整體性治理下粵西縣級(jí)政府行政服務(wù)數(shù)字化發(fā)展研究
——以霞山區(qū)人民政府為例

文｜陳柳云 鐘浩忠

近年來(lái)，粵西地區(qū)明確定位，加快振興發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中向好。湛江市作為廣東省域副中心城市在各個(gè)方面帶動(dòng)著廣東的西翼發(fā)展，行政服務(wù)數(shù)字化建設(shè)“領(lǐng)跑”也在助力西翼城市的深入發(fā)展。霞山區(qū)作為湛江市轄區(qū)，是交通便利的商貿(mào)區(qū)、老城區(qū)，當(dāng)前行政服務(wù)數(shù)字化建設(shè)取得一定成效，但還存在不少問(wèn)題。本文基于整體性治理理論，以霞山區(qū)為例深入研究粵西縣級(jí)政府行政服務(wù)數(shù)字化發(fā)展情況，從理念、功能整合、機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)運(yùn)作和反饋評(píng)估五大維度剖析現(xiàn)存的典型問(wèn)題，進(jìn)而尋求有效的改進(jìn)對(duì)策，以推動(dòng)區(qū)域縣級(jí)行政服務(wù)數(shù)字化的深入發(fā)展。

一、湛江市霞山區(qū)人民政府行政服務(wù)數(shù)字化發(fā)展?fàn)顩r

在2021年霞山區(qū)政務(wù)服務(wù)管理局年度工作總結(jié)中顯示，霞山區(qū)社區(qū)和行政村共開(kāi)通71個(gè)小藍(lán)OA賬號(hào)，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村辦公自動(dòng)化，取代紙質(zhì)公文，提高辦事效率，堅(jiān)持以“數(shù)據(jù)上云，服務(wù)下沉”為主線，有序整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政府部門所分散的數(shù)據(jù)以及服務(wù)項(xiàng)目。事權(quán)下放149項(xiàng)，匯總27 部門共4354項(xiàng)權(quán)責(zé)清單，梳理檢查實(shí)施清單607項(xiàng)，多項(xiàng)指標(biāo)得到提升。

（一）湛江市霞山區(qū)行政服務(wù)數(shù)字化實(shí)體建設(shè)

霞山區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳位于霞山區(qū)機(jī)關(guān)大院2號(hào)辦公樓2樓，占場(chǎng)地面積1260平方米，大廳中設(shè)有窗口業(yè)務(wù)辦理區(qū)、休息等待區(qū)、咨詢指引區(qū)、自助填寫區(qū)、后臺(tái)審核崗以及便民自助服務(wù)區(qū)六大自助功能，在原有服務(wù)窗口中新增了22個(gè)，其中工作人員增加了35名，極大提高了服務(wù)效率以及服務(wù)質(zhì)量。此外具有特色的是24小時(shí)“不打烊”政務(wù)服務(wù)便民自助區(qū)，公眾只需要憑借身份證進(jìn)入通道即可自主辦理業(yè)務(wù)。

在霞山區(qū)各街道及部分村居、商業(yè)中心以及區(qū)服務(wù)大廳總部署15臺(tái)電子政務(wù)服務(wù)一體機(jī)，服務(wù)內(nèi)容覆蓋公積金、不動(dòng)產(chǎn)、稅務(wù)等多種便民領(lǐng)域。霞山區(qū)政務(wù)服務(wù)目前整合市場(chǎng)監(jiān)督、社保等20個(gè)單位入駐，包攬社保、醫(yī)保、教育、衛(wèi)生健康、民政、住房建設(shè)、自然資源、工程項(xiàng)目審批、產(chǎn)權(quán)登記等服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了從實(shí)體建設(shè)方面打破信息壁壘，有效提高了霞山區(qū)的整體政務(wù)服務(wù)水平，提升整體運(yùn)行效能。

（二）湛江市霞山區(qū)行政服務(wù)數(shù)字化云端建設(shè)

