié)作水平，引導農(nóng)民工有序流動就業(yè)。具體而言，勞務輸出地政府可以與勞務輸入地政府建立合作關系，搭建勞務協(xié)作平臺，為農(nóng)民工提供更多的就業(yè)機會和勞務輸出服務，穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)規(guī)模，進一步提升其就業(yè)質(zhì)量。（5）穩(wěn)定脫貧人口就業(yè)規(guī)模，防止規(guī)模性返貧。我國的脫貧攻堅事業(yè)已經(jīng)取得全面勝利，在促進全體人民共同富裕的道路上邁出了堅實一步，但脫貧人口曾長期處于貧困狀態(tài)，缺乏有效的就業(yè)技能和經(jīng)驗，作為勞動力市場的弱勢群體更容易陷入就業(yè)困境。為鞏固脫貧攻堅成果、推動經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，政府應當特別關注國家鄉(xiāng)村振興幫扶縣和易地搬遷大型安置區(qū)的脫貧人口就業(yè)問題，通過給予企業(yè)稅收優(yōu)惠、財政補貼等方式鼓勵企業(yè)吸納脫貧人口就業(yè)；提高最低生活保障標準、加大醫(yī)療救助力度、完善社會保障制度，以減輕脫貧人口的生活壓力，避免因病、因災返貧。此外，為穩(wěn)步提升脫貧人口的自我發(fā)展意識和能力，還應加強宣傳教育，鼓勵脫貧人口樹立正確的就業(yè)觀念和職業(yè)發(fā)展意識，激發(fā)他們的自主就業(yè)潛力。（6）促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。創(chuàng)業(yè)是就業(yè)的重要來源，靈活就業(yè)是就業(yè)的“蓄水池”。應深化“放管服”改革，打破創(chuàng)業(yè)壁壘，加大創(chuàng)業(yè)支持力度，激發(fā)勞動者創(chuàng)業(yè)積極性。健全靈活就業(yè)勞動用工和社會保障政策，實施新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障專項行動，開展新業(yè)態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點，推廣規(guī)范的零工市場建設經(jīng)驗，支持靈活就業(yè)的健康發(fā)展。（7）關注退休老齡人口的平等就業(yè)權(quán)。我國憲法保障公民的平等就業(yè)權(quán)，退休勞動者仍然有平等就業(yè)的權(quán)利，當具備一定勞動能力和技能的高齡勞動者尤其是欠缺一定保障的低收入老齡勞動者選擇再就業(yè)，政府政策及社會組織更應為其提供更多就業(yè)機會。

（三）完善并落實相關政策和法律制度，補齊新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障的政策和制度短板

共享經(jīng)濟平臺靈活就業(yè)人員等新業(yè)態(tài)勞動者由于與平臺之間的勞動關系認定仍有困難，其在遭遇意外事故傷害時很難通過現(xiàn)行工傷保險制度進行保障。對此，人社部等部門聯(lián)合出臺的《關于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）指出，平臺靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障是一個新領域，需要在試點中總結(jié)經(jīng)驗并進行制度規(guī)范。因此，要準確把握其中的重點和難點[16］。

首先，要廣泛覆蓋人群?！吨笇б庖姟穼⑵脚_從業(yè)人員分為符合確立勞動關系情形的，不完全符合確立勞動關系情形的，以及個人依托平臺自主開展經(jīng)營活動、從事自由職業(yè)的。符合確立勞動關系情形的勞動者按傳統(tǒng)勞動方式進行管理，發(fā)生工傷事故應由工傷保險制度進行規(guī)范。但是，不完全符合確立勞動關系情形和個人依托平臺自主經(jīng)營人員，利用平臺為消費者提供服務或商品，發(fā)生職業(yè)傷害時，目前的工傷保險制度無法對其進行救濟。因此，平臺靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障除符合確立勞動關系情形外的勞動者都應覆蓋。對此，應從立法及法律完善層面，盡快修改我國勞動法，補齊勞動立法短板，對“新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障”進行專章法律規(guī)定，擴大勞動法的調(diào)整范圍，對各類新業(yè)態(tài)工形式進行分類規(guī)制，對勞動法中的強制性規(guī)范和自治性規(guī)范進行合理配置，進一步優(yōu)化勞動法三層調(diào)整模式，重構(gòu)勞動法與民法的功能分工。鑒于立法的滯后性，各級地方政府可以根據(jù)本地就業(yè)人口結(jié)構(gòu)及數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模，因地制宜地制定一些符合本地新業(yè)態(tài)勞動者的勞動保障措施。

