中國農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷：歷史演變與內(nèi)在邏輯

宋曉楠

（四川大學經(jīng)濟學院，四川 成都 610000）

習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出，當前“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村”。要處理好農(nóng)村問題，必須要先處理好土地問題，土地改革是促進我國經(jīng)濟增長的關鍵因素。而土地改革的核心，正是農(nóng)地產(chǎn)權制度改革。本文將從制度變遷的視角出發(fā)，按照農(nóng)地所有權與經(jīng)營權變化對新中國成立以來我國農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的歷史脈絡進行梳理，并在此基礎上總結改革的內(nèi)在邏輯，為未來我國農(nóng)地產(chǎn)權制度的發(fā)展提供明確的方向。

1 ?我國農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷歷程

1.1 ?新中國成立以來至改革開放以前（1949～1977年）

這段時期我國農(nóng)地產(chǎn)權制度實現(xiàn)由“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營”向“集體所有、集體經(jīng)營”的轉變。在新中國成立以前，我國由于歷史遺留原因，各地區(qū)之間農(nóng)地產(chǎn)權制度不盡相同。因此，在新中國成立初期，中央政府頒布的土地改革法中明確規(guī)定實施農(nóng)民土地所有制。這一規(guī)定也隨著土地改革的完成而徹底實現(xiàn)，至此，我國農(nóng)地產(chǎn)權制度統(tǒng)一為“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營”。這一農(nóng)地產(chǎn)權制度的實施極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，并且符合新中國成立初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下、亟待發(fā)展的現(xiàn)狀要求。但是農(nóng)民土地私有制卻包含著其自身無法克服的缺陷，自給自足、家庭經(jīng)營的生產(chǎn)模式與社會化大生產(chǎn)之間存在矛盾。因而，我國政府逐步建立起初級農(nóng)業(yè)合作社，并在此基礎上進一步發(fā)展為高級農(nóng)業(yè)合作社，由集體統(tǒng)一經(jīng)營，安排農(nóng)民統(tǒng)一勞動。至此，我國農(nóng)地產(chǎn)權制度進一步轉變?yōu)椤凹w所有、集體經(jīng)營”。

農(nóng)業(yè)合作社生產(chǎn)形式實質上來說符合當時我國重工業(yè)發(fā)展需要的現(xiàn)實國情，但是后續(xù)的人民公社卻將農(nóng)民的一切生產(chǎn)資料與公共財產(chǎn)全部收公，這不僅挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，還破壞了農(nóng)業(yè)正常生產(chǎn)秩序、阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的正常發(fā)展。直到1978年，這一扭曲的農(nóng)地產(chǎn)權制度才得以打破。

1.2 ?改革開放以來直至黨的十八大以前（1978～2011年）

這段時期內(nèi)我國農(nóng)地產(chǎn)權制度由“集體所有、集體經(jīng)營”轉變?yōu)椤凹w所有、農(nóng)民經(jīng)營”，并在此基礎上不斷探索“兩權分離”制度。改革開放以前不合理的人民公社制度嚴重降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，使得大量農(nóng)民長期生活于貧困之中。在這樣的背景下，1978年安徽鳳陽小崗村的村民們通過簽訂生死狀的方式將土地包產(chǎn)到戶，由此開啟了一條自下而上的誘致性農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷道路。隨著包產(chǎn)到戶的積極影響逐漸體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率顯著提高，我國農(nóng)地政策也在不斷放松。1982 年，中央“一號文件”正式肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度。至此，我國農(nóng)地產(chǎn)權制度又轉變?yōu)椤凹w所有、農(nóng)民經(jīng)營”，并將土地所有權和承包經(jīng)營權實行“兩權分離”。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制通過統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營充分發(fā)揮了集體與個人積極性相結合的優(yōu)勢。我國也在此基礎上不斷推進農(nóng)地制度改革探索，明確土地集體所有性質不變的同時持續(xù)鞏固和發(fā)展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。“兩權分置”的農(nóng)地產(chǎn)權制度既提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，又充分調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，有力地推進農(nóng)業(yè)發(fā)展。但是，簡單的“兩權分離”并不完善，隨著農(nóng)村人員流動、國家鼓勵規(guī)模經(jīng)營等現(xiàn)象的出現(xiàn)，農(nóng)地如何流轉成為新興話題，原有農(nóng)地產(chǎn)權制度仍需完善。

1.3 ?中國特色社會主義新時代（2012年～至今）

這段時期內(nèi)我國農(nóng)地產(chǎn)權制度仍堅持“集體所有、農(nóng)民經(jīng)營”不變，并進行“三權分置”改革探索。雖然所有權與承包經(jīng)營權相分離的農(nóng)地產(chǎn)權制度在一段時間顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營績效，但是從長期來看，家庭承包的小規(guī)模、碎片化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方式所要求的集約化、規(guī)?；?、組織化等特點相違背，加之我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加速，大量農(nóng)村勞動力進城，承包土地經(jīng)營權流轉加快。這使得原有的家庭承包模式已不能滿足生產(chǎn)需要，并在一定程度上阻礙了農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，新的產(chǎn)權需求亟待滿足。

十八大以來，我國在保證農(nóng)地所有制集體所有的基礎上，不斷探索農(nóng)民土地使用權轉讓的改革。2014年我國出臺《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，正式將承包經(jīng)營權進行區(qū)分，從而使得原本集體所有權、農(nóng)戶承包經(jīng)營權的“兩權分離”轉變?yōu)榧w所有權、農(nóng)戶承包權和土地經(jīng)營權的“三權分置”；并在2019年《中華人民共和國土地承包法》中對“三權分置”進行法律規(guī)定?！叭龣喾种谩痹诜缮媳Ｗo了集體對農(nóng)地的所有權，也保護了承包者對農(nóng)地的承包權，同時還保護了經(jīng)營者對農(nóng)地的經(jīng)營權。這更有利于實現(xiàn)農(nóng)地靈活使用，有利于促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化經(jīng)營，符合我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求。同時，也有利于實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

2 ?我國農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷的內(nèi)在邏輯

2.1 ?不斷解放與發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力

農(nóng)地產(chǎn)權制度反映了我國農(nóng)村土地歸誰所有、為誰所用及其使用效率。作為農(nóng)村生產(chǎn)關系的重要組成部分，農(nóng)地產(chǎn)權制度的改革與實施將直接影響我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平。通過總結我國農(nóng)地產(chǎn)權制度變革的歷史演進能夠發(fā)現(xiàn)，雖然在不同時期我國改革側重點有所不同，但是其目標仍然是解放與發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，讓農(nóng)村生產(chǎn)力水平與生產(chǎn)關系更加匹配。

在新中國成立初期，由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率極其低下，因而實行農(nóng)民土地私有制政策，大大調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，快速提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)經(jīng)濟恢復。恢復期之后，中國共產(chǎn)黨因勢導利領導人民進行土地改革，并不斷調(diào)整農(nóng)地產(chǎn)權制度。但過度追求提高公有制程度，超越了當時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，嚴重阻礙了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展。后來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的出現(xiàn)才改變這一現(xiàn)象?！凹w所有、農(nóng)民經(jīng)營”的農(nóng)地產(chǎn)權制度更符合當時生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系相適應的客觀規(guī)律。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的推進，由“兩權分離”到“三權分置”的農(nóng)地產(chǎn)權制度變革再次滿足了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求，進一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。由此我們可以看到，我國農(nóng)地產(chǎn)權制度的改革是在農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展受到原有制度阻礙時，對農(nóng)村生產(chǎn)關系進行局部調(diào)整。因此，未來我國農(nóng)地產(chǎn)權制度改革依然要從實際國情出發(fā)，以更好解放與發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力為目標對進行農(nóng)地產(chǎn)權制度改革。

2.2 ?堅持公有制的基本條件不放松

新中國成立以來，我國雖然在建國初期實行過土地私有制，但縱觀我國農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的總體歷程，堅持公有制仍是改革的主線。通過對我國農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的歷史梳理能夠看到，實行土地集體所有制不僅僅是對我國社會主義性質的集中體現(xiàn)，也是對我國人民主體地位的有力保障。并且，我國是社會主義國家，土地歸集體所有的產(chǎn)權制度正是勞動群眾集體所有制的體現(xiàn)。堅持土地集體所有制既是保障廣大農(nóng)民利益的必然要求，也是體現(xiàn)我國社會主義性質的本質要求。

新中國成立初期，我國在經(jīng)濟恢復期曾實行農(nóng)民土地所有制。雖然這種土地私有產(chǎn)權制度能夠較好提高農(nóng)民生產(chǎn)效率，但是仍然存在著與社會化大生產(chǎn)之間的矛盾。因而，我國逐步實行了土地改革政策，不斷調(diào)節(jié)生產(chǎn)關系與生產(chǎn)力兩者之間的關系，最終形成“農(nóng)民經(jīng)營、集體所有”的農(nóng)地產(chǎn)權制度。土地集體所有制的建立不僅形成了保障人民當家作主的經(jīng)濟基礎，也奠定了我國未來圍繞集體所有制制度進行土地產(chǎn)權制度改革的根基。正如習近平總書記指出，我們要“堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線”，我國新一輪深化農(nóng)地產(chǎn)權制度改革仍然要牢牢堅持土地公有制性質不改變。