霞山區(qū)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)目前已完善政務(wù)網(wǎng)上辦事渠道，一體化政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)成熟。在“一網(wǎng)通辦”項(xiàng)目建設(shè)中，霞山區(qū)以實(shí)體大廳為主，同時(shí)在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、政府網(wǎng)站等服務(wù)渠道共同發(fā)布服務(wù)端口提供服務(wù)。截止至2022年1月12日，霞山區(qū)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)覆蓋1116件，行政許可事項(xiàng)審批率達(dá)90%，“最多跑一次”實(shí)現(xiàn)率99%，覆蓋各職能部門、各街道、各村委居委等辦公需求場(chǎng)所。隨著信息時(shí)代的發(fā)展，出現(xiàn)了政務(wù)新平臺(tái)——“兩微一端”，即霞山區(qū)政務(wù)微信、政務(wù)微博、移動(dòng)客戶端，自2021年以來(lái)，“兩微一端”已累計(jì)公開(kāi)政務(wù)信息4900余篇，霞山區(qū)政務(wù)微信公眾號(hào)已發(fā)布1360余篇，政務(wù)微博發(fā)表990余篇。同時(shí)霞山區(qū)人民政府網(wǎng)站在2021年度累計(jì)收集意見(jiàn)和采納信息共8條，并將情況在網(wǎng)站上向社會(huì)公布。

二、整體性治理下湛江市霞山區(qū)人民政府行政服務(wù)數(shù)字化發(fā)展存在的問(wèn)題

整體性治理是以公眾的需求為導(dǎo)向，通過(guò)利用現(xiàn)代通信技術(shù)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的服務(wù)進(jìn)行有機(jī)整合，協(xié)調(diào)各方治理機(jī)制以提高整體效能。在整體性治理視角下，湛江市行政服務(wù)數(shù)字化還面臨著一些問(wèn)題。

（一）服務(wù)理念懈怠化

為民服務(wù)是政府機(jī)關(guān)人員的根本宗旨，服務(wù)理念應(yīng)貫徹行政服務(wù)數(shù)字化整個(gè)過(guò)程。霞山區(qū)政府在行政服務(wù)數(shù)字化供給中整體表現(xiàn)良好，但在某些線上業(yè)務(wù)服務(wù)上，還存在踢皮球式回復(fù)、回復(fù)內(nèi)容并未涉及核心問(wèn)題等現(xiàn)象。霞山區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳承擔(dān)區(qū)里的數(shù)字化服務(wù)實(shí)體職責(zé)，直接與公民打交道，區(qū)行政服務(wù)中心于20年12月底投使用，在原有的機(jī)構(gòu)人數(shù)上增配備了窗口服務(wù)人員，但是自助服務(wù)區(qū)中卻缺乏指引人員，導(dǎo)致進(jìn)入大廳需要自助辦事的公民可能會(huì)無(wú)所適從，由于在整體服務(wù)提供上缺乏串聯(lián)作用，前置服務(wù)引導(dǎo)不足，導(dǎo)致公民獲得感不強(qiáng)，在業(yè)務(wù)辦理高峰期部分窗口服務(wù)人員態(tài)度一般，需要改進(jìn)。

（二）功能資源碎片化

目前霞山區(qū)行政服務(wù)整合內(nèi)容有20個(gè)單位進(jìn)駐，能基本滿足公眾的基本日常需要，在G2B方面，也有10項(xiàng)相關(guān)企業(yè)管理服務(wù)。但是在霞山政務(wù)公眾號(hào)則只發(fā)現(xiàn)政民互動(dòng)4項(xiàng)服務(wù)，在霞山智慧城管公眾號(hào)則發(fā)現(xiàn)5項(xiàng)服務(wù)，其中兩項(xiàng)為查詢服務(wù)，1項(xiàng)為意見(jiàn)反饋服務(wù)。在這些線上服務(wù)互動(dòng)渠道中雖然能基本滿足各模塊的需要，但是在社會(huì)的進(jìn)步下，公民對(duì)美好生活的需求更多樣，能否做到一網(wǎng)站、一微信服務(wù)號(hào)多功能齊全，能否做到具有地方特色，則是存在較大改進(jìn)空間。此外，作為地方縣級(jí)政府的服務(wù)平臺(tái)，在對(duì)接粵省事小程序等應(yīng)用上則有進(jìn)一步的辦事與提升空間。

（三）機(jī)構(gòu)整合難度大

行政服務(wù)并不是一個(gè)部門，也不是一級(jí)政府能提供的，隨著時(shí)代的不斷變化，公民的需求趨于多元化，政府在滿足基本的日常服務(wù)外，通常還需要提供跨部門的服務(wù)與信息，這是對(duì)政府的協(xié)調(diào)與職能整合的考驗(yàn)。由于區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳處于成立初期與探索期，各有關(guān)方面仍然有不成熟的地方，目前處于建設(shè)發(fā)展期的區(qū)政府服務(wù)大廳面臨著要與部門共享數(shù)據(jù)等要求，但是部門的打破與重組則必然會(huì)遇到較大的阻力和壓力，并且在重組初期也要經(jīng)歷一段時(shí)間的磨合。如果長(zhǎng)時(shí)間處于磨合期，則會(huì)出現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容差，服務(wù)權(quán)限的扯皮推諉。2018年機(jī)構(gòu)改革后行政服務(wù)更強(qiáng)調(diào)線上與線下的相互協(xié)調(diào)，如何實(shí)現(xiàn)改革重組后機(jī)構(gòu)信息服務(wù)共享共建仍有較大的發(fā)展與進(jìn)步空間。

（四）協(xié)調(diào)運(yùn)作效率低

在走訪過(guò)程中，部分公眾表示在線上辦事過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間無(wú)回復(fù)，回復(fù)內(nèi)容單一且步驟繁瑣等情況，在依申請(qǐng)公開(kāi)信息公開(kāi)服務(wù)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)還存在申請(qǐng)過(guò)程不透明、申請(qǐng)流程不公開(kāi)，導(dǎo)致申請(qǐng)人對(duì)于所申請(qǐng)的事項(xiàng)進(jìn)度無(wú)法把握，或原來(lái)議定的項(xiàng)目根本就沒(méi)有進(jìn)入辦理流程的現(xiàn)象。有公民反映每次登錄網(wǎng)站時(shí)需要重新獲取驗(yàn)證短信身份，提議是否可以借鑒七天內(nèi)免登陸設(shè)置以便于提交業(yè)務(wù)后經(jīng)常來(lái)回查看。行政服務(wù)數(shù)字化應(yīng)當(dāng)滿足在法律規(guī)定的保密框架下，在政府內(nèi)部多渠道促使信息流通與共享，外部盡可能讓公民更為便利。公眾提交的事項(xiàng)一般在線上內(nèi)部已經(jīng)形成固定流程和審批路線，但還缺乏一定的透明和流程公開(kāi)，對(duì)于提高服務(wù)時(shí)效與服務(wù)質(zhì)量，則需要政府優(yōu)化、創(chuàng)新流程，改革審批流程，以此不斷提高公民的滿意度。

（五）反饋宣傳力度低

在走訪商戶時(shí)發(fā)現(xiàn)霞山區(qū)大部分商戶雖有聽(tīng)聞線上服務(wù)渠道但大多還習(xí)慣于線下辦理。例如，霞山區(qū)東風(fēng)市場(chǎng)某商販反映大多本地商販在營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理及續(xù)簽時(shí)都是線下跑工商局填材料，自己也是這樣做的，但申請(qǐng)時(shí)如果沒(méi)有帶某項(xiàng)材料就要再重新去一次，過(guò)程比較麻煩。在詢問(wèn)其是否知道線上可申辦時(shí)，商販則表示并未知情，之后續(xù)簽的時(shí)候會(huì)再去了解。由此可見(jiàn)對(duì)于線上可申辦業(yè)務(wù)這一服務(wù)，部分公眾并不知情且不敢勇于嘗試。因此，政府要加大宣傳力度，加大公眾線上的參與度，防止線上“空城”出現(xiàn)，否則就違背了數(shù)字化倡導(dǎo)便利的初衷。當(dāng)前我國(guó)數(shù)字化進(jìn)程則是由國(guó)家主導(dǎo)，部分地區(qū)公民被動(dòng)參與，政民互動(dòng)較為缺乏，政府要加強(qiáng)多向化反饋渠道，在政府多個(gè)平臺(tái)設(shè)置相應(yīng)反饋熱線。

三、整體性治理下粵西縣級(jí)政府行政服務(wù)數(shù)字化建設(shè)的對(duì)策建議

（一）深層次貫徹理念維度，提高服務(wù)質(zhì)量和水平

首先，確立全過(guò)程的責(zé)任觀念，在提供服務(wù)的各個(gè)過(guò)程、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面都要牢固責(zé)任服務(wù)意識(shí)，將公民真正擔(dān)心的問(wèn)題作為霞山區(qū)行政服務(wù)的最終目標(biāo)，在全過(guò)程中融入現(xiàn)代化整體性治理理念，提高線上服務(wù)質(zhì)量。其次，樹立深層次的以人為本理念，各個(gè)部門及相關(guān)的工作人員要深層次地貫徹以人民為中心的理念，作為主要行政服務(wù)的提供者，霞山區(qū)數(shù)字管理局必須要將此作為人員管理的首要原則，以此增強(qiáng)共同體意識(shí)，同步工作人員價(jià)值取向。最后，創(chuàng)新積分制黨建引領(lǐng)提高服務(wù)水平，依托黨建日等特色節(jié)日，為公眾免費(fèi)服務(wù)積攢積分?？荚u(píng)結(jié)果可與年末考核相掛鉤，以此來(lái)激勵(lì)公務(wù)員的工作積極性，來(lái)達(dá)到滿足公眾的需要，刺激政府工作人員在受理業(yè)務(wù)過(guò)程中的互動(dòng)欲望，同時(shí)可以促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)水平的提高。

（二）對(duì)接省級(jí)平臺(tái)，提高功能整合效率與服務(wù)質(zhì)量

信息部門的整合作為數(shù)字化行政服務(wù)提供的關(guān)鍵一步，扮演著至關(guān)重要的角色，在改革的框架中，首先走好特色性信息融合道路，依托信息優(yōu)勢(shì)，將執(zhí)行權(quán)力合理分配至信息利用部門。目前霞山區(qū)行政服務(wù)數(shù)字化處于探索初期發(fā)展階段，各平臺(tái)功能整合仍存在較大發(fā)展空間，未來(lái)發(fā)展方向則需要通過(guò)一個(gè)或多個(gè)高質(zhì)量的服務(wù)平臺(tái)將海量大數(shù)據(jù)進(jìn)行整合與完善。其次，處理好區(qū)級(jí)性平臺(tái)開(kāi)放服務(wù)，不斷吸納相似同級(jí)平臺(tái)的服務(wù)以優(yōu)化自身服務(wù)，根據(jù)各個(gè)階段的特點(diǎn)配置優(yōu)質(zhì)服務(wù)人員。最后，完善好多元化個(gè)性服務(wù)模塊，我省統(tǒng)一政務(wù)小程序粵省事中整合大部分的政務(wù)服務(wù)，區(qū)一級(jí)政府要對(duì)接省級(jí)政務(wù)小程序進(jìn)行服務(wù)提供，建設(shè)統(tǒng)一且完善的服務(wù)提供平臺(tái)，以此滿足公民日益增長(zhǎng)的多樣需求。數(shù)字平臺(tái)服務(wù)需要在更短的時(shí)間能夠滿足公民更大的需求和服務(wù)并與時(shí)俱進(jìn)不斷調(diào)整優(yōu)化升級(jí)。

（三）整合數(shù)字化行政服務(wù)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化高效率服務(wù)供給結(jié)構(gòu)