其次，健全完善并落實勞動就業(yè)及社會保障相關法律制度。新業(yè)態(tài)從業(yè)人員作為社會的一員，應當享有基本的勞動就業(yè)和社會保障權(quán)益。勞動就業(yè)及社會保障制度的完善有利于保障新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的合法權(quán)益，促進社會公平正義和穩(wěn)定和諧，也能夠為新業(yè)態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展提供與之相適應的政策環(huán)境和社會環(huán)境，促進新業(yè)態(tài)的健康發(fā)展。具體而言，應當關注以下制度的完善和落實：（1）完善相關法律法規(guī)。針對新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的就業(yè)特點，制定和完善相關法律法規(guī)，明確新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的法律地位、權(quán)利義務、休息制度、勞動安全衛(wèi)生責任制等，保障其合法權(quán)益。（2）建立適應新業(yè)態(tài)的社保制度。由于新業(yè)態(tài)從業(yè)人員具有流動性大、工作形式靈活等特點，應當出臺適應其需求的基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險政策。組織未參加職工基本養(yǎng)老、職工基本醫(yī)療保險的靈活就業(yè)人員，按規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，做到應保盡保。（3）加強職業(yè)培訓和技能訓練。由于部分新業(yè)態(tài)從業(yè)人員技能水平較低，應當建立職業(yè)技能培訓制度，提供線上線下的課程培訓和實操指導，幫助從業(yè)人員提升自身技能水平。（4）完善制度規(guī)則和平臺算法。新業(yè)態(tài)企業(yè)現(xiàn)行的制度規(guī)則和平臺算法還有待完善，特別是涉及報酬構(gòu)成、抽成比例、休息休假、員工獎懲等問題時，應當充分聽取工會或勞動者代表的意見后加以完善。在此過程中，政府也應建立相應的監(jiān)管機制，對違法行為進行懲處，并加強政策宣傳和引導，提高從業(yè)人員的法律意識和維權(quán)能力。由于新業(yè)態(tài)從業(yè)人員所從事的工作類型分布廣泛，個體參與新業(yè)態(tài)的情況非常復雜，因此可以先給予急迫需要的新業(yè)態(tài)從業(yè)者以勞動法制度保障，進而逐步完善其他類型的新業(yè)態(tài)從業(yè)者勞動安全保障，不能簡單地以“一刀切”方式來處置。

（四）采取政府主導、信息化引領和社會力量承辦相結(jié)合方式，完善就業(yè)保護和社會保障治理模式

針對我國傳統(tǒng)就業(yè)保護和社會保障的治理模式與就業(yè)模式不匹配問題，要正確處理政府、個人和其他社會力量的關系，以完善就業(yè)保護和社會保障治理模式?！吨笇б庖姟诽岢?，要采取政府主導、信息化引領和社會力量承辦相結(jié)合的方式，建立健全職業(yè)傷害保障管理服務規(guī)范和運行機制。

以平臺靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障為例，首先，要堅持政府主導原則。政府的主導責任主要體現(xiàn)在政府的財政補貼、監(jiān)管和宣傳責任等方面。財政補貼可涵蓋政府的保費補貼、稅費減免和兜底保障等；監(jiān)管責任主要是人力資源和社會保障部及財政部等部門應當采取有效措施加強對平臺企業(yè)的監(jiān)管，推動平臺企業(yè)承擔相應責任；宣傳責任是指政府相關部門應加大宣傳力度，使平臺靈活就業(yè)人員了解制度的必要性和重要性，提高其參保積極性。其次，對平臺經(jīng)濟從業(yè)人員的職業(yè)傷害保障也要考慮數(shù)字經(jīng)濟的特點，在各類“穩(wěn)就業(yè)”政策的實施中充分利用“互聯(lián)網(wǎng)＋”，建立“政府—網(wǎng)絡—個人”的治理鏈條，以提升政策實施的治理效能[17］。勞動者個人在享受數(shù)字經(jīng)濟信息化便利的同時，也要在職業(yè)傷害保障中適當承擔繳費的義務。最后，平臺靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障制度不同于傳統(tǒng)的工傷保險制度，可以考慮引入社會力量，比如引入商業(yè)保險公司來進行承辦，也可以鼓勵、引導和激發(fā)各種社會組織、社區(qū)組織、慈善組織等積極參與、發(fā)揮關鍵作用，以降低治理成本、提高政策的準確性和可操作性。除了傳統(tǒng)的社會組織和社區(qū)組織，還可以引入新興的自組織，這些組織在新冠疫情防控中發(fā)揮了重要作用，也可以充分發(fā)揮其在各類“穩(wěn)就業(yè)”政策中的積極作用。

三、結(jié)語

就業(yè)是最大的民生，勞動是幸福的源泉。新時代新征程，面對國外經(jīng)濟政治發(fā)展局勢的不確定性，我國已經(jīng)充分意識到經(jīng)濟增長放緩問題，并且采取了一系列對策，通過加大內(nèi)需、持續(xù)擴大對外開放及推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，多措并舉，助推政府、社會及企業(yè)創(chuàng)造更多就業(yè)機會，成功實現(xiàn)我國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展，其結(jié)果必然惠及民生。同時，我們也應積極完善并實施勞動就業(yè)政策與法律制度，發(fā)揮政策的靈活性特征，積極推動新就業(yè)，為新業(yè)態(tài)勞動者提供更多政策和制度保障，實現(xiàn)就業(yè)公平和平等保護，釋放制度動能，為新發(fā)展階段我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎。