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    備案審查需完善公眾參與機(jī)制

    2023-04-15 06:38:24民主與法制雜志社
    人民之聲 2023年2期
    關(guān)鍵詞:備案公民民眾

    去年年底,全國人大常委會聽取、審議了十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告。報告詳盡披露了本屆全國人大常委會運(yùn)行五年來,備案審查所取得的巨大進(jìn)展。其中極為引人矚目的是,五年間來自公民、組織的審查建議高達(dá)1.7萬多件。諸如收容教育制度、人身損害賠償城鄉(xiāng)“同命不同價”的司法解釋等一批涉及公民權(quán)益的“問題立法”的糾正,無不源自民間的審查建議,由公眾參與啟動了審查引擎。

    各級人大常委會依據(jù)法定權(quán)限對規(guī)范性文件開展備案審查,是具有中國特色的憲法性制度設(shè)計,其監(jiān)督對象囊括了各類法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等廣義的立法行為,可謂責(zé)任重大、任務(wù)繁重。因而,立法法等法律賦予公民、組織以審查建議權(quán)的一個重要原因就在于,立法優(yōu)劣直接牽扯社會群體的切身利益,民眾對之更為敏感,也更有訴求表達(dá)愿望。借助公眾參與的視角,更易及時發(fā)現(xiàn)立法瑕疵,彌補(bǔ)主動審查的不足,由此開辟的正是一條低成本、高效率的監(jiān)督路徑。

    更重要的是,備案審查作為立法活動的最后一環(huán),是糾正立法錯誤的最終屏障。依據(jù)現(xiàn)代民主政治的基本原理,人民作為權(quán)力本源意義上的立法者,其作用不僅需要體現(xiàn)于事前的“開門立法”等活動,也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于對立法良莠的事后評價。將公眾參與植入備案審查,更為完整地保障民眾的立法知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),彰顯的正是立法全過程民主的精神追求。

    從歷史的緯度看,當(dāng)下公眾參與立法監(jiān)督的興旺氣象,與備案審查的公開化息息相關(guān)。其中最具突破意義的是,自2017年年底首次試水后,聽取、審議備案審查報告已成為全國人大常委會每年的例行議程,并逐漸輻射至地方人大,報告內(nèi)容公諸于世亦已成為規(guī)定動作。備案審查從低調(diào)運(yùn)行轉(zhuǎn)向高調(diào)亮劍,尤其是以公民之力撬動“問題立法”個案的不斷披露,滋養(yǎng)民主意識,增強(qiáng)公眾信心,激發(fā)出磅礡的參與熱情。最近五年,來自民間的審查建議呈井噴式增長,即為明證。

    不過,積極的參與姿態(tài)要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的監(jiān)督動力,還面臨著諸多挑戰(zhàn)。首要的難題是,面對屢創(chuàng)新高的海量審查建議,審查機(jī)構(gòu)如何才能防止制度功能不勝負(fù)荷的窒息危險?尤其是,當(dāng)下提出審查建議的公眾構(gòu)成,已由早期的學(xué)者、律師等專業(yè)人士為主,更多轉(zhuǎn)為普通公民身份,多元化主體固然體現(xiàn)了參與廣度,但法律素養(yǎng)不足也導(dǎo)致了參與質(zhì)量欠佳,大量審查建議或缺乏明確事由,或糾結(jié)個案紛爭,難以有效納入審查范圍,且大大加重了審查機(jī)構(gòu)的甄別負(fù)擔(dān)。

    破解這一困境,需要對公眾參與作出更為細(xì)化的制度安排,設(shè)定提出建議的必要門檻、啟動審查的明確條件,進(jìn)而構(gòu)建起標(biāo)準(zhǔn)清晰的過濾機(jī)制,實現(xiàn)民主與效率的最佳平衡。更為治本的策略則是提升民眾的參與素質(zhì),比如目前公開的審查案例,大多偏重于審查結(jié)論,具體論證卻失之簡單,往往難以起到解疑釋惑的效果。未來,有必要選取一些典型個案作為示范樣本,向社會全面公開審查起因、說法論理等詳情,以引導(dǎo)民眾更為深刻地認(rèn)知備案審查。須知,每一個鞭辟入里的案例解析,都是一場深入人心的法治啟蒙,當(dāng)能潛移默化地培育行使權(quán)利的能力,改善公共參與的質(zhì)量。

    更應(yīng)看到,公眾參與備案審查的理想境界,不僅在于廣度的延伸,更在于深度的拓展。來自民間的審查建議,或傾訴權(quán)益心聲,或呼吁制度改進(jìn),乃是推動法治進(jìn)步的寶貴意見資源,理應(yīng)珍惜和善待。因而,對于審查建議決不能一收了之,而是應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)更具開放性的處理、反饋等機(jī)制。目前,全國人大常委會法工委已組建了備案審查專家委員會,一些地方人大也引入專業(yè)“智庫”或委托高校研究機(jī)構(gòu)助力審查。這些有益的探索,已在很大程度上打破了以往與制定機(jī)關(guān)內(nèi)部溝通的審查模式,大大豐富了備案審查的民主和科學(xué)含量。

    未來,有必要進(jìn)一步動員社會力量,塑造多方參與的審查機(jī)制。尤其是對于社會普遍關(guān)注、涉及民眾重大利益或存在復(fù)雜爭議的審查建議,不妨召集制定機(jī)關(guān)、人大代表、專家學(xué)者、建議人、利益相關(guān)方等等共同參加論證,或采取走訪調(diào)研等“開門審查”的方式,傾聽各方意見,凝聚社會共識。如此,才能深度挖掘公眾參與的民主效益,也才能真正實現(xiàn)備案審查的全過程民主。

    備案審查,一頭連著捍衛(wèi)國家法制的宏大使命,一頭系著守護(hù)民眾權(quán)益的細(xì)節(jié)關(guān)懷。一個不斷完善、創(chuàng)新的公共參與機(jī)制,是煥發(fā)監(jiān)督活力和價值的關(guān)鍵所在,并終將在權(quán)力機(jī)關(guān)與民間社會的良性互動中,見證權(quán)利、法治、民主共同前行的足印?!?/p>

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