在新時(shí)代數(shù)字化的發(fā)展下，政府結(jié)構(gòu)趨于扁平化趨勢(shì)發(fā)展，管理幅度增大，需要進(jìn)一步整合數(shù)字化行政服務(wù)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，改進(jìn)和優(yōu)化傳統(tǒng)的服務(wù)流程，以適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代的行政服務(wù)供給新要求。其一，要強(qiáng)化多元主體行政服務(wù)提供模式互聯(lián)結(jié)合，健全多部門聯(lián)通互動(dòng)共享機(jī)制，建立符合行政服務(wù)相關(guān)的大數(shù)據(jù)線上部門，著重整合各類空間資源，通過(guò)內(nèi)部變革不斷優(yōu)化自身服務(wù)供給結(jié)構(gòu)以提供更滿意的服務(wù)。其二，要克服層級(jí)流動(dòng)行政服務(wù)交流壓力，整合的組織要在新時(shí)代為民服務(wù)的理念下運(yùn)作?；鶎訖C(jī)構(gòu)應(yīng)積極對(duì)接上級(jí)機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)取獲得更多支持，同時(shí)，在基層應(yīng)加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，克服傳統(tǒng)官本位思想，針對(duì)阻礙因素“對(duì)癥下藥”，平衡受到影響的相關(guān)利益方，變改革壓力為動(dòng)力。

（四）協(xié)調(diào)運(yùn)作各部門，加快辦事流程與時(shí)效

整體性治理視角下的行政服務(wù)數(shù)字提供強(qiáng)調(diào)部門內(nèi)部的協(xié)作與運(yùn)行，著重支持各部門之間團(tuán)結(jié)協(xié)作。其一，以需求導(dǎo)向推進(jìn)政民互動(dòng)，為達(dá)到更高的社會(huì)服務(wù)提供水平，要時(shí)刻以公眾的需求為導(dǎo)向，公民的需求即為辦事的第一動(dòng)力，同時(shí)需要其他部門共同為這一目標(biāo)努力，達(dá)成一定的共識(shí)，促進(jìn)部門間的配合與協(xié)作。其二，以效率驅(qū)動(dòng)政務(wù)處理，完善相關(guān)制度強(qiáng)化橫向各部門協(xié)作與配合，依靠技術(shù)進(jìn)步提高辦結(jié)效率，不斷優(yōu)化部門間的辦事流程，對(duì)于簡(jiǎn)單事項(xiàng)可以考慮適當(dāng)縮短辦理時(shí)效，及時(shí)回應(yīng)公民在網(wǎng)上提交的事項(xiàng)和公開(kāi)辦理流程，強(qiáng)化公眾與各部門的互動(dòng)。此外，還需要提高縱向部門之間的信息整合和協(xié)作辦事效率，進(jìn)一步明確上下級(jí)相應(yīng)辦理時(shí)限和優(yōu)化層級(jí)間的辦事流程。

（五）加大線上服務(wù)宣傳力度，建立多渠道反饋機(jī)制

首先，通過(guò)宣傳調(diào)動(dòng)辦理興趣與嘗試，對(duì)于機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其本身宣傳效果無(wú)法像商業(yè)廣告一樣多彩，因此在宣傳方面可以借助短視頻、官網(wǎng)、公眾號(hào)等新興平臺(tái)提供相關(guān)服務(wù)推送視頻，此外可以刊登“最短辦事時(shí)間案例”“最快辦事案例”“最滿意服務(wù)案例”以此來(lái)吸引公眾對(duì)線上服務(wù)的興趣和申請(qǐng)嘗試。其次，熱情回應(yīng)反饋滿足公眾疑問(wèn)與反映，公民的反饋意見(jiàn)是推動(dòng)行政服務(wù)數(shù)字化進(jìn)步和提高的重要因素之一，從原則上來(lái)說(shuō)，公民的服務(wù)應(yīng)盡可能滿足，但是由于存在互動(dòng)途徑的有限和回應(yīng)的敷衍，公民的意見(jiàn)得不到有效實(shí)現(xiàn)和回應(yīng)，導(dǎo)致反饋熱情的進(jìn)一步損耗。最后，多向化反饋渠道獲得人群意見(jiàn)和建議，在多個(gè)平臺(tái)開(kāi)通相應(yīng)的反饋熱線、反饋端口等等，并由此形成完整的反饋信息收集端口，統(tǒng)一對(duì)收集的反饋進(jìn)行任務(wù)分配與落實(shí)。在反饋這一維度上，并不是只有社會(huì)公眾才能參與反饋，作為工作人員同樣也有對(duì)機(jī)構(gòu)及各個(gè)服務(wù)環(huán)節(jié)提出建議和意見(jiàn)的權(quán)